“十四五”規(guī)劃與新時代區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

孫久文

提 要：當(dāng)前，中國區(qū)域發(fā)展具有東西發(fā)展差距仍然明顯、南方與北方發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡三個特點。黨的十九大以來，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的指向性和精準(zhǔn)化越來越明確和全面，正在推動新發(fā)展格局的形成?！笆奈濉币?guī)劃突出強調(diào)了“四大板塊”和“五大戰(zhàn)略”。從國家層面來看，要做到國內(nèi)國際雙循環(huán)相結(jié)合；從區(qū)域?qū)用鎭砜?，要加快?gòu)建以城市群為載體的網(wǎng)絡(luò)化空間格局；從縣域?qū)用鎭砜?，要著力釋放集聚?jīng)濟外部性，構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的新機制并制定新政策。

一、中國區(qū)域經(jīng)濟的現(xiàn)狀與特點

區(qū)域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略與奮斗目標(biāo)的重要支撐。構(gòu)建新發(fā)展格局，需要在加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上著力解決區(qū)域發(fā)展中存在的難點，從而加快助力形成雙循環(huán)格局。

（一）中國國土空間的基本構(gòu)成

幾十年來，中國國土空間的基本構(gòu)成并沒有發(fā)生根本性的變化，絕大部分人口和經(jīng)濟重心仍然在胡煥庸線的東南部。

1935年，從東北黑龍江的璦琿（今黑河愛輝區(qū)）到云南的騰沖，這條45度傾斜的直線把中國版圖一分為二。胡煥庸線東南邊的國土面積占當(dāng)時版圖的36%，人口占96%；胡煥庸線西北邊的國土面積占64%，人口只占4%，兩邊人口密度相差40多倍。80多年來，中國經(jīng)歷了無數(shù)變化，人口從4億多變成14億多，經(jīng)濟規(guī)模增長了幾十倍，國家的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和人口移民政策更是不斷改變。到2010年第六次普查時，胡煥庸線東側(cè)的人口占93.7%，相比70多年前僅僅減少了2.3 個百分點。

造成這種分布結(jié)果最主要的原因是中國的自然地理因素，例如地形、地貌、氣候等。中國的主要平原，如東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原都集中在東部和南部地區(qū)，導(dǎo)致中國的人口、交通和城市都密集分布在東南部地區(qū)。

（二）中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其演化

黨的十九大以來，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的指向性和精準(zhǔn)化越來越明確和全面，正在推動新發(fā)展格局的形成。

“十四五”規(guī)劃突出強調(diào)了“四大板塊”和“五大戰(zhàn)略”。“四大板塊”為西部地區(qū)、東北地區(qū)、東部地區(qū)和中部地區(qū)。當(dāng)前，中國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略包括了推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局、加快東北老工業(yè)基地振興、推動中部地區(qū)崛起、實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展的“四大板塊”總體戰(zhàn)略。影響深遠(yuǎn)的脫貧攻堅戰(zhàn)略正是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分?！拔宕髴?zhàn)略”為京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展?！八拇蟀鍓K”和“五大戰(zhàn)略”在空間上存在互動關(guān)系（見表）。

（三）當(dāng)前中國區(qū)域經(jīng)濟的主要特點

1.東西發(fā)展差距仍然明顯。主要表現(xiàn)在以下三點：（1）東西部區(qū)域發(fā)展差距明顯，并出現(xiàn)復(fù)雜化傾向。東、中、西、東北之間的區(qū)域發(fā)展差距長期存在，雖然相對差距變化不大，但絕對差距卻一直在擴大。從2000年到2019年，東部與西部地區(qū)人均GDP的絕對差距從6791.58元擴大到了40630.19元。此外，科技創(chuàng)新水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平和醫(yī)療衛(wèi)生水平的差距使得東西發(fā)展差距復(fù)雜化，因此“十四五”時期是減小區(qū)域發(fā)展差距的關(guān)鍵窗口期。

