王樂樂

[摘要]基層協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)容，將協(xié)商民主充分運(yùn)用到農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中，將成為化解村民主體地位失衡，村民政治參與意識淡薄、基層民主異化，黨群干群溝通不暢、民意訴求渠道堵塞，民主決策偏虛、村民自治水平不高等問題的重要渠道，是密切農(nóng)村黨群關(guān)系、推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]基層協(xié)商民主? 農(nóng)村? 黨群關(guān)系? 路徑

[中圖分類號]D62? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? ?[文章編號]1009-4245（2021）01-0036-04

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2021.01.007

協(xié)商民主契合我國文化傳統(tǒng)，適合我國現(xiàn)實(shí)國情，將其運(yùn)用于我國農(nóng)村實(shí)踐，是中國共產(chǎn)黨長期以來積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)?；鶎訁f(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)容，黨中央多次強(qiáng)調(diào)開展基層協(xié)商民主的重要性，并下發(fā)多個文件對開展基層協(xié)商民主建設(shè)予以指導(dǎo)，其中，2018年2月中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要“形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局”[1]。因此，在新時代，基層協(xié)商民主已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)人民利益最大公約數(shù)的重要渠道，是密切農(nóng)村黨群關(guān)系的有效路徑。

一、基層協(xié)商民主的內(nèi)涵

協(xié)商民主深植于中國，有著深厚的文化底蘊(yùn)和豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。從“和而不同”的哲學(xué)理念到“協(xié)商民主”思想的遞進(jìn)，從“三三制”民主政權(quán)的初探到協(xié)商民主廣泛多層發(fā)展的實(shí)踐，可以說，這是中國共產(chǎn)黨對協(xié)商民主認(rèn)識不斷深化的過程，也是中國共產(chǎn)黨不斷豐富、發(fā)展和積累協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的過程。隨著協(xié)商民主廣泛多層次的發(fā)展，協(xié)商民主逐漸向基層延伸，并被廣泛應(yīng)用于基層實(shí)踐，基層協(xié)商民主由此誕生，并逐漸成為基層民主建設(shè)發(fā)展的重要方向。

關(guān)于基層協(xié)商民主的內(nèi)涵，不同層面具體說法不同，但其根本性質(zhì)是一樣的。其一，從學(xué)術(shù)界對基層協(xié)商民主的概念界定和內(nèi)涵分析上來看，有學(xué)者認(rèn)為“基層協(xié)商民主就是鄉(xiāng)村、社區(qū)、自治組織等層級的社會政治生活中，人們在既定的和不斷創(chuàng)造出來的制度平臺上，開展對話溝通和交流的實(shí)踐形式”[2]。也有學(xué)者進(jìn)一步指出“協(xié)商民主在中國基層社會的扎根”“不能脫離開基層黨組織的功能發(fā)揮來轉(zhuǎn)型發(fā)展，而是進(jìn)行有機(jī)結(jié)合”[3]。從兩位學(xué)者對基層協(xié)商民主的概念界定和內(nèi)涵理解上，可以看出基層協(xié)商民主的基本要素包含基層組織、人民群眾、對話溝通。其二，從中共中央下發(fā)的文件尤其是2015年7月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》來看，其明確了基層協(xié)商民主包括協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商成果等基本要素。其三，從基層協(xié)商民主實(shí)踐模式來分析，目前我國農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐可以用“遍地開花”來形容，其中比較典型的是河南鄧州的“四議兩公開”工作法。這一工作法自2009年開始在全國廣泛推行，從其模式和主要實(shí)施過程來分析，基本要素在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民群眾的主體地位、決策結(jié)果的公平公正公開。

基于此，不難發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)商民主內(nèi)含著地點(diǎn)、人物、過程、內(nèi)容等核心要素即在哪里協(xié)商（基層）、誰來協(xié)商（基層組織和基層群眾）、怎么協(xié)商（按程序自由平等民主協(xié)商）、協(xié)商內(nèi)容（涉及基層群眾切身利益事宜）。因此，綜合來看，基層協(xié)商民主就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國基層單位充分尊重人民群眾的主體地位，基層群眾直接參與基層各項(xiàng)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，自由平等的對話討論和合理表達(dá)自身意見建議的民主形式。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中農(nóng)村黨群關(guān)系面臨的問題

