國家審計在突發(fā)事件防控中的作用與實現(xiàn)途徑

王祥 郝玉貴 徐榮華

【摘要】國家審計作為突發(fā)公共事件防控體系的重要組成部分， 是特殊時期審計服務(wù)國家治理的特別體現(xiàn)。 審計機(jī)關(guān)基于“一盤棋”和“兩統(tǒng)籌”思想， 第一時間啟動應(yīng)急審計預(yù)案， 借助大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)， 運(yùn)用非現(xiàn)場和現(xiàn)場審計相結(jié)合的“全過程”應(yīng)急跟蹤審計模式， 圍繞應(yīng)急審計“全覆蓋”的特殊重點內(nèi)容， 在識別重大風(fēng)險隱患、檢查評價應(yīng)急防控機(jī)制的健全性和有效性、相關(guān)政策措施執(zhí)行的有效性， 防控相關(guān)的信息披露質(zhì)量， 以及資金和物資使用的真實性、合法性、合規(guī)性和有效性等方面發(fā)揮制約和促進(jìn)作用。

【關(guān)鍵詞】國家審計;突發(fā)事件;應(yīng)急防控機(jī)制;跟蹤審計

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）14-0088-6

一、引言

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《應(yīng)對法》）指出， 突發(fā)事件是指突然發(fā)生的， 造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害， 需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。 在我國， 從1998年的湖北特大洪水、2003年的SARS疫情、2008年南方特大暴雪和冰凍天氣、2008年汶川和2010年玉樹大地震到2019年年末的新冠肺炎疫情等突發(fā)公共事件不斷發(fā)生。 從全球范圍看， 切爾諾貝利核電站事故、東南亞金融危機(jī)、美國“9·11”恐怖襲擊事件、2003年波及三十多國的SARS疫情、2004年印度洋大海嘯、2011年日本9級大地震引起的特大海嘯和福島核電站泄漏事件、2019年年末的全球新冠肺炎疫情等， 當(dāng)今人類社會已進(jìn)入了突發(fā)公共事件的“高危期”。 這些事件具有突發(fā)性、公共性、嚴(yán)重性、影響廣泛等特點， 極大地破壞了正常的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行機(jī)制和秩序， 造成了巨大的社會心理危機(jī)， 阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

我國黨和政府歷來高度重視突發(fā)公共事件的應(yīng)對。 自黨的十六大報告第一次提到“突發(fā)事件”的概念， 強(qiáng)調(diào)“我們從容應(yīng)對一系列關(guān)系到我國主權(quán)和安全的國際突發(fā)事件”， 歷屆黨代會和政府報告均把突發(fā)事件作為重大問題加以部署。 黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出， 要建立健全應(yīng)急管理體制， 有效應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件， 提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險能力。 黨的十七大報告指出“提高重大疾病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力”。 黨的十八大報告指出“完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和重大疾病防控機(jī)制”。 黨的十九大報告指出“預(yù)防控制重大疾病”“提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”“增強(qiáng)駕馭風(fēng)險本領(lǐng)， 健全各方風(fēng)險防控機(jī)制， 善于處理各種復(fù)雜矛盾， 勇于戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種艱難險阻， 牢牢把握工作主動權(quán)”。 審計作為黨和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分， 應(yīng)對突發(fā)公共事件相關(guān)的公共資金、公共物資、公共資源、公共政策執(zhí)行和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計， 這是審計機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

現(xiàn)有研究基于經(jīng)典委托代理模型， 分析構(gòu)建公共危機(jī)審計基本理論框架和政策[1] 。 基于審計“免疫系統(tǒng)論”， 論述突發(fā)事件審計免疫作用[2] 。 基于突發(fā)事件審計基本理論， 鄭石橋[3-6] 較系統(tǒng)地分析了突發(fā)事件審計的本質(zhì)、目標(biāo)、主體、客體、依據(jù)、準(zhǔn)則、報告等， 以利于制度機(jī)制建設(shè)。 基于應(yīng)急審計機(jī)制角度， 研究將應(yīng)急審計監(jiān)督有機(jī)內(nèi)嵌于國家應(yīng)急管理體系中， 構(gòu)建突發(fā)性自然災(zāi)害救災(zāi)資金物資跟蹤審計響應(yīng)機(jī)制[7-9] 。 從研究突發(fā)危機(jī)事件緊急救助資金績效審計角度[10] 和跟蹤審計的角度[11-13] 研究突發(fā)事件審計的類型和方式等。 在新時代， 突發(fā)公共事件具有新特征， 這對國家審計應(yīng)對突發(fā)事件防控的新政策、資金流和物資流及信息流的有效監(jiān)督提出了新要求。 對此， 需要站在審計是黨和國家監(jiān)督體系中重要組成部分的新定位和新角度， 研究新時代國家審計在突發(fā)公共事件防控中的職責(zé)和作用問題。