（2）區(qū)域發(fā)展分化嚴(yán)重。2019年東部地區(qū)的人口占全國的38.58%，GDP達(dá)到全國的51.88%，而其他地區(qū)的人口比重均大于GDP比重。在全國經(jīng)濟增速整體回落的過程中，部分省市依然保持了較好的增長態(tài)勢，如江蘇、貴州和西藏“十三五”時期的GDP增速仍達(dá)到或接近兩位數(shù)，而東北和部分省市則出現(xiàn)了塌方式的變化，呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型停滯。區(qū)域發(fā)展正在分化，中國區(qū)域空間格局正面臨重大變化。

（3）地區(qū)發(fā)展機會不均等。受地理位置和交通運輸條件的影響，東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間在發(fā)展機會上形成了事實上的不均等。東部地區(qū)借助區(qū)位優(yōu)勢和體制優(yōu)勢，迅速擺脫了舊體制的束縛，形成了市場體系相對完善、產(chǎn)業(yè)外向度高、區(qū)域經(jīng)濟良性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢；而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展相對落后，為了加快本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，當(dāng)?shù)卣途用裢且再Y源耗竭、生態(tài)破壞和環(huán)境污染為代價來發(fā)展經(jīng)濟，形成了一定程度的惡性循環(huán)。日益惡化的生態(tài)環(huán)境極大地制約著中西部地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，也影響到了全國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.南方與北方發(fā)展不平衡。以秦嶺—淮河劃分南方和北方，南北方的面積之比大約為4：6，人口之比大約為55：45，而產(chǎn)值之比大約為6：4。雖然人均GDP的差距并不懸殊，但南北方發(fā)展不平衡問題仍值得警惕。從2020年的數(shù)據(jù)來看，在產(chǎn)值增速前10位的省區(qū)市中，南方有9個，北方卻只有1個；在產(chǎn)值總量前10位的省區(qū)市中，南方有8個，北方有2個；2020年全國產(chǎn)值超過萬億的城市一共有21個，其中南方有15個，北方有6個。

3.城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。中國城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距、城鄉(xiāng)教育差距和城鄉(xiāng)醫(yī)療差距三方面。近些年，由于脫貧攻堅等戰(zhàn)略的實施，對于一些貧困地區(qū)的投入不斷增加，所以城鄉(xiāng)之間的差距從相對數(shù)量上來看是在縮小的。以城鄉(xiāng)收入為例，2014年到2019年，東部地區(qū)的城鄉(xiāng)收入比值從2.6下降到2.5、中部地區(qū)從2.5下降到2.4、西部地區(qū)從2.9下降到2.8、東北地區(qū)從2.4下降到2.3，雖然差距仍然巨大，但四大板塊都呈下降趨勢。預(yù)計隨著脫貧攻堅戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，中國的城鄉(xiāng)差距將進(jìn)一步縮小。

二、“十四五”規(guī)劃的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

自然地理條件是中國區(qū)域發(fā)展的空間基礎(chǔ)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略則是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策和產(chǎn)業(yè)布局的依據(jù)?！笆奈濉币?guī)劃對區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃是：深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間支撐體系。主要內(nèi)容有：優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局、深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、積極拓展海洋經(jīng)濟發(fā)展空間四個方面。

（一）優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局

對于“十四五”期間的區(qū)域經(jīng)濟布局，中央的基本戰(zhàn)略部署是三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和三大類型區(qū)。

三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，中央提出的政策方向是健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制、完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。

在“十四五”規(guī)劃中，中央提出把全國按照主體功能區(qū)劃分成新的三大類型區(qū)：一是城市化地區(qū)，基本功能是高效集聚經(jīng)濟和人口，目前把全國劃成19個城市群，作為城市化地區(qū)的最主要承載地。二是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，基本功能是為全國居民提供高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品，任務(wù)是保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間，主要范圍在東部平原地區(qū)、西部綠州地區(qū)。三是生態(tài)功能區(qū)，基本功能是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，任務(wù)是提供生態(tài)產(chǎn)品，范圍是在城市和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)之外，覆蓋全國。

優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局還需要實現(xiàn)新時代區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，這也是“十四五”規(guī)劃提出的一個重要任務(wù)，關(guān)鍵在以下三方面。

