基于大數(shù)據(jù)的突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)構(gòu)建

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);突發(fā)事件;應(yīng)急管理;情報(bào)系統(tǒng)

摘 要：在大數(shù)據(jù)背景下，情報(bào)成為突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和核心。情報(bào)介入促進(jìn)了預(yù)警識(shí)別，強(qiáng)化了過程控制，推動(dòng)了精準(zhǔn)決策，優(yōu)化了資源配置，但由于數(shù)據(jù)的復(fù)雜多樣性，當(dāng)前我國(guó)情報(bào)介入也存在功能體系模糊、情報(bào)精準(zhǔn)度序列化缺失、開放共享賦能不足、高端專業(yè)人才急缺、情報(bào)采集研判機(jī)制不健全、配套法律法規(guī)不完善等問題，亟須構(gòu)建快速響應(yīng)的應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)。

中圖分類號(hào)：G251文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1588（2021）06-0076-03

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[1]。在大數(shù)據(jù)背景下，運(yùn)用云計(jì)算、人工智能等技術(shù)采集、分析數(shù)據(jù)，生成有效情報(bào)資源是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和核心，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的事前預(yù)警、事中處置以及事后恢復(fù)等階段都離不開情報(bào)的支持與協(xié)同[2]。

1 突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)介入的價(jià)值

1.1 促進(jìn)預(yù)警識(shí)別，切斷負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)鏈條

情報(bào)信息的核心是預(yù)測(cè)，情報(bào)的分析與利用將助力應(yīng)急管理從事后處理向事前預(yù)測(cè)轉(zhuǎn)變[3]。突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)介入可及時(shí)捕獲各種危險(xiǎn)信號(hào)，通過對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘與處理，建立預(yù)警分析模型，對(duì)潛在的突發(fā)事件進(jìn)行識(shí)別和預(yù)警，從而切斷突發(fā)事件的負(fù)面?zhèn)鞑ヂ窂?對(duì)重大危險(xiǎn)源情報(bào)流進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、分類對(duì)比及開發(fā)利用，從而制訂針對(duì)性及可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)警方案，提升預(yù)警能力。

1.2 強(qiáng)化過程控制，實(shí)現(xiàn)危機(jī)實(shí)時(shí)監(jiān)控

突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)介入通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為、地理數(shù)據(jù)等海量數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，建立閾值指標(biāo)，從而實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)重大突發(fā)事件在某些環(huán)境下的各項(xiàng)指標(biāo)，若相關(guān)指標(biāo)超過閾值，能夠在第一時(shí)間進(jìn)行監(jiān)控和報(bào)警，做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。例如，浙江省多地在新冠疫情防控中運(yùn)用情報(bào)介入，對(duì)居家隔離人員、重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)場(chǎng)所進(jìn)行過程性管控，取得了較好的效果。

1.3 推動(dòng)精準(zhǔn)決策，提升應(yīng)急處置能力

應(yīng)急決策是否精準(zhǔn)關(guān)系著突發(fā)事件應(yīng)急處置的成敗。美國(guó)情報(bào)專家安吉洛·科迪維拉認(rèn)為情報(bào)的本質(zhì)屬性是決策性，情報(bào)的最終目的是為政策服務(wù)[4]，有效的情報(bào)管理可以利用數(shù)字技術(shù)自動(dòng)采集和比對(duì)各方面的信息，自動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，快速分辨事態(tài)隨時(shí)間發(fā)展的演進(jìn)情況，掌握事態(tài)發(fā)展規(guī)律，及時(shí)進(jìn)行趨勢(shì)研判和處置方案推演[5]。情報(bào)人員對(duì)獲取的第一手情報(bào)進(jìn)行分析、比對(duì)，生成相關(guān)的情報(bào)報(bào)告，將復(fù)雜的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成可供決策者參考的信息，精準(zhǔn)服務(wù)于地方政府和應(yīng)急管理部門。例如，新冠疫情下浙江省的“一圖一碼一指數(shù)”舉措既有利于政府決策，又方便了群眾生活，得到了廣泛運(yùn)用。