二、突發(fā)公共事件、應(yīng)對主體及其責(zé)任體系

（一）突發(fā)公共事件的內(nèi)涵、類型與特征

“突發(fā)事件”是我國約定俗成的名詞。 2003年的國務(wù)院政府工作報告首次強(qiáng)調(diào)要“妥善處理突發(fā)性、群體性事件”。 2006年1月對外公布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》， 第一次對“突發(fā)公共事件”進(jìn)行界定， 即“突然發(fā)生的， 造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害， 危及公共安全的緊急事件”。 2007年11月1日起施行的《應(yīng)對法》， 把“突發(fā)公共事件”修改為“突發(fā)事件”， 并第一次從法律層面對“突發(fā)事件”進(jìn)行界定。 本文采用《應(yīng)對法》中對突發(fā)事件的定義， 并與“突發(fā)公共事件”不加區(qū)分互用。 該定義蘊(yùn)含了突發(fā)公共事件的主要特征： 突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策、衍生性及擴(kuò)散性、政治性等。 根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理， 將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類，如表1所示。

（二）突發(fā)公共事件防控中主要責(zé)任主體及其責(zé)任

突發(fā)公共事件防控中的主要責(zé)任主體包括黨、政府、軍隊、相關(guān)職能部門、企業(yè)（含金融企業(yè)）、媒體、基層單位、監(jiān)督部門等。

1. 黨的職責(zé)。 突發(fā)事件會直接損害群眾利益， 對社會造成的危害性或潛在危害性極大。 黨代表我國最廣大人民的根本利益， 必然要及時處置突發(fā)事件， 最大限度地降低其社會危害和潛在風(fēng)險。 黨發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用， 其主要職責(zé)是判斷事態(tài)形勢、確定處置原則與策略、設(shè)定處置目標(biāo)、總體組織協(xié)調(diào)等。 指導(dǎo)協(xié)調(diào)政府、軍隊， 以及其他不隸屬于政府的職能部門（如紅十字會等）落實工作責(zé)任。

2. 政府的職責(zé)。 人民政府由人民代表大會產(chǎn)生， 人民代表大會對人民負(fù)責(zé)。 在黨的領(lǐng)導(dǎo)下， 作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最主要治理主體， 政府必須嚴(yán)格貫徹落實黨的主張和要求， 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。 政府的主要職責(zé)包括貫徹落實黨的有關(guān)決策部署、協(xié)調(diào)收集匯總上報相關(guān)信息、協(xié)調(diào)獲取管理分配使用資金和物資、組織協(xié)調(diào)人力資源、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下做好與軍隊的協(xié)調(diào)工作等。

3. 軍隊的職責(zé)。 人民子弟兵是“努力為人民服務(wù)”的武裝力量， 最大限度地降低突發(fā)事件造成的群眾利益損害是其重要義務(wù)。 鑒于軍隊的主要職責(zé)， 當(dāng)突發(fā)事件影響程度較嚴(yán)重、范圍較廣時， 在黨的領(lǐng)導(dǎo)下， 軍隊和民兵組織要依照中央軍委命令執(zhí)行相關(guān)任務(wù)、上報相關(guān)信息， 并與所在地方政府做好協(xié)調(diào)。

4. 相關(guān)職能部門的職責(zé)。 相關(guān)職能部門特指與突發(fā)事件直接相關(guān)的部門， 包括黨的工作部門、政府組成部門和所屬機(jī)構(gòu)、財政保障的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人民團(tuán)體等。 職能部門是處置突發(fā)事件的具體責(zé)任落實主體。 處置突發(fā)事件的具體職能部門由突發(fā)事件本身性質(zhì)決定。 對于突發(fā)自然災(zāi)害事件， 主要職能部門一般包括但不限于應(yīng)急、衛(wèi)健、自然資源、財政、公安部門以及公益部門等; 對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件， 主要職能部門一般包括但不限于衛(wèi)健、市場監(jiān)管、財政、公安部門以及公益部門等; 對于突發(fā)事故災(zāi)難事件， 主要包括但不限于環(huán)境、應(yīng)急、衛(wèi)健、財政、公安部門以及公益部門等; 對于突發(fā)社會安全事件， 主要包括但不限于公安、財政部門等。 各相關(guān)職能部門依照法定權(quán)限， 按照黨和政府的統(tǒng)一部署履行職責(zé)， 根據(jù)需要指導(dǎo)企業(yè)組織生產(chǎn)和指導(dǎo)基層單位落實責(zé)任。