一是協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟帶與經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展?！笆奈濉币?guī)劃已經(jīng)明確了長江經(jīng)濟帶和黃河生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展帶兩個經(jīng)濟帶，以及長三角一體化經(jīng)濟區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)濟區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)和遼中南經(jīng)濟區(qū)五個經(jīng)濟區(qū)。圍繞這些經(jīng)濟帶和經(jīng)濟區(qū)，全國至少可以建設(shè)40個都市圈。

二是解決好資源環(huán)境約束問題。生態(tài)環(huán)境脆弱、資源環(huán)境承載力不足、經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境矛盾較大是在“十四五”期間實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展必須要解決的問題。

三是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。區(qū)域經(jīng)濟一體化應(yīng)該包括交通與信息一體化、制度一體化、區(qū)域與產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)作以及強化經(jīng)濟聯(lián)系與區(qū)域貿(mào)易。其中，制度一體化是比較高級的區(qū)域經(jīng)濟一體化，這里所說的制度是指日常生活中的制度安排，如交通一卡通、地區(qū)檢疫標(biāo)準(zhǔn)、銀行異地存取等。

（二）深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略

深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略是“十四五”規(guī)劃提出的一個重大戰(zhàn)略安排，主要指五大戰(zhàn)略。

1.加快推動京津冀的協(xié)同發(fā)展。京津冀城市群建設(shè)已經(jīng)取得了豐碩的成果，GDP已由2014年的6.65萬億元抬升至2019年的8.51萬億元，河北省域范圍內(nèi)的39個國家級貧困縣全部摘帽。進(jìn)入“十四五”時期，京津冀城市群高質(zhì)量發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)同在，主要有幾個重點任務(wù)：一是疏解非首都功能，建設(shè)通州城市副中心；二是加快雄安新區(qū)建設(shè)；三是鞏固發(fā)展濱海新區(qū)；四是建設(shè)“軌道上的京津冀”，“十四五”規(guī)劃對“軌道上的京津冀”有很詳盡的項目規(guī)劃。

2.全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展?！笆奈濉币?guī)劃提出的全面推動戰(zhàn)略是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。在重點強調(diào)生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)上，具體提出了長江的“十年禁漁”、建設(shè)沿江鐵路、建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)體系和保護(hù)文物等目標(biāo)。長江經(jīng)濟帶憑借黃金水道的獨特優(yōu)勢，加之充裕的資本賦存、廣闊的市場規(guī)模，連通東、中、西三大地帶的長江經(jīng)濟帶正日益成為優(yōu)質(zhì)要素的集聚洼地，對國民經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率已由2000年的29.31%攀升至2019年的43.34%。

“十四五”時期將深入貫徹“一軸、兩翼、三極、多點”的網(wǎng)絡(luò)化空間布局方略，統(tǒng)籌長三角、長江中游、成渝等國家級城市群，黔中、滇中等區(qū)域性城市群，發(fā)揮對周邊節(jié)點城市的擴散效應(yīng)。

3.積極穩(wěn)妥推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。改革開放以來，珠三角充分發(fā)揮毗鄰港澳的地理優(yōu)勢，加深了與香港、澳門的區(qū)域合作，灣區(qū)經(jīng)濟初具規(guī)模。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》于2019年2月發(fā)布，明確了大灣區(qū)應(yīng)以香港—深圳、廣州—佛山、澳門—珠海為核心，構(gòu)建極點帶動、軸帶支撐的高質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)化城市群。

“十四五”規(guī)劃重點強調(diào)的是深港、粵澳合作推進(jìn)科技創(chuàng)新、實現(xiàn)交通一體化、創(chuàng)新要素跨境流動等。2019年，粵港澳大灣區(qū)在5.6萬平方公里的城市群范圍內(nèi)就創(chuàng)造了占全國10.96%的 GDP，域內(nèi)11座城市的人均GDP均接近或超越10000美元的門檻，具備建成世界級城市群的巨大潛力。為此，“十四五”時期在鞏固香港、澳門、廣州、深圳中心城市地位的同時，還應(yīng)加強域內(nèi)其他7座節(jié)點城市對各類資源的整合力度，確保城市群網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各城市人口規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模的同步擴容，為新時代“一國兩制”的理論突破與實踐創(chuàng)新提供新藍(lán)本。

