王怡 劉映紅 王自珍

提 要：從國家治理角度來看，完善福利體系和配套制度涉及調(diào)整利益分配以及協(xié)調(diào)社會關(guān)系，社會福利政策實施與解決緊迫重大的社會問題直接關(guān)聯(lián)。社會福利是公共財政支出的重要部分，一個最重要且復(fù)雜的問題就是“福利的適度性”，尋求一個量化的健康目標(biāo)。本課題采用實證分析方法，以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國作為觀察樣本，構(gòu)建了綜合評價指標(biāo)體系，科學(xué)地進(jìn)行數(shù)據(jù)比較和分析，論證社會福利公共支出的適度水平。本課題得出的結(jié)論是，公共福利開支占GDP總量22%-25%是一個合理的健康區(qū)間。

一、研究背景

（一）提出問題

社會福利（social welfare），體現(xiàn)人類社會進(jìn)步，維護(hù)社會公平公正。社會福利制度的目標(biāo)在于消除貧困、改善民生。人民分享國家經(jīng)濟(jì)增長的成果，獲得所需的公共服務(wù)和社會支持，健康安全地生活，促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)顧各地，世界總是充滿挑戰(zhàn)和危機(jī)，戰(zhàn)爭、疾病、氣候和環(huán)境變化、人口老齡化、貧富差距擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)增長變緩，技術(shù)變革、市場劇烈波動帶來諸多風(fēng)險和不確定性，這些挑戰(zhàn)引發(fā)一系列嚴(yán)峻的社會問題。從國家治理角度來看，完善福利體系和配套制度涉及調(diào)整利益分配以及協(xié)調(diào)社會關(guān)系，社會福利政策實施與解決緊迫重大的社會問題直接關(guān)聯(lián)。

社會福利具有公共性，屬于政府的公共職責(zé)，政府在福利制度建構(gòu)和福利供給中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不同福利體制國家在這方面都有共識。社會福利是公共財政支出的重要部分，尤其是養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。公共福利支出，一直是各國政府在社會政策方面的重要議題，一個最重要且復(fù)雜的問題就是“福利的適度性”。近些年來，學(xué)者們對“福利國家”有頗多爭議，甚至批判。政府公共支出太多，容易造成“過度福利”，加重國家財政負(fù)擔(dān)。隨著社會福利需求的普遍化，公共福利支出越來越大，行政權(quán)力太多，干預(yù)“市場自由”，降低國家管理效率。政府公共支出太少，容易造成“福利不足”，加劇社會分化。人們擔(dān)心，政府機(jī)構(gòu)參與社會服務(wù)的缺失，福利責(zé)任將轉(zhuǎn)嫁給個人、企業(yè)和社會組織，公共產(chǎn)品服務(wù)的商業(yè)化擴(kuò)大收入差距和不同階層之間的矛盾沖突。那么，如何測度社會福利公共支出的適度水平？

關(guān)于社會福利和公共支出，中國學(xué)者做過大量理論研究，不同學(xué)者的視角和關(guān)注點(diǎn)不同。社會政策研究中，國際比較研究是重要方法之一，通常采用評價指標(biāo)進(jìn)行測量。本課題旨在豐富社會福利的研究和討論，為福利管理提供經(jīng)驗借鑒。未來，社會政策制定應(yīng)更具包容性，進(jìn)一步促進(jìn)社會融合，推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（二）分析方法

本課題選取經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱“經(jīng)合組織”，OECD）成員國①作為實證比較的樣本，包括1961年的20個創(chuàng)始成員國②和18個后來加入的成員③。

OECD社會福利指標(biāo)和分國別數(shù)據(jù)④，統(tǒng)計口徑規(guī)范統(tǒng)一、可比性強(qiáng)。OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時間跨度，從20世紀(jì)60年代開始至今，較為完整。有詳細(xì)的歷史數(shù)據(jù)和最新數(shù)據(jù)，為本課題研究提供了較好的數(shù)據(jù)支撐。OECD成員國的社會福利水平存在明顯差異，福利類型多樣，西歐和北歐國家建立社會福利體制的時間較長。既有北歐等高收入高福利發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也有墨西哥和土耳其等收入和福利相對較低的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。因而，本課題實證比較的視野具有一定寬度，可以了解不同福利體制及其典型代表⑤，全面認(rèn)識福利制度的復(fù)雜性和政府承擔(dān)的福利責(zé)任。