5. 企業(yè)（含金融企業(yè)）的職責(zé)。 企業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要微觀主體。 對于突發(fā)事件對社會主義市場經(jīng)濟(jì)及公共利益帶來的危害或潛在危害， 企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法按照黨和政府的統(tǒng)一部署及有關(guān)職能部門的具體要求組織生產(chǎn)、提供服務(wù)、融通資金。 其中， 國有企業(yè)和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)（簡稱“國企”）， 除應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法定責(zé)任外， 還應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)部門的相關(guān)要求承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)和社會責(zé)任。

6. 基層單位的職責(zé)。 在突發(fā)事件發(fā)生時， 最大限度地降低突發(fā)事件對公眾的影響， 做好居民服務(wù)工作， 村委會、社區(qū)居委會和各基層單位是落實責(zé)任的主體。 其主要職責(zé)包括上報信息、宣傳教育、安全保衛(wèi)、維護(hù)穩(wěn)定、提供生活服務(wù)等。 基層單位要貫徹黨和政府的工作部署， 主動接受有關(guān)職能部門的指導(dǎo)， 采取具體措施處置突發(fā)事件， 按要求開展各項工作并及時上報信息。

7. 媒體的職責(zé)。 突發(fā)事件的突發(fā)性、高度不確定性特征易在短期內(nèi)引發(fā)嚴(yán)重的信息不對稱， 加之其影響的社會性特征， 極易在一定范圍內(nèi)迅速破壞社會原有價值觀念或秩序， 造成嚴(yán)重的“次生災(zāi)害”。 媒體作為人民群眾獲取信息的重要渠道， 應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下及時、準(zhǔn)確、客觀地向社會傳遞黨、政府、軍隊、相關(guān)職能部門、企業(yè)、基層單位有關(guān)突發(fā)事件的相關(guān)信息， 引導(dǎo)社會輿論支持有關(guān)責(zé)任主體科學(xué)處置突發(fā)事件。

8. 監(jiān)督部門的職責(zé)。 突發(fā)事件的突發(fā)性、高度不確定性、非程序化決策特征， 對各責(zé)任主體處置措施的績效與合規(guī)提出了更高的要求; 突發(fā)事件影響的社會性和政治性特點， 使及時、準(zhǔn)確傳遞突發(fā)事件及其所造成影響的信息變得至關(guān)重要。 為確?？茖W(xué)、合法、高效、及時、準(zhǔn)確地傳遞信息， 監(jiān)督部門的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是依法及時介入突發(fā)事件處置， 促進(jìn)有關(guān)主體落實責(zé)任、優(yōu)化措施， 最大限度地維護(hù)公眾利益。 監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)按照黨的決策部署， 在法定權(quán)責(zé)范圍內(nèi)對政府、軍隊、相關(guān)職能部門、企業(yè)有關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督（基層監(jiān)督部門還需監(jiān)督基層單位）， 如實上報發(fā)現(xiàn)的問題， 提出整改意見， 并依法及時回應(yīng)公眾較為關(guān)注的問題。

9. 國家審計機(jī)關(guān)的職責(zé)。 審計作為黨和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分， 在突發(fā)事件防控體系中依法履行審計監(jiān)督職能。 突發(fā)公共事件防控權(quán)責(zé)體系由突發(fā)事件防控應(yīng)急管理決策指揮系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)構(gòu)成。 同時存在多層級的應(yīng)急狀態(tài)下的委托代理關(guān)系鏈， 存在非常態(tài)下的信息不對稱， 而審計機(jī)關(guān)則作為突發(fā)事件防控監(jiān)督系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。 依據(jù)《審計法》的規(guī)定， 對突發(fā)事件應(yīng)對中相關(guān)政府、企事業(yè)單位等落實黨和國家有關(guān)突發(fā)事件防控重大政策措施的情況進(jìn)行獨立審計監(jiān)督和評價， 對突發(fā)事件防控中財政資金和捐贈款物等撥付、管理、分配、使用等的真實性、合法性和效益性進(jìn)行獨立的審計監(jiān)督和評價， 以及對突發(fā)事件應(yīng)急管理體制、機(jī)制和制度進(jìn)行審計監(jiān)督， 發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制和制度漏洞， 提出改進(jìn)和完善的建設(shè)性意見， 促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。 上述突發(fā)公共事件防控中主要責(zé)任主體的關(guān)系如圖1所示。