4.提升長三角一體化發(fā)展水平。長三角城市群是中國經(jīng)濟密度最大的區(qū)域，首位城市上海周邊分布有蘇錫常、杭紹甬等大城市，市域間交通路網(wǎng)密度極高，為同城化發(fā)展提供了現(xiàn)實可能性。為加速長三角城市群網(wǎng)絡(luò)化步伐，“十四五”時期國家可將上海作為一級中心，增進(jìn)上海同南京、蘇州、無錫、杭州、寧波、合肥6大次級中心的經(jīng)濟活動往來，聯(lián)動南京都市圈、蘇錫常都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、合肥都市圈，形成“一市五圈”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局。

“十四五”規(guī)劃重點強調(diào)一體化問題，提出打造“綠色一體化示范區(qū)”。長三角城市群是實現(xiàn)現(xiàn)代化的先導(dǎo)地區(qū)，建設(shè)自貿(mào)區(qū)、發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、普及醫(yī)療教育、形成便捷交通網(wǎng)都是未來的重要任務(wù)。

5.扎實推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。2019年9月，習(xí)近平總書記在河南召開座談會時將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展定位為國家戰(zhàn)略。黃河流域由于航運之利不濟，加之缺乏門戶城市與樞紐城市，目前尚不具備建成網(wǎng)絡(luò)化國家級經(jīng)濟帶的能力。

“十四五”規(guī)劃提出，上游要注重生態(tài)保護(hù)，保護(hù)好中華水塔；中游要注重水土流失的治理，清理整頓岸線內(nèi)的工業(yè)企業(yè)，實現(xiàn)能源資源一體化發(fā)展；全流域要優(yōu)化中心城市和城市群發(fā)展格局，打造區(qū)域具有國際影響力的黃河文化旅游帶。根據(jù)這個戰(zhàn)略安排，“十四五”時期要堅持以黃河干流為依托，以西安、鄭州、青島等中心城市為節(jié)點，以中原城市群為核心增長極，攜手關(guān)中平原城市群、呼包鄂榆城市群、蘭西城市群和山東半島城市群，通過開展流域水土綜合治理、壯大生態(tài)農(nóng)業(yè)與循環(huán)工業(yè)等一系列舉措構(gòu)筑黃河生態(tài)帶，輻射帶動中上游陜甘寧革命老區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的振興。

（三）深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，“十四五”規(guī)劃提出了五個方面的內(nèi)容。

1.西部大開發(fā)。西部大開發(fā)的核心是推動西部大開發(fā)形成新格局，主要包括八個方面：一是形成區(qū)域空間新格局，從空間上進(jìn)行創(chuàng)新，把西北地區(qū)和西南地區(qū)分開來進(jìn)行規(guī)劃；二是加快西部地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展；三是推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；四是解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人口的問題，核心是實現(xiàn)共同富裕；五是建設(shè)中心城市與城市群，西部的國家中心城市有西安、重慶和成都，另有若干省會城市，城市群有關(guān)中、成渝、蘭西、呼包鄂榆城市群；六是加快生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展；七是發(fā)展對外貿(mào)易，在“一帶一路”的框架下，發(fā)展面向中亞、中東、東歐等地的陸上邊境貿(mào)易；八是解決西北干旱區(qū)的水資源短缺問題。

2.推動?xùn)|北振興取得新突破。推動?xùn)|北振興需要關(guān)注四個問題：一是機制體制問題，重點是優(yōu)化營商環(huán)境；二是維護(hù)國家安全問題，包括糧食、生態(tài)、能源、產(chǎn)業(yè)安全；三是新產(chǎn)業(yè)布局問題，包括東北老工業(yè)基地的傳統(tǒng)制造業(yè)改造以及數(shù)字經(jīng)濟等新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；四是城市群建設(shè)問題，遼中南城市群有潛力成為未來帶動?xùn)|北地區(qū)發(fā)展的主要增長極。

3.促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起。中部崛起的關(guān)鍵在以下四點：一是加快建設(shè)中部制造業(yè)基地，打造中高端產(chǎn)業(yè)集群；二是積極承接新興產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移；三是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)內(nèi)陸開放平臺；四是公共服務(wù)保障和衛(wèi)生安全。