比較社會福利水平時，很多學(xué)者的焦點(diǎn)以往多集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的因素，認(rèn)為社會福利水平高低必然受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，收入越高、投入越多，福利越好、國民幸福感就越強(qiáng)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)的“福利國家危機(jī)”，已證明上述推論不完全成立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是社會福利強(qiáng)度的唯一決定因素。健康而充滿活力的經(jīng)濟(jì)體系，為充分就業(yè)和良好生活水準(zhǔn)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，經(jīng)濟(jì)增長并不足以成功地消除貧困，絕對和相對貧困在某些國家變得更為嚴(yán)重。工業(yè)化和城市化也伴隨著環(huán)境惡化，城市生活成本升高、醫(yī)療衛(wèi)生與環(huán)保條件得不到改善，社會成員的生活不滿情緒越來越多。一些人的福利增加是以另一些人的福利減少為代價換來的，這種狀況導(dǎo)致社會不平等和社會矛盾日益突出。由此，對社會福利水平應(yīng)避免單一化度量，需要考慮多元化因素的影響。只看一項指標(biāo)，或者只看一方面情況，通常很難發(fā)現(xiàn)更多事實。

基于比較分析的需要，本課題構(gòu)建了社會福利公共支出“適度水平”評價指標(biāo)體系和評價方法。通過這套評價指標(biāo)，我們不僅觀察經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和財力對社會福利水平的影響，也要觀察人口結(jié)構(gòu)與社會福利的動態(tài)關(guān)系，結(jié)合公民對福利政策效果的主觀感知，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性和對世界發(fā)展的貢獻(xiàn)。衡量公共支出“適度水平”，一方面要測算支出總量（投入），另一方面要評估整體效益（成果）。

本課題的“適度水平”評價指標(biāo)體系，首先定義與公共支出關(guān)聯(lián)度最高的6個維度（表1），選取影響最大的 9 個關(guān)鍵評價指標(biāo)，對相關(guān)的評價指標(biāo)進(jìn)行聚合。然后，對9個指標(biāo)測量值按照等權(quán)平均合成了一個“綜合評價指標(biāo)”，得到OECD每個國家的總分（按37分制計算），從大到小排序。接下來，比較公共社會支出和反映經(jīng)濟(jì)社會整體效益的綜合評價指標(biāo)，OECD各國的數(shù)據(jù)點(diǎn)的相對位置。比較中，我們嘗試綜合運(yùn)用定量研究方法與戰(zhàn)略決策分析。最后，采用“四象限圖”（圖1）展示公共支出最優(yōu)值范圍的上限、下限和均值，以此確定公共支出的適度水平（發(fā)展質(zhì)量的均衡點(diǎn)）。

二、OECD社會福利指標(biāo)和社會支出分類

OECD測量社會福利的核心指標(biāo)“社會支出（social spending，social expenditure）”①，包括：現(xiàn)金、直接提供物品和服務(wù)，以及社會事業(yè)享有的稅收減免。社會扶助的覆蓋面，針對低收入家庭、老年人、殘疾人、病患者、失業(yè)者和年輕人。列入“社會性”福利計劃，家庭成員的資源被要求重新分配或強(qiáng)制參加。

“公共”社會支出（public social spending），由政府機(jī)構(gòu)（包括：中央和地方政府、以及社保基金）控制相關(guān)資金?！八饺恕鄙鐣С觯╬rivate social spending），指未納入政府提供的那部分費(fèi)用。家庭內(nèi)的私人轉(zhuǎn)移，不屬于“社會性”支出，社會福利則不計入內(nèi)。社會總支出凈額（Net total social expenditure），包含公共和私人支出，它還通過直接和間接征稅以及出于社會目的的稅收減免來體現(xiàn)稅收制度的影響。通常，“社會支出”以占GDP的比重衡量。