三、國家審計在突發(fā)公共事件防控中的定位

（一）國家審計參與突發(fā)事件防控， 是人民群眾和國家利益的重要維護(hù)者

人民是國家的主人， 是國家財富的所有者。 人民也是公共資源的所有者， 是使用公共資源的終極委托人。 中國特色社會主義制度下的公共受托責(zé)任關(guān)系具體包括： 第一層級為人民代表大會與人民政府之間的公共受托責(zé)任關(guān)系; 第二層級為人民政府與政府各部門、事業(yè)單位以及國企的公共受托責(zé)任關(guān)系; 第三層級為政府各部門、事業(yè)單位以及國企與其主要負(fù)責(zé)人之間的公共受托責(zé)任關(guān)系。 這種公共受托關(guān)系決定了國家審計監(jiān)督的產(chǎn)生和發(fā)展， 決定了國家審計的根本目標(biāo)是為人民服務(wù)。 在突發(fā)事件應(yīng)對過程中， 國家審計作為獨立的監(jiān)督者， 在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 以維護(hù)人民群眾和國家利益為根本目標(biāo)。 人民群眾授權(quán)政府、相關(guān)職能部門和組織協(xié)同處置突發(fā)事件， 依法獲取、管理、分配、使用公共資金及公共物資等應(yīng)急公共資源。 與授權(quán)相對應(yīng)的是， 以上應(yīng)急公共資源的獲取、管理、分配和使用須接受獨立第三方的審計監(jiān)督， 以便降低“次生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險”， 維護(hù)人民群眾和國家利益， 推動實現(xiàn)處置目標(biāo)， 保障經(jīng)濟(jì)社會良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）國家審計參與突發(fā)公共事件防控， 是服務(wù)國家治理的重要機(jī)制

2020年2月14日， 習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出， 這次抗擊新冠肺炎疫情， 是對國家治理體系和治理能力的一次大考。 國家治理是“通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力， 對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管制和提供服務(wù)， 確保國家安全， 捍衛(wèi)國家權(quán)益， 維護(hù)人民利益， 保持社會穩(wěn)定， 推動科學(xué)發(fā)展”。 防控突發(fā)事件， 是國家治理的基本要求， 是國家在特殊情境下的應(yīng)急治理， 考驗著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。 國家審計是國家治理的重要組成部分， 對突發(fā)事件中的應(yīng)急公共資源實施審計監(jiān)督， 服務(wù)突發(fā)事件應(yīng)急治理， 既是服務(wù)國家治理的特別體現(xiàn)， 也是對應(yīng)急審計體系和審計能力的一次大考。

（三）國家審計參與突發(fā)公共事件防控， 是貫徹落實黨中央應(yīng)對突發(fā)事件決策部署的重要保障

習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議中指出， 審計是黨和國家監(jiān)督體系的主要組成部分， 要拓展審計監(jiān)督廣度和深度， 消除監(jiān)督盲區(qū)， 加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度， 加大對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險隱患揭示力度， 加大對重點民生資金和項目審計力度。 突發(fā)事件是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中突發(fā)的特別風(fēng)險， 既涉及黨中央有關(guān)突發(fā)事件防控重大決策部署貫徹落實情況， 又涉及重點民生資金和項目， 審計機(jī)關(guān)對有關(guān)公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源、公共工程項目和公共權(quán)力等進(jìn)行監(jiān)督， 本質(zhì)上就是落實總書記重要指示精神， 既是貫徹黨中央決策部署， 又是督促相關(guān)責(zé)任主體落實黨中央應(yīng)對突發(fā)事件決策部署的重要保障。