早在革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨就十分重視構(gòu)建和諧的農(nóng)村基層黨群關(guān)系，提出走群眾路線，強(qiáng)調(diào)每一個黨員都應(yīng)多聽取人民群眾的意見建議，傾聽人民群眾的心聲。在新形勢下，尤其是黨的十八大以來，中共中央深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等系列活動，以及習(xí)近平總書記提出的精準(zhǔn)扶貧方略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策部署，從本質(zhì)上來說，都是黨密切聯(lián)系群眾的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨在聯(lián)系服務(wù)群眾方面做了大量富有成效的工作，構(gòu)建和諧農(nóng)村黨群關(guān)系已經(jīng)成為共識，但同時也應(yīng)看到，受多種因素影響，我國的黨建工作尚存在一些問題，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中也明確指出黨內(nèi)還存在著思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等問題[4]，就農(nóng)村而言，隨著政權(quán)的鞏固、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國農(nóng)村黨的建設(shè)、黨群關(guān)系也不可避免地出現(xiàn)一些問題。

（一）傳統(tǒng)思想束縛，村民主體地位失衡

農(nóng)村當(dāng)家做主的主體是村民，他們是推動農(nóng)村基層民主建設(shè)健康發(fā)展的根本力量，基層民主政治建設(shè)具體行動需要依靠生于農(nóng)村、長于農(nóng)村、扎根農(nóng)村的村民。但從當(dāng)前來看，在一些農(nóng)村存在農(nóng)民意愿得不到尊重，村干部全權(quán)決策，村民沒有話語權(quán)[5]等現(xiàn)象，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于：一方面是受“領(lǐng)導(dǎo)干部說了算”等思想制約和官僚主義作風(fēng)影響，村干部具有絕對的權(quán)力和話語權(quán)，村民處于被支配地位，成了旁觀者、局外人;另一方面是受村民“等、靠、要”的依賴思想和“認(rèn)命”的心理影響，村民在思想認(rèn)識上沒有參與農(nóng)村治理的主動性和自覺性，凡事依靠干部已成為習(xí)慣，這些現(xiàn)象致使村民主體權(quán)利缺失，農(nóng)村黨員干部和村民之間的地位出現(xiàn)不對等，一旦村干部決策失誤，便會嚴(yán)重挫傷黨群干群之間的感情，拉遠(yuǎn)黨群干群之間的距離。

（二）村民政治參與意識淡薄，基層民主異化

當(dāng)前，與城市相較，我國農(nóng)村的教育水平還相對滯后，有調(diào)查顯示，高中及高中以下學(xué)歷的村民占據(jù)多數(shù)，而初中學(xué)歷的村民則占到其中的一半[6]，村民的文化水平仍亟待提高。同時，據(jù)民進(jìn)河南省委2015年對河南省內(nèi)17個地市50個“美麗鄉(xiāng)村”試點(diǎn)的調(diào)查報告顯示，河南大量的農(nóng)村青壯年都已外出務(wù)工，而留守的老人、婦女和兒童等人員政治參與能力、參與意愿普遍都不高。[7]因此，村民的文化水平、民主意識和當(dāng)前農(nóng)村留守群體的情況極大地制約了村民的政治參與度。除此之外，村內(nèi)商討內(nèi)容與村民生活的關(guān)聯(lián)性也是影響村民政治參與度的重要因素，有很多村干部無法準(zhǔn)確地傳達(dá)和落實(shí)國家對農(nóng)村的利好政策，致使村民對村干部的做法和行為既不感興趣也不信任，更談不上配合村干部的工作參與農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村治理工作與村民需求脫節(jié)。