“公共社會支出占GDP比例”，即政府財政的社會支出，這一指標(biāo)反映一個國家或地區(qū)在特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下由政府通過社會政策所調(diào)動的資源占國家財富總量的比例。對于不同發(fā)達(dá)程度的OECD成員，采用這一比例比較和分析它們各自的公共支出水平。從廣義社會政策的范疇，OECD國家的社會支出分類見表2。

三、OECD國家社會福利支出情況

（一）OECD國家的公共支出總體水平上升

OECD成員國的公共社會支出占GDP比重，平均水平已從1960年的7.8%增長到1990年的16.5%、從2007年的19%提高到2012年的22%①。2019年的公共支出占比，平均值為20%。這也就是說，在59年的時間里，年均增長僅為0.2個百分點(diǎn)①。如圖2所示，占比最高的一組，包括：法國（31.0%）、芬蘭（29.1%）以及比利時（28.9%）；占比最低的一組，包括：土耳其（12.0%）、智利（11.4%）以及墨西哥（7.5%）。

構(gòu)架完善的社會福利體系并非一蹴而就，為此，福利國家都花費(fèi)了相當(dāng)長的時間。澳大利亞、日本和美國的公共社會支出，在1960年至1990年之間翻了一番。自1990年到2017年，韓國的公共社會支出從2.6%增長到10.1%，土耳其從3.8%增長到12.1%，平均增加三倍多。

在經(jīng)濟(jì)低迷時期，政府會增加失業(yè)和收入補(bǔ)助等社會扶持方面的支出。金融危機(jī)使OECD許多成員國陷入經(jīng)濟(jì)停滯或衰退，2009年OECD公共社會支出平均占GDP比重的21%，達(dá)到歷史最高點(diǎn)。最近10年經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，OECD公共社會支出占GDP比重一直維持在20%左右的平均水平。

COVID-19大流行，也導(dǎo)致OECD國家2020年的社會支出顯著增加。各國在醫(yī)療衛(wèi)生方面的需求明顯增加，政府?dāng)U大社會支持，幫助國民應(yīng)對疫情造成的經(jīng)濟(jì)影響。福利措施包括：短期工作計劃，增加失業(yè)補(bǔ)償和社會救助。疫情期間，由于學(xué)校關(guān)閉，一些國家的工作收入計劃擴(kuò)展到在家照看兒童、育兒扶助等。2020年一系列社會政策領(lǐng)域的公共開支，目前尚不清楚總規(guī)模有多大。

（二）養(yǎng)老保障和醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出占比較大

根據(jù)2017/2019年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，OECD國家公共社會支出的最大兩項為養(yǎng)老金（含遺屬撫恤金，平均占GDP的7.8%）和公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)（平均占GDP的5.6%），約占總支出的三分之二。各成員國的公共支出水平有較大差異，這與人口的年齡結(jié)構(gòu)、享受養(yǎng)老金和醫(yī)療保障的老年人數(shù)量、社會保障體系（包括個人健康和養(yǎng)老保險計劃）均有關(guān)系。荷蘭和美國的個人健康和養(yǎng)老金的社會支出占GDP達(dá)12.5%以上，在OECD國家中比例最高。從養(yǎng)老金支出來看，意大利、希臘最高，占GDP比例均超過15%；冰島、智利和韓國最低，不到GDP的3%。從公共衛(wèi)生支出來看，最高的法國、美國和德國占GDP比重均超過8%，最低的荷蘭、墨西哥則不到3%。

墨西哥的人口年齡相比意大利年輕，墨西哥的退休金支出比意大利低得多，墨西哥只有不到一半的退休者領(lǐng)取退休金，意大利人的退休人員比墨西哥更多獲得退休金。意大利與荷蘭的人口年齡結(jié)構(gòu)相似，荷蘭退休人員基本都享有退休金，意大利的養(yǎng)老金支出占GDP比例（15.6%）卻比荷蘭（5.2%）高出10個百分點(diǎn)以上。之所以如此，一方面是意大利的有效退休年齡比荷蘭低，另一方面是荷蘭的退休養(yǎng)老金支出來自私人繳費(fèi)的比例更高（超過GDP的5%）。