四、國家審計在突發(fā)公共事件防控中的作用

（一）橫向?qū)用妫?國家審計能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域

1. 能夠在防范突發(fā)公共事件風(fēng)險隱患方面發(fā)揮作用。 審計機(jī)關(guān)借助自身信息和獨立監(jiān)督優(yōu)勢， 能夠協(xié)同其他有關(guān)部門事前研究可能的突發(fā)事件， 包括歷史上防范資金物資投資和損失狀況、預(yù)判突發(fā)事件發(fā)生的可能性以及資金物資的預(yù)備情況、識別不同時期不同地區(qū)可能出現(xiàn)突發(fā)事件的異常標(biāo)志、評估重大風(fēng)險隱患等， 發(fā)揮突發(fā)事件發(fā)生前的提示預(yù)警和預(yù)防作用。

2. 能夠在促進(jìn)建立健全重大風(fēng)險應(yīng)急防控機(jī)制方面發(fā)揮作用。 突發(fā)事件的不確定性、重大性、應(yīng)急性等特點， 要求各級政府部門和企事業(yè)單位等必須依法建立健全重大風(fēng)險應(yīng)急防控機(jī)制。 審計機(jī)關(guān)依法對重大風(fēng)險應(yīng)急防控機(jī)制的健全性和運(yùn)行的有效性進(jìn)行檢查評價， 重點就各責(zé)任主體的重大突發(fā)事件風(fēng)險防控機(jī)制是否健全、設(shè)計是否合法合情、是否動態(tài)優(yōu)化等方面進(jìn)行檢查， 對突發(fā)事件防控機(jī)制的科學(xué)性作出評價， 分享責(zé)任主體落實防控機(jī)制建設(shè)成效， 揭示防控機(jī)制運(yùn)行中的弊端和問題， 及時提出整改建議， 不斷促進(jìn)防控機(jī)制優(yōu)化。

3. 能夠在促進(jìn)貫徹有關(guān)突發(fā)公共事件重大決策部署方面發(fā)揮作用。 有效落實黨和政府有關(guān)突發(fā)公共事件的重大決策部署， 是應(yīng)對防控突發(fā)事件的關(guān)鍵。 審計機(jī)關(guān)的法定職能包括對黨和國家重大決策部署貫徹落實情況進(jìn)行監(jiān)督。 通過審計， 檢查評價有關(guān)重大政策措施執(zhí)行情況， 揭示問題、提出建議， 倒逼有關(guān)責(zé)任主體全面貫徹落實各項決策部署。

4. 能夠在促進(jìn)突發(fā)事件相關(guān)信息披露與傳遞方面發(fā)揮作用。 突發(fā)事件相關(guān)信息披露與傳遞是否真實、完整、一致、充分、及時， 直接影響突發(fā)事件處置的成敗。 監(jiān)督檢查和鑒證信息的真實性、合法性， 是審計的基本職能。 審計機(jī)關(guān)通過檢查評價突發(fā)事件防控相關(guān)信息披露與傳遞質(zhì)量， 促使各責(zé)任主體采取措施加大信息披露與傳遞力度。

5. 能夠在保障突發(fā)事件防控物資與資金使用的真實、合法和有效方面發(fā)揮作用。 應(yīng)急物資與資金是突發(fā)事件防控的物質(zhì)基礎(chǔ)。 各級應(yīng)急管理部門、財政部門、金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和社會組織等， 需依據(jù)突發(fā)事件的類型和級別， 依法獲取、管理、分配、使用防控物資與資金。 從性質(zhì)上看， 防控物資與資金具有極強(qiáng)的外部性， 屬于公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源范疇， 屬于審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。 審計機(jī)關(guān)通過實施政策跟蹤、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、專項審計等項目， 對防控物資與資金的獲取、管理、分配、使用進(jìn)行監(jiān)督， 及時發(fā)現(xiàn)問題并促進(jìn)整改， 有助于促進(jìn)科學(xué)使用防控物資與資金。

（二）縱向?qū)用妫?國家審計能夠在突發(fā)事件事前、事中和事后全過程發(fā)揮作用

1. 能夠在突發(fā)事件發(fā)生之前發(fā)揮“查病”和“防未病”作用。 突發(fā)事件雖較難預(yù)測， 但可以積極做好預(yù)防和準(zhǔn)備工作。 通過開展相關(guān)工作， 一方面可以在事前盡量降低事件發(fā)生概率， 如建立環(huán)境監(jiān)測平臺， 防止突發(fā)污染事件發(fā)生; 另一方面可以在事后盡量減小突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)社會的破壞作用， 如儲備救災(zāi)物資， 在發(fā)生突發(fā)自然災(zāi)害后能夠快速投放災(zāi)區(qū)救助群眾。 審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在工作中有針對性地對一些有助于預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生或科學(xué)處置突發(fā)事件的相關(guān)工作予以關(guān)注， 引導(dǎo)有關(guān)部門做好日常準(zhǔn)備工作。