（三）黨群干群溝通不暢，民意訴求渠道堵塞

建立良好的黨群、干群關(guān)系，就要傾聽群眾的聲音、了解群眾的訴求，通過維護(hù)群眾的表達(dá)權(quán)利，給群眾“說”的機(jī)會?，F(xiàn)階段，我國村民民意訴求渠道主要有基層選舉制度、村民自治制度、信訪制度和司法制度，但是這些制度在具體實(shí)施時，還存在不夠細(xì)化，操作性不強(qiáng)等缺陷[8]。以農(nóng)村信訪為例，當(dāng)前農(nóng)村信訪反映的大多是土地、建房、村集體財產(chǎn)等涉及村民切身利益的問題以及村干部工作作風(fēng)、村兩委換屆選舉等村民比較關(guān)心的問題，而產(chǎn)生這些信訪問題的重要原因之一就是黨群干群關(guān)系不和諧、溝通不暢，具體表現(xiàn)為一方面沒有建立信訪定期排查、重大決策信訪跟蹤等制度，另一方面不重視甚至不予理睬村民反映的問題，致使村民民意訴求無法得到有效表達(dá)，民意訴求渠道堵塞。

（四）民主決策偏虛，村民自治水平不高

民主決策是人民民主權(quán)利的內(nèi)容之一，也是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)村民自治的重要一環(huán)。但在推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)程中，一些農(nóng)村在民主決策方面仍存在問題，例如在村民大會民主決策過程中，會前對需要決議的事項(xiàng)未能很好地進(jìn)行調(diào)研論證和事前公告，會中沒有很好地聽取村民或村民代表反饋的意見，會后沒有及時公布表決結(jié)果，甚至未對討論通過的決策貫徹落實(shí)，等等。此外，因村干部沒有及時明確告知村民需要管理和監(jiān)督的事項(xiàng)，致使一些村民對村內(nèi)一些事項(xiàng)如何管理和監(jiān)督不明確。這些不公開、不透明、不規(guī)范的情況都會造成村民對村干部的不滿，進(jìn)而導(dǎo)致黨群干群關(guān)系疏離。

三、基層協(xié)商民主對構(gòu)建我國農(nóng)村和諧黨群關(guān)系的啟示

中共中央2015年印發(fā)了開展基層協(xié)商民主的綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性文件——《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。2018年印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，強(qiáng)調(diào)要“形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局”[1]。2019年1月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，明確規(guī)定村級黨組織的職責(zé)之一就是“推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商”[9]，同年9月，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》進(jìn)一步明確“豐富基層民主協(xié)商形式，保證農(nóng)民依法實(shí)行民主協(xié)商”[10]。這些文件以及中共中央關(guān)于農(nóng)村基層協(xié)商的重大決策部署，充分彰顯了黨和國家對農(nóng)村基層協(xié)商的高度重視以及對基層協(xié)商民主所具有的優(yōu)越性的充分肯定。好政策需要好執(zhí)行，應(yīng)充分將中共中央關(guān)于基層協(xié)商民主的重大部署，宣傳貫徹落實(shí)到農(nóng)村實(shí)踐當(dāng)中，進(jìn)而更好地發(fā)揮基層協(xié)商民主的作用，多層次構(gòu)建和諧農(nóng)村黨群關(guān)系格局。

（一）以人民為中心，堅持村民的主體地位

所謂“為官者”，就是要做人民的公仆，就是要把堅持以人民為中心的思想切切實(shí)實(shí)落到實(shí)處，農(nóng)村黨員干部也是同理。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年末，中國大陸總?cè)丝?39538萬人，其中鄉(xiāng)村常住人口56401萬人，占比40.4%。鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰，做好農(nóng)村工作，關(guān)鍵就是要做好農(nóng)民工作。協(xié)商民主，以強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體的自由平等性為特點(diǎn)，就農(nóng)村基層而言，就是要堅持村民的主體地位，傾聽村民心聲，尊重村民意愿。改革開放以來我國探索和建立了村（居）民會議、村（居）民代表會議、村（居）民議事會、村（居）民理事會、懇談會等基層協(xié)商民主形式，這些基層協(xié)商喚醒了村民的角色意識、自主意識，實(shí)現(xiàn)了人民群眾直接參與協(xié)商、直接行使民主權(quán)利，達(dá)到村民主體與農(nóng)村黨員干部之間的和諧，構(gòu)建了良好的共享共治共管的農(nóng)村風(fēng)貌。