4.鼓勵東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化?！笆奈濉币?guī)劃明確提出，東部地區(qū)未來的主要任務(wù)是加快推進(jìn)社會主義的現(xiàn)代化，具體包括以下四點：一是創(chuàng)新引領(lǐng)、率先實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；二是打造世界先進(jìn)的制造業(yè)集群；三是全方位參與國際合作；四是建立全方位開放型經(jīng)濟體系。

5.支持特殊類型地區(qū)發(fā)展。特殊類型地區(qū)包括革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、老工業(yè)基地、資源枯竭型地區(qū)和生態(tài)退化型地區(qū)七個地區(qū)?！笆奈濉币?guī)劃對這些地區(qū)做出了具體規(guī)劃：一是支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展；二是加強邊疆地區(qū)建設(shè)；三是推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊；四是促進(jìn)資源枯竭性地區(qū)、環(huán)境退化地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展；五是推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展。

（四）積極拓展海洋經(jīng)濟發(fā)展空間

海洋經(jīng)濟是“十四五”規(guī)劃突出強調(diào)的內(nèi)容，從戰(zhàn)略高度對海洋事業(yè)發(fā)展做出了重要部署，明確指出了要“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”。

拓展海洋經(jīng)濟發(fā)展空間主要包括三個方面：一是建設(shè)現(xiàn)代海洋的產(chǎn)業(yè)體系，關(guān)鍵是突破核心技術(shù)。海洋產(chǎn)業(yè)包括海洋旅游業(yè)、海洋漁業(yè)、海洋油氣、海洋礦業(yè)、海洋交通運輸?shù)龋袊诤Ｑ螽a(chǎn)業(yè)發(fā)展方面與發(fā)達(dá)國家還有很大差距，因此要給予更多投入。二是打造可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，提出自然岸線不低于 35%的指標(biāo)，對填海行為進(jìn)行了約束。三是深度參與全球海洋治理，要比歷史上的任何時期都更加重視遠(yuǎn)洋治理和開發(fā)。

在當(dāng)前的國際局勢下，推動陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略，必須統(tǒng)籌海洋維權(quán)與周邊穩(wěn)定、統(tǒng)籌近海資源開發(fā)與遠(yuǎn)洋空間拓展、統(tǒng)籌海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、統(tǒng)籌海洋經(jīng)濟總量與質(zhì)量提升、統(tǒng)籌海洋資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)籌海洋開發(fā)強度與利用時序，并以此作為制定國家海洋戰(zhàn)略和海洋經(jīng)濟政策的基本依據(jù)。

三、中國區(qū)域發(fā)展格局的經(jīng)濟學(xué)分析

從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的角度分析中國的區(qū)域空間格局，關(guān)鍵是從不同的空間尺度出發(fā)，明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重心。

（一）國家尺度：國內(nèi)國際雙循環(huán)相結(jié)合

首先，需要明確區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。分板塊來看，東部地區(qū)對國民經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率占據(jù)了絕對優(yōu)勢，GDP占比先由2000年的66.76%逐年下降至2014年的54.78%，后又緩慢抬升至2019年的55.12%。這說明在東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，東部地區(qū)依然是區(qū)域經(jīng)濟的關(guān)鍵增長極，在國內(nèi)大循環(huán)中扮演了關(guān)鍵角色。中部地區(qū)、西南地區(qū)、西北地區(qū)的GDP占比始終呈現(xiàn)上升態(tài)勢，分別由2000年的14.24%、7.71%、4.27%增加至2019年的20.71%、12.60%、6.82%，中部崛起與西部大開發(fā)成效卓著，但東西失調(diào)問題并未得到根本性解決，依然是國內(nèi)良性大循環(huán)的突破口。東北地區(qū)則出現(xiàn)了明顯的衰退跡象，GDP占比由2000年的7.01%跌落至2019年的4.76%，東北振興任重道遠(yuǎn)，事關(guān)國內(nèi)大循環(huán)的順利運行。東、中、西和東北的發(fā)展差距仍然是制定國家區(qū)域政策的最主要依據(jù)和考量。