2. 能夠在處置突發(fā)公共事件中發(fā)揮“治已病”作用。 首先， 審計機(jī)關(guān)能夠依法對涉及處置突發(fā)公共事件單位的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行充分核實， 促進(jìn)數(shù)據(jù)及時、真實、準(zhǔn)確、快速傳遞。 其次， 審計機(jī)關(guān)能夠重點跟蹤涉及突發(fā)公共事件相關(guān)政策措施貫徹落實情況， 督促整改審計發(fā)現(xiàn)的問題， 協(xié)助解決部門間的協(xié)調(diào)問題， 促進(jìn)政策措施落地生根。 另外， 審計機(jī)關(guān)能夠客觀作出審計評價， 積極回應(yīng)群眾關(guān)切。 作為相對獨立的監(jiān)督部門， 審計機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的公信力。 在處置突發(fā)公共事件的過程中， 根據(jù)黨的審計委員會的決定， 對群眾關(guān)切事項開展審計， 對于及時發(fā)現(xiàn)問題并從源頭化解矛盾具有積極作用。

3. 能夠在突發(fā)事件處置結(jié)束后促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會秩序良性發(fā)展。 審計機(jī)關(guān)通過對突發(fā)事件發(fā)生后的恢復(fù)重建、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等相關(guān)項目、政策、資金等實施審計， 及時發(fā)現(xiàn)并糾正有關(guān)問題， 對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會秩序恢復(fù)和健康發(fā)展能夠發(fā)揮積極作用。 如當(dāng)前新冠肺炎疫情進(jìn)入常態(tài)化防控階段， 審計機(jī)關(guān)通過發(fā)揮獨特的監(jiān)督評價和鑒證職能， 促進(jìn)黨中央國務(wù)院關(guān)于疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的有關(guān)決策部署貫徹落實， 發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制等制度漏洞， 制約后疫情時代的經(jīng)濟(jì)違規(guī)違法行為， 提出意見建議， 積極發(fā)揮為“六?！薄傲€(wěn)”政策保駕護(hù)航的作用。

五、國家審計在突發(fā)公共事件中發(fā)揮作用的途徑

（一）基礎(chǔ)層面： 進(jìn)一步強(qiáng)化黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨在防控突發(fā)事件的各責(zé)任主體中始終處于領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的核心位置。 進(jìn)一步強(qiáng)化黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)， 有助于審計機(jī)關(guān)及時準(zhǔn)確履行職責(zé)、發(fā)揮作用。 一是要進(jìn)一步優(yōu)化審計管理體制， 不斷強(qiáng)化黨的各級審計委員會對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 二是要進(jìn)一步加強(qiáng)黨組織在審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用， 不斷強(qiáng)化黨對審計業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)。 三是要進(jìn)一步加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)基層黨組織建設(shè)， 不斷推動黨建與審計業(yè)務(wù)工作相互融合。

（二）部署層面： 采用“全過程”應(yīng)急跟蹤審計

鑒于國家審計能夠在突發(fā)事件全過程中發(fā)揮作用， 審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著眼突發(fā)事件的事前、事中、事后全過程部署工作。 在把握突發(fā)事件生命周期規(guī)律的基礎(chǔ)上， 可以結(jié)合跟蹤審計實踐經(jīng)驗， 開展“全過程”應(yīng)急跟蹤審計。 一是在事前應(yīng)根據(jù)突發(fā)公共事件發(fā)生的過程、性質(zhì)和機(jī)理， 充分識別風(fēng)險， 設(shè)定預(yù)警等級， 提出防范性應(yīng)對策略， 分類編制應(yīng)急審計預(yù)案。 二是在事中應(yīng)按照應(yīng)急審計預(yù)案結(jié)合實際情況， 適時開展審計， 按照“三個區(qū)分開來”的要求， 及時發(fā)現(xiàn)問題和情況， 提出意見和建議。 三是在事后應(yīng)對照審計意見和建議， 對賬銷號， 促進(jìn)整改落實。