2017/19年度，OECD國家支持適齡勞動人口的公共社會支出平均為GDP的4%，此類支出包括：疾病和殘障人士的現(xiàn)金補(bǔ)貼（占GDP的1.6%）、子女津貼和育兒假的家庭津貼（占GDP的1.1%）、失業(yè)救濟(jì)（占GDP的0.6%）。除了醫(yī)療衛(wèi)生支出之外，其他社會服務(wù)支出平均約為GDP的2.3%，其中：占GDP的1%左右用于家庭服務(wù)，主要針對0-5歲（含）兒童的看護(hù)和早教；老年人和殘疾人服務(wù)的公共支出平均略低于GDP的1%，北歐國家該項支出最高占到GDP的3%-4%（例如家庭扶助服務(wù)、起居照顧服務(wù)）。

OECD在2019年發(fā)布預(yù)測顯示，未來15年內(nèi)，幾乎每個OECD國家的醫(yī)療保健支出增長速度都將超過GDP增速。OECD各國人均醫(yī)保支出將以年均2.7%的速度增長，到2030年將達(dá)到GDP總量的10.2%（高于2018年的8.8%）。根據(jù)《2019年衛(wèi)生概覽：OECD指標(biāo)》①，美國2018年在醫(yī)保方面的支出最多，相當(dāng)于GDP的16.9%；第二大支出國為瑞士，醫(yī)保支出占GDP比重為12.2%；德國、法國、瑞典和日本的醫(yī)保支出都接近GDP的11%；墨西哥、拉脫維亞、盧森堡和土耳其在內(nèi)的一些國家，醫(yī)保支出占比為4.2%，不到GDP總量的6%。

（三）私人部門是社會支出的重要組成部分

分析OECD國家的公共社會支出時，也要考慮私人部門投入的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老保障支出、稅收體制的影響，以便進(jìn)行綜合評價。例如，美國2017年的公共支出占GDP的18.4%，在OECD國家中排名第21；按照2017年社會支出凈額占GDP的比重，美國（30%）僅次于法國（超過31%），在OECD國家中的排名一躍而升至第2（圖3）。

私人部門的社會支出，涉及稅收體系之下的社會保障支出、收入再分配等因素。強(qiáng)制性私人社會支出（mandatory private），包括：私人醫(yī)療保險計劃、養(yǎng)老金或雇主支付的醫(yī)療費(fèi)用。自愿性私人社會支出（voluntary private），包括：自愿繳納的養(yǎng)老金、雇主提供的托兒服務(wù)、慈善組織和非政府組織（NGOs）提供的社會服務(wù)和福利。

2017年，OECD國家的私人社會支出占GDP比重平均為3.2%；其中，1.4%是強(qiáng)制性的，1.7%是自愿性的；私人社會支出最高的國家是荷蘭（13.5%）、美國（12.4%）和瑞士（11.5%），澳大利亞、冰島和英國均在6.5%左右。

四、OECD國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r

（一）GDP增速

從OECD國家2019年GDP增速來看，公共社會支出占GDP比重排前三的法國（1.51%）、芬蘭（0.98%）、比利時（1.40%），它們的GDP增速在OECD國家卻分別排在第25、31、27位；公共支出占GDP比重后三的土耳其（0.88%）、智利（1.05%）、墨西哥（-0.15%），它們的GDP增速在OECD成員國中分別排在33、30、37位（表3）。無論公共支出高或低，這些國家的GDP增速均偏低。

GDP增速排名前10的OECD成員中，匈牙利（4.93%）、愛沙尼亞（4.33%）、波蘭（4.15%）、立陶宛（3.93%）、以色列（3.51%）、捷克共和國（2.57%）、斯洛文尼亞（2.44%）、斯洛伐克共和國（2.40%）8個國家的公共支出處于OECD中等水平（占GDP比重在16%-21%之間）。由此來看，經(jīng)濟(jì)增速快慢與公共開支高低呈非線性關(guān)系。

（二）人均GDP

GDP代表國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)模，人均GDP與公共開支之間的相對關(guān)系，更能反映社會支出對國民生活水準(zhǔn)的影響。