1.4 優(yōu)化資源配置，加速恢復(fù)重建速度

突發(fā)事件發(fā)生后，情報(bào)分析結(jié)合歷史數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)可在分配避難場(chǎng)所、調(diào)撥應(yīng)急物資、征調(diào)專業(yè)救援人員、防控社會(huì)輿論等方面發(fā)揮強(qiáng)大的支撐作用，如根據(jù)受災(zāi)人口、受災(zāi)面積、受災(zāi)強(qiáng)度等指標(biāo)預(yù)測(cè)所需的應(yīng)急物資數(shù)量，并規(guī)劃最優(yōu)路線及時(shí)送達(dá)災(zāi)區(qū)。情報(bào)分析還能對(duì)災(zāi)后物資使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和記錄，形成歷史比對(duì)數(shù)據(jù)模型，持續(xù)優(yōu)化應(yīng)急資源調(diào)配模式，提高救援效率[6]。例如，在新冠戰(zhàn)“疫”中，浙江省衢州、溫州等地運(yùn)用情報(bào)技術(shù)全面掌握人流、車流信息，快速識(shí)別和隔離重點(diǎn)人員，加強(qiáng)了疫情防控力度，加快了生產(chǎn)生活恢復(fù)速度。

2 情報(bào)的幾何級(jí)增長(zhǎng)與處置能力不足的結(jié)構(gòu)性矛盾

2.1 情報(bào)類型復(fù)雜多元，情報(bào)功能體系模糊

大數(shù)據(jù)具有大量化、快速化、多樣化、價(jià)值密度低等特征，導(dǎo)致情報(bào)類型異常復(fù)雜，如何發(fā)揮復(fù)雜情報(bào)的最佳功能，是處理重大突發(fā)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，影響情報(bào)功能發(fā)揮的因素主要有以下幾點(diǎn)：一是支撐管理的基礎(chǔ)性情報(bào)較多，輔助決策的功能性情報(bào)較少。大部分情報(bào)只能滿足常態(tài)管理的需要，應(yīng)急狀態(tài)下需要的功能性情報(bào)提取難度較大。二是當(dāng)前情報(bào)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)功能比較多，而預(yù)警功能比較欠缺。三是表格化、專業(yè)化情報(bào)較多，直觀立體的可視化、集成化情報(bào)偏少。

2.2 情報(bào)流與技術(shù)流協(xié)同不暢，情報(bào)精準(zhǔn)度序列化缺失

快速準(zhǔn)確地獲取情報(bào)能夠極大降低突發(fā)事件中的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失及負(fù)面影響。但是，大數(shù)據(jù)背景下情報(bào)數(shù)據(jù)規(guī)模巨大、海量多樣，加之情報(bào)自身的不確定性及情報(bào)來源的多元化，應(yīng)急情報(bào)與相關(guān)處理技術(shù)的融合發(fā)展不足，以及第一手情報(bào)難以序化、轉(zhuǎn)化等原因，導(dǎo)致情報(bào)流、數(shù)據(jù)流、技術(shù)流等傳遞交換不暢，情報(bào)分析深度不夠，情報(bào)分析存在無序性、不準(zhǔn)確性等問題，難以篩選出有效情報(bào)。

2.3 情報(bào)系統(tǒng)壁壘森嚴(yán)，開放共享賦能不足

在確保個(gè)人隱私安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)情報(bào)流動(dòng)共享，最大限度地實(shí)現(xiàn)多維情報(bào)比對(duì)、轉(zhuǎn)換，是政府科學(xué)決策、精準(zhǔn)治理的重要基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，各行各業(yè)都積累了大量數(shù)據(jù)，但當(dāng)前多頭管理、各自為政的體制限制了行業(yè)間的數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用。政府部門、社會(huì)企業(yè)之間也存在數(shù)據(jù)壁壘，難以實(shí)現(xiàn)情報(bào)的互聯(lián)互通，導(dǎo)致發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)決策精準(zhǔn)度不高、協(xié)同聯(lián)動(dòng)效率較低。同時(shí)，數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范，數(shù)據(jù)管理邊界和責(zé)任區(qū)分不清晰，以及各類數(shù)據(jù)資源的歸屬采集、開發(fā)利用等規(guī)則不明確等因素[7]，都使各級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)難以有效融合，導(dǎo)致情報(bào)開放共享賦能不足。