（三）實施層面： 采取“全覆蓋”應(yīng)急綜合審計

審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照其在突發(fā)公共事件中能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域， 圍繞黨在處置突發(fā)事件中的各項中心工作， 以防范風(fēng)險隱患、促進(jìn)建立健全重大風(fēng)險應(yīng)急防控機(jī)制、促進(jìn)貫徹落實有關(guān)重大決策部署、促進(jìn)信息披露與傳遞、保障物資與資金真實合法有效使用等為目標(biāo)， 采取“全覆蓋”應(yīng)急綜合審計。 一方面， 要實現(xiàn)對處置突發(fā)公共事件的相關(guān)政策措施貫徹落實情況， 以及有關(guān)物資、資金及資源的獲取、管理、分配、使用情況的審計“全覆蓋”; 另一方面， 對不同審計對象實施的審計要實現(xiàn)有機(jī)銜接， 使國家審計能夠系統(tǒng)地發(fā)揮作用。

（四）技術(shù)層面： 落實“兩統(tǒng)籌”工作要求， 推進(jìn)審計信息化建設(shè)

突發(fā)公共事件的自身特點對審計機(jī)關(guān)有關(guān)工作的具體技術(shù)提出了更高的要求。 一是要落實好審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”的工作要求。 一方面， 處置突發(fā)公共事件本身， 以及實現(xiàn)“全覆蓋”應(yīng)急綜合審計皆為綜合性的系統(tǒng)工程， 都對審計系統(tǒng)發(fā)揮作用提出了更高要求; 另一方面， 事中審計過程對審計實效性提出了更高的要求。 因此， 要落實好審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”工作要求， 系統(tǒng)整合審計資源與審計成果， 進(jìn)一步綜合、高效地發(fā)揮審計效能。 二是要持續(xù)推進(jìn)審計信息化建設(shè)。 突發(fā)公共事件往往伴隨著難以及時到達(dá)指定現(xiàn)場、數(shù)據(jù)不完整等情況， 在時間緊迫的情況下， 需要根據(jù)實際充分借助信息化技術(shù)手段， 采用非現(xiàn)場審計和現(xiàn)場審計相結(jié)合、大數(shù)據(jù)分析與傳統(tǒng)審計相結(jié)合等方式完成審計實施。 這些都對日常工作中持續(xù)推進(jìn)信息化建設(shè)提出了更高的要求。

六、結(jié)論

突發(fā)公共事件所具有的突發(fā)性、公共性、緊急性等特征決定了突發(fā)公共事件防控中的主要責(zé)任主體包括黨、政府、軍隊、相關(guān)職能部門、企業(yè)（含金融企業(yè)）、媒體、基層單位、監(jiān)督部門等。 其中黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是突發(fā)事件防控的中國特色和政治保障。 黨在確定處置突發(fā)公共事件總體工作基調(diào)后， 指導(dǎo)協(xié)調(diào)政府、軍隊以及其他不隸屬于政府的職能部門（如紅十字會等）落實公共受托責(zé)任。 這些公共受托責(zé)任履行情況需要獨立的審計監(jiān)督。 國家審計參與突發(fā)事件的防控， 是國家審計服務(wù)國家治理的一個重要機(jī)制， 是特殊時期審計服務(wù)于國家治理的特別體現(xiàn)， 是審計機(jī)關(guān)貫徹中央審計委員會關(guān)于“三個加大”等重大審計政策部署的特殊審計行動， 是突發(fā)公共事件防控體系的重要組成部分。 國家審計在突發(fā)公共事件防控中， 基于“一盤棋”和“兩統(tǒng)籌”思想， 第一時間啟動應(yīng)急審計預(yù)案， 借助大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)， 運(yùn)用非現(xiàn)場和現(xiàn)場審計相結(jié)合的“全過程”應(yīng)急跟蹤審計模式， 聚焦應(yīng)急審計“全覆蓋”的特殊重點內(nèi)容， 在識別重大風(fēng)險隱患， 檢查評價應(yīng)急防控機(jī)制的健全性和有效性、相關(guān)政策措施執(zhí)行的有效性， 提升相關(guān)的信息披露質(zhì)量， 監(jiān)督相關(guān)資金和物資使用的真實性、合法性、合規(guī)性和有效性等方面發(fā)揮著制約和促進(jìn)作用。

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