對比OECD成員國2019年人均GDP的情況，公共社會支出占GDP比重前三的法國（4.91萬美元）、芬蘭（5.14萬美元）、比利時（5.49萬美元），人均GDP在OECD成員國中分別排16、14、12位。公共支出占GDP比重后三的土耳其（2.84萬美元）、智利（2.50萬美元）、墨西哥（2.07萬美元），人均GDP在OECD成員國中分別排34、35、36位。

人均GDP排名前十的國家中，盧森堡（12.10萬美元）、瑞士（7.39萬美元）、美國（6.51萬美元）、冰島（6.02萬美元）、荷蘭（5.95萬美元）的公共社會支出占比處于OECD中等水平（占GDP比重在16%-21%之間）。由此可見，人均GDP與公共開支不完全同步（圖4）。

（三）財政稅負(fù)

一個國家或經(jīng)濟(jì)體想要維護(hù)社會穩(wěn)定與可持續(xù)性發(fā)展，要有合理的稅收體制支持社會福利支出。低稅收，意味著居民可支配收入增加，消費(fèi)者的購買能力提高；然而，財政收入會減少，政府在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、住房等方面的投入就會減少，社會支出相應(yīng)減少，也就意味著社會福利水平降低。反之，高稅收，居民可支配收入減少，購買力下降，生活保障不足，則會影響社會的長治久安。

從OECD成員國2018年政府稅收率來看①，公共社會支出占GDP比重前三的法國（46.10%）、芬蘭（42.67%）、比利時（44.85%），稅收占GDP比重在OECD成員國中分別排1、5、3位，公共社會支出占GDP比重后三的土耳其（24.35%）、智利（21.07%）、墨西哥（16.13%），稅收占GDP比重在OECD成員國中分列第34、36、37位。由此看出，稅收與社會支出的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)（圖5）。即：公共社會支出較高的國家，其稅負(fù)也偏高。

同期，英國（33.54%）、日本（31.37%）、美國（24.33%）的稅收水平在中等偏下的區(qū)間，這些國家的公共社會支出處于OECD中等水平（占GDP比重19%-21%左右）。

（四）政府負(fù)債

政府負(fù)債率，指政府年末負(fù)債余額與GDP的比值。這一指標(biāo)，衡量經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力，或經(jīng)濟(jì)增長對政府舉債的依賴程度。國際上，通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

有研究表明，政府負(fù)債與公共社會支出存在“倒U型”關(guān)系①。即：當(dāng)政府負(fù)債率低于一定水平時，政府債務(wù)增加有利于公共社會支出水平提升；當(dāng)政府負(fù)債率超過轉(zhuǎn)折點(diǎn)以后，政府債務(wù)增加將造成公共社會支出水平下降。

從2018年政府負(fù)債率來看，公共社會支出占GDP比重最高的OECD國家都存在高負(fù)債的情況，比利時（117.65%）和法國（121.36%）的負(fù)債率遠(yuǎn)超60%，高于歐盟警戒線。公共社會支出最低的國家，其政府負(fù)債率較低，墨西哥為55.51%，智利為32%，土耳其為32.36%。（表4）由此發(fā)現(xiàn)，高福利國家的政府負(fù)債也較高，政府負(fù)債與公共開支直接相關(guān)。

（五）失業(yè)狀況

社會成員的生活安全感，養(yǎng)家糊口和就業(yè)需求，這是民生保障安全網(wǎng)發(fā)揮作用的主要方面。從2000-2019年失業(yè)率數(shù)據(jù)來看，OECD公共社會支出最高的三個國家中，法國失業(yè)率（8.45%）一直高于OECD平均水平（5.39%），芬蘭（6.69%）接近平均水平、近年有下降，比利時（5.37%）略低、近年略有下降；公共社會支出最低的三個國家中，墨西哥失業(yè)率（3.49%）始終低于OECD平均水平，土耳其（13.70%）和智利（7.22%）的失業(yè)率則高于OECD平均水平、也高于社會支出最高的三個國家。英國（3.77%）、德國（3.15%）、美國（3.67%）和日本（2.35%）失業(yè)率均低于OECD平均水平，而這些國家的公共支出位于OECD中等水平。