2.4 高端專業(yè)人才匱乏，相關(guān)法律法規(guī)不完善

具備大數(shù)據(jù)專業(yè)知識(shí)的技術(shù)人才是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理能力提升的前提與保障[8]。大量數(shù)據(jù)信息分散且異構(gòu)，數(shù)據(jù)篩選、處理和分析無法依靠傳統(tǒng)的方式進(jìn)行，必須依靠專業(yè)情報(bào)人員進(jìn)行感知關(guān)聯(lián)和深度挖掘。從最初獲取情報(bào)源到分析、整理、加工，最后生成情報(bào)報(bào)告，都需要專業(yè)的情報(bào)人員才能完成。但是，當(dāng)前我國(guó)情報(bào)專業(yè)人才極其匱乏，高端人才更是鳳毛麟角，不利于情報(bào)管理的發(fā)展。在危機(jī)狀態(tài)下，政府會(huì)以非常措施收集、利用企業(yè)和公民的各種信息情報(bào)，若沒有相關(guān)法律法規(guī)作保障，不但情報(bào)采集工作會(huì)遭遇阻礙，而且對(duì)提供虛假情報(bào)的行為也沒有相應(yīng)的處罰依據(jù)，不利于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。因此，政府亟須制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)地方性法規(guī)和相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范。

3 突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)的構(gòu)建路徑

在大數(shù)據(jù)背景下，為更好地發(fā)揮情報(bào)在應(yīng)急管理中的作用，亟須構(gòu)建全方位、多層次、全流程的突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)。突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)由資源知識(shí)層、數(shù)據(jù)技術(shù)層、應(yīng)急處理層、應(yīng)用保障層構(gòu)成。

3.1 資源知識(shí)層

資源知識(shí)層包括基礎(chǔ)資源庫(kù)、專家資源庫(kù)、社會(huì)資源庫(kù)、應(yīng)急知識(shí)庫(kù)等。其中，基礎(chǔ)資源庫(kù)由物理資源（包括氣象、城市基礎(chǔ)設(shè)施、人口分布等）、網(wǎng)絡(luò)資源（包括社交網(wǎng)絡(luò)、支付寶、融媒體等）、技術(shù)資源（包括云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)感知等）、動(dòng)態(tài)資源（包括預(yù)警監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、輿情監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)等）組成。專家資源庫(kù)由各級(jí)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置，專家可分為專職和兼職，突發(fā)事件發(fā)生后，相關(guān)部門能夠在第一時(shí)間快速、有針對(duì)性地從專家資源庫(kù)里調(diào)撥相應(yīng)的專家進(jìn)行決策和救援，為應(yīng)急救援指揮提供專業(yè)的服務(wù)。社會(huì)資源庫(kù)包括各類應(yīng)急救援隊(duì)伍信息，涉及突發(fā)事件的企業(yè)、公民的基本信息，以及各地應(yīng)急物資、救援物資儲(chǔ)備情況信息等。充足的社會(huì)資源是突發(fā)事件應(yīng)急管理中實(shí)現(xiàn)快速高效救援的支撐。應(yīng)急知識(shí)庫(kù)包括突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理體系、應(yīng)急培訓(xùn)演練及歷史案例等各類信息和數(shù)據(jù)。這些信息和數(shù)據(jù)能夠?yàn)橥话l(fā)事件的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理、輿情引導(dǎo)、分析研判等提供重要依據(jù)。

3.2 數(shù)據(jù)技術(shù)層

數(shù)據(jù)技術(shù)層包括數(shù)據(jù)采集與清洗、數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)挖掘、情報(bào)研判與情報(bào)報(bào)告。數(shù)據(jù)采集與清洗是突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)對(duì)從互聯(lián)網(wǎng)、政府機(jī)構(gòu)、科研院所、社會(huì)企業(yè)等處獲取的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，剔除無用數(shù)據(jù)、多余數(shù)據(jù)、重復(fù)數(shù)據(jù)及錯(cuò)誤數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)挖掘是突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)降維、內(nèi)容聚類、分類整理、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存，并根據(jù)數(shù)據(jù)類型，借助多種數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)，如文本情感分析、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法、遺傳算法、語義分析等，建構(gòu)突發(fā)事件的相關(guān)分析模型，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和關(guān)聯(lián)聚合，以實(shí)現(xiàn)各級(jí)情報(bào)中心的橫向和縱向的數(shù)據(jù)共享;情報(bào)研判與情報(bào)報(bào)告是指突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)對(duì)影響突發(fā)事件發(fā)展的重要因素進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，得到突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律，研判事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并形成情報(bào)報(bào)告，服務(wù)于政府精密決策及事后精準(zhǔn)救援。