（二）多措并舉，激發(fā)村民政治參與積極性

村民政治參與度的高低直接關(guān)系農(nóng)村治理現(xiàn)代化的推進(jìn)進(jìn)度，也直接影響著黨群關(guān)系的和諧穩(wěn)定，因此，應(yīng)加大力度多種舉措激發(fā)村民的政治參與的積極性，從基本做法出發(fā)，首要的就是廣泛開展政策宣傳和培訓(xùn)，將開會宣講、宣傳欄張貼、印制通俗易懂的宣傳手冊等傳統(tǒng)手段與微信、QQ、抖音等現(xiàn)代傳播手段相結(jié)合，促使村民將協(xié)商民主知識深植于心、深植于腦，并將學(xué)到用到的知識有效地運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。除此之外，還應(yīng)突出協(xié)商內(nèi)容的廣泛實(shí)際性，樹立“百姓的事無小事”觀念，無論是村內(nèi)的基本事務(wù)還是涉及村民切身利益的重要事務(wù)，都應(yīng)該對村內(nèi)的“大事小情”進(jìn)行有效協(xié)商，真正讓村民融入村集體中，確保村民參與協(xié)商、參與決策，不斷提升村民政治參與的效度，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民主體有機(jī)統(tǒng)一。

（三）暢通渠道，積極回應(yīng)民意訴求

中國共產(chǎn)黨歷來重視傾聽群眾的聲音，尤其是黨的十八大以來，更是多次反復(fù)提出加強(qiáng)基層協(xié)商民主，暢通群眾表達(dá)訴求渠道。目前，我國很多地區(qū)通過采取搭建各種表達(dá)平臺的方式，不斷暢通各類渠道，積極回應(yīng)民意訴求。例如赤峰市寧城縣通過在村（社區(qū)）建立民意訴求溝通工作室和民意訴求臺賬，在村（社區(qū)）推廣民情熱線和村民呼叫中心，探索并推行“24小時”陽光服務(wù)熱線等做法，實(shí)現(xiàn)了對群眾訴求的早掌握、早處理、早解決[11]。也有地區(qū)通過完善制度進(jìn)一步建立健全暢通民意表達(dá)渠道，例如，云南省臨滄市下發(fā)了《關(guān)于做好暢通民意表達(dá)渠道解決群眾訴求問題工作的意見》，從“六項(xiàng)制度”著手，及時掌握社情民意，了解群眾所思所期所盼，認(rèn)真解決群眾訴求問題。這些舉措，進(jìn)一步促使中國共產(chǎn)黨通過協(xié)商民主，實(shí)現(xiàn)最廣泛的動員，達(dá)成最廣泛的共識。

（四）強(qiáng)化管理，推進(jìn)村級民主決策制度化

推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，構(gòu)建和諧的農(nóng)村黨群關(guān)系，關(guān)鍵是把握好民主決策環(huán)節(jié)。河南鄧州的“四議兩公開”工作法，先后三度被寫入“中央一號”文件，其含義是村黨支部提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議決議，決議公開、實(shí)施結(jié)果公開[12]，為不斷強(qiáng)化管理，河南鄧州又先后出臺《關(guān)于深化完善“4+2”工作法? 加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層組織建設(shè)的意見》及《“4+2”工作法實(shí)施細(xì)則》，當(dāng)前這一工作法已走向全國十余年，得到廣泛推廣，成為基層協(xié)商民主建設(shè)的一項(xiàng)重要制度成果，“四議兩公開”工作法也從最初的為解難題到逐步走向制度化。因此，通過堅持強(qiáng)化管理，不斷推進(jìn)村級民主決策制度化和規(guī)范化，不僅保障了村民對村級重大事項(xiàng)的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更加密切了農(nóng)村黨群關(guān)系，推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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責(zé)任編輯：韋自露