為此，“十四五”時期要在因地制宜、分類指導(dǎo)的基本原則下，獨資、合資、收購、兼并、非股權(quán)安排等方式并重，科學(xué)引導(dǎo)紡織、服裝等勞動密集型制造業(yè)以及鋼鐵、石化、有色金屬等資本密集型制造業(yè)向要素成本更低的中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

其次，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。產(chǎn)業(yè)再布局是形成國內(nèi)大循環(huán)為主的新發(fā)展格局的切入點。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)再布局呈現(xiàn)出四個特征：一是生產(chǎn)活動在世界范圍內(nèi)更分散，隨著服務(wù)相關(guān)的成本下降，技能型工人和非技能型工人的收入差距顯著，交流成本和貿(mào)易成本也逐步變低；二是生產(chǎn)活動在區(qū)域內(nèi)更加集聚，隨著貿(mào)易成本的下降，產(chǎn)業(yè)集聚是經(jīng)濟活動最基本的空間形態(tài)；三是最終產(chǎn)品部門及其中間產(chǎn)品部門在同一區(qū)域內(nèi)共生集聚，相較于最終產(chǎn)品的運輸成本，中間產(chǎn)品的運輸成本升高，商務(wù)服務(wù)具有不完全可貿(mào)易性；四是在面臨巨大的經(jīng)濟波動時，世界范圍內(nèi)的生產(chǎn)活動布局模式不穩(wěn)定。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的研究任務(wù)，是按照國內(nèi)大循環(huán)的要求，以區(qū)域經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)形成制造業(yè)再布局的規(guī)劃方案。

最后，扭轉(zhuǎn)南北差距擴大的態(tài)勢。21世紀(jì)以來，東西差距擴大的態(tài)勢開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，南北分野卻不斷加劇。從總量指標(biāo)看，北方地區(qū)GDP由2000年的4.02萬億元爬升至2018年的35.20萬億元，2019年則小幅下降至34.92萬億元。南方地區(qū)GDP則從2000年的9.87萬億元迅速躍升至2019年的70.72萬億元，相較于北方的比較優(yōu)勢日趨凸顯。從均量指標(biāo)看，南方總?cè)丝陔m然多于北方，但自2000年起南方人均GDP始終居于北方之上，已接近或突破中高收入階段上線，發(fā)展普惠性更強。南北差距擴大正成為“十四五”時期國內(nèi)大循環(huán)亟待緩解的突出問題。

（二）區(qū)域尺度：以城市群為載體的網(wǎng)絡(luò)化空間格局

城市群是網(wǎng)絡(luò)化空間格局的戰(zhàn)略骨架，城市群并非若干城市在一定空間范圍內(nèi)的自然布局與簡單組合，城市群成“群”的關(guān)鍵在于城市間要素自由流動、資源高效配置、基礎(chǔ)設(shè)施對接、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套、公共服務(wù)均等，是在空間上鄰近且經(jīng)濟聯(lián)系密切的若干城市構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化統(tǒng)一體，正日趨成為現(xiàn)代經(jīng)濟活動的集水區(qū)。

在“十四五”時期，為構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，要充分發(fā)揮國家級城市群的引領(lǐng)作用。“十四五”規(guī)劃將城市群劃分為三類，第一類是需要優(yōu)化提升的，包括京津冀、長三角、粵港澳、成渝和長江中游城市群；第二類是正在發(fā)展壯大的，包括山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣城市群；第三類是需要培育的，包括哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群。要把世界級、國家級和區(qū)域性的城市群同國家尺度下的發(fā)展方略相耦合，最終形成網(wǎng)絡(luò)化的空間格局。

（三）城市—縣域尺度：釋放集聚經(jīng)濟外部性

一是扶持國家中心城市的發(fā)展。2010 年起，北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安形成了9座國家級的中心城市，這些中心城市是綜合的交通樞紐、科技的創(chuàng)新中心、歷史文化名城，同時也是國際化大都市。經(jīng)過近10年的發(fā)展，9座國家中心城市迸發(fā)出旺盛的經(jīng)濟活力，多點支撐、協(xié)同發(fā)力的空間格局已初具雛形，成為“優(yōu)勢集中”的關(guān)鍵集聚區(qū)，產(chǎn)生了顯著的正外部性。