3.3 應(yīng)急處置層

應(yīng)急處置層包括事前預(yù)警分析、事中應(yīng)急控制、事后救援止損。事前預(yù)警分析是根據(jù)突發(fā)事件的類型搭建BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)預(yù)警監(jiān)控模型，利用各種挖掘算法進(jìn)行應(yīng)急預(yù)警情報(bào)挖掘，有針對(duì)性地制訂預(yù)警方案，輔助政府做出高效科學(xué)的應(yīng)急指揮決策;事中應(yīng)急控制是在突發(fā)事件發(fā)生后，通過聚合信息建立各種應(yīng)對(duì)控制模型，實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，并進(jìn)行事件風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，幫助各級(jí)政府快速及時(shí)地控制局面，穩(wěn)定人心，防止事態(tài)惡化;事后救援止損主要是通過關(guān)聯(lián)信息和實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行應(yīng)急資源分配，并根據(jù)實(shí)時(shí)情報(bào)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)建構(gòu)應(yīng)急情報(bào)模型進(jìn)行情報(bào)總結(jié)與分析，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，便于為以后再次發(fā)生類似事件制定救援措施，最大限度地降低突發(fā)事件帶來的損失。

3.4 應(yīng)用保障層

3.4.1 應(yīng)急情報(bào)管理制度保障。構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)需有切實(shí)可行的情報(bào)管理法規(guī)和制度作保障。政府制定和完善相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理法規(guī)和制度，一方面要規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)制度和公共數(shù)據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化數(shù)據(jù)共享方式、情形及途徑;另一方面要進(jìn)一步落實(shí)和健全政府信息公開制度，推動(dòng)數(shù)據(jù)開放，使人人都能夠獲得與突發(fā)事件相關(guān)的最新、最權(quán)威的政府?dāng)?shù)據(jù)。

3.4.2 應(yīng)急情報(bào)專業(yè)人才保障。應(yīng)急情報(bào)專業(yè)人才是大數(shù)據(jù)背景下提升應(yīng)急管理效能的核心資源。政府應(yīng)加強(qiáng)情報(bào)人才的頂層規(guī)劃，做好情報(bào)人才儲(chǔ)備工作，建立健全常態(tài)化情報(bào)人才培訓(xùn)機(jī)制，培養(yǎng)一批既有扎實(shí)應(yīng)急領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和情報(bào)專業(yè)知識(shí)，又有大數(shù)據(jù)思維的高水平復(fù)合型應(yīng)急管理專業(yè)人才。在團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面，政府可建立專家資源庫(kù)并設(shè)置首席應(yīng)急情報(bào)專家，由企業(yè)、高校、應(yīng)急管理部門共同合作建立大數(shù)據(jù)高層次應(yīng)急人才培訓(xùn)基地，打造高端應(yīng)急情報(bào)智庫(kù)團(tuán)隊(duì)。

3.4.3 應(yīng)急情報(bào)安全保障。應(yīng)急情報(bào)安全保障主要包括以下幾點(diǎn)：一是利用加密傳輸技術(shù)、認(rèn)證技術(shù)等對(duì)個(gè)人和企業(yè)提交的信息進(jìn)行保密等級(jí)分級(jí)和密匙保護(hù)，保證數(shù)據(jù)來源的可靠性、合規(guī)性和真實(shí)性。二是制定平臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，提升處理識(shí)別不同類型數(shù)據(jù)的能力，分對(duì)象、分領(lǐng)域、分階段向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，保障情報(bào)共享安全。三是制定相關(guān)法律法規(guī)保障公民隱私安全。四是對(duì)各類應(yīng)急情報(bào)平臺(tái)進(jìn)行三級(jí)等級(jí)保護(hù)測(cè)評(píng)，確保網(wǎng)絡(luò)和信息安全。

4 結(jié)語

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)具有海量復(fù)雜、來源多元，且壁壘嚴(yán)重等特征，突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)必須通過模型建構(gòu)，運(yùn)用多種情報(bào)處理方法，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)的情報(bào)捕捉情報(bào)處理、情報(bào)分析、情報(bào)研判，從而形成精準(zhǔn)的情報(bào)報(bào)告，同時(shí)建構(gòu)經(jīng)驗(yàn)庫(kù)及案例總結(jié)庫(kù)，服務(wù)于突發(fā)事件的全過程，提升政府處理突發(fā)事件的效能。

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（編校：徐黎娟）

收稿日期：2021-05-06

作者簡(jiǎn)介：鄧蓉敬（1979— ），中共浙江省委黨校圖書館副研究館員。

本文系2020年度全國(guó)地方黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題“基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理情報(bào)系統(tǒng)構(gòu)建研究——以浙江省數(shù)字化抗疫為例”的階段性研究成果之一，課題編號(hào)：2020dfdxzddykt034。