二是培育區(qū)域中心城市。為避免國家中心城市過速擴張可能引發(fā)的集聚不經(jīng)濟現(xiàn)象，設(shè)立一批集引領(lǐng)、輻射、集散功能于一體的區(qū)域中心城市成為“優(yōu)勢集中”的有效途徑，能夠化被動擠出為主動轉(zhuǎn)移，這是“十四五”時期城市尺度下助推協(xié)調(diào)發(fā)展的又一工作重點。

三是激發(fā)縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力。當(dāng)前，中國縣域GDP占全國經(jīng)濟總量的比重已突破50%，縣域人均GDP越過全國平均數(shù)70%。“十四五”時期激發(fā)縣域經(jīng)濟活力依然面臨多重挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為各縣域單元社會經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大鴻溝。根據(jù)2020年賽迪智庫發(fā)布的《中國縣域經(jīng)濟百強白皮書》，東部地區(qū)全國百強縣占比高達(dá)67%，僅江蘇、浙江兩省就多達(dá)43席，前10強更是占到7席，與中西部地區(qū)相比處于絕對優(yōu)勢地位，成為東西失衡、南北分野在縣域尺度下的微 觀映射。引導(dǎo)中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟特色資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，以產(chǎn)縣融合為驅(qū)動最大化集聚經(jīng)濟外部性，對“十四五”時期區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量運行尤為關(guān)鍵。

（四）構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的新機制與新政策

促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的新機制包括協(xié)同發(fā)展機制、區(qū)域一體化機制和區(qū)域合作機制。

協(xié)同發(fā)展機制：當(dāng)前，協(xié)同發(fā)展的主要區(qū)域是京津冀地區(qū)。京津冀地區(qū)是國家最重要的畿輔地區(qū)，但京津冀地區(qū)一體化發(fā)展遠(yuǎn)未形成。實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要。推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵是形成協(xié)同發(fā)展的機制，如城市、交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等各個方面都需要有區(qū)域協(xié)同的發(fā)展機制。

區(qū)域一體化機制：當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟一體化最成熟的是粵港澳大灣區(qū)。區(qū)域經(jīng)濟的一體化是包括商品貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施、要素流動和政策設(shè)計等多個方面的一體化，要有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，編制一體化的發(fā)展規(guī)劃，制定相關(guān)的發(fā)展政策，用來推動資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置。

區(qū)域合作機制：在建立地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)定期會晤機制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索建立有組織、可操作的專項議事制度，積極推動各類經(jīng)貿(mào)活動的開展。加強政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，消除市場壁壘，規(guī)范市場秩序，形成良好的政策環(huán)境和發(fā)展條件。

促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新政策包括構(gòu)建精準(zhǔn)的區(qū)域政策體系、優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展平臺、加強區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性以及保障國家和區(qū)域的生態(tài)、防疫、防災(zāi)安全。

區(qū)域政策體系：建立統(tǒng)一規(guī)范、層次明晰、功能精準(zhǔn)的區(qū)域政策體系，發(fā)揮區(qū)域政策在宏觀調(diào)控政策體系中的積極作用。加強與財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)配合，突出宏觀調(diào)控政策的空間屬性，提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性和有效性。

優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展平臺：實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要培育區(qū)域經(jīng)濟新動能，要進(jìn)一步完善各類發(fā)展平臺，包括國家級新區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等具有先行先試政策優(yōu)勢的區(qū)域性平臺。

加強區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性：跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)階段最需要加強的部分，要協(xié)調(diào)行政區(qū)的利益，做好區(qū)域規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接配合，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”，做到“一張藍(lán)圖繪到底”，不因地方政府換屆而造成政策多變，保持政策連貫性。

保障國家和區(qū)域的生態(tài)、防疫、防災(zāi)安全：對于生態(tài)安全的認(rèn)識已經(jīng)比較統(tǒng)一，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中生態(tài)安全已經(jīng)貫穿始終，在今后的區(qū)域規(guī)劃、國土開發(fā)中應(yīng)當(dāng)充分重視防疫、防災(zāi)安全。

（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院二級教授、博士生導(dǎo)師，教育部馬克思主義理論研究與建設(shè)工程首席專家，國家自然資源部《全國國土空間規(guī)劃2020-2035年》專家組專家）