從上述比較來看，失業(yè)率和社會福利之間，不一定是絕對的正相關(guān)或者負(fù)相關(guān)。并非福利越好、失業(yè)率越高，也不是福利越差、失業(yè)率越低，同時存在福利較好、失業(yè)率較低的情況。由此很難得出明確的結(jié)論，說高福利造成了長期失業(yè)或長期的高失業(yè)率，特別是“福利養(yǎng)懶漢”的福利依賴（welfare dependency）。福利與失業(yè)二者之間的內(nèi)在關(guān)系十分復(fù)雜，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素和社會變遷，失業(yè)是多方面原因造成的。

提高社會支出水平，可以使國家教育水平有所提升，進(jìn)而提高國民素質(zhì)和道德水平，“人力資本紅利”能夠替代“人口紅利”。推動發(fā)展機(jī)會均等，政府的一個重要任務(wù)是投資教育，保證社會的參與者得到基本的教育和職業(yè)培訓(xùn)，未來更有能力在勞動力市場參與競爭，從而降低失業(yè)率。同時，受教育程度較高的人群，認(rèn)知水平比低教育者相對更高，個人奮斗和發(fā)展的主觀愿望強(qiáng)烈，更傾向于創(chuàng)造性活動，可防止滋生懶惰思想。

（六）老齡化程度

扶持老齡人口、解決養(yǎng)老問題，是社會福利一項重大開支。一方面，老齡人口增多，政府需要支出更多進(jìn)行扶持，使得社會福利水平上升。另一方面，社會老齡化反映出適齡的勞動人口占比下降，社會總產(chǎn)出能力有所減弱，政府稅收將會減少，公共開支的財力因此變?nèi)酢?/p>

從2007-2018年OECD國家老齡人口數(shù)據(jù)看，公共社會支出占比最高的芬蘭（21.61%）、比利時（18.84%）和法國（19.84%），老年人口比重一直高于OECD平均水平（17.20%）；公共支出最低的土耳其（8.65%），墨西哥（7.25%）和智利（11.55%）三個國家，老年人口占比遠(yuǎn)低于OECD平均水平。對比來看，老年人口增多，國家在養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生保障方面的公共支出也會相應(yīng)提高。

OECD許多國家的福利體系，正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，人口老齡化加大了政府預(yù)算壓力。預(yù)計到2050年，在半數(shù)經(jīng)合組織國家內(nèi)，勞動年齡人口將會下降近30%，這會使社會保障的籌資更為艱難。

（七）研發(fā)投入水平

教育投入增多，有條件培養(yǎng)更多的高素質(zhì)人才，將有效地提高國家的創(chuàng)新能力。OECD國家的福利中，一項很重要的社會支出就是家庭福利，包括教育方面享有的稅收優(yōu)惠等。OECD各國高度重視教育的投入， 允許抵扣子女受教育的部分成本，有的成員國將繼續(xù)教育費(fèi)用也納入稅前抵扣范圍。例如意大利公民可以抵扣中學(xué)、大學(xué)受教育成本的19%，在私立學(xué)校就讀費(fèi)用抵免參照相當(dāng)于公立學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。荷蘭與職業(yè)教育有關(guān)的直接支出中，超過500荷蘭盾的部分允許扣除。

從OECD國家的研發(fā)總支出（GERD）占 GDP比重可以看出，福利支出之間差別較大，研發(fā)經(jīng)費(fèi)之間的差別也比較明顯。智利（0.350%），墨西哥（0.313%）和土耳其（1.035%）這三個公共社會支出最低的國家，研發(fā)投入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD平均水平（2.38%），也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于芬蘭（2.755%），法國（2.193%）和比利時（2.678%）三個公共支出最高的國家。

數(shù)據(jù)還顯示，公共支出在中等水平的德國（3.13%）、美國（2.83%）和日本（3.28%），研發(fā)支出的比重較高；公共支出水平偏低的韓國（4.53%），研發(fā)支出的比重卻在OECD成員中名列前茅（圖6）。

（八）幸福感

社會成員的幸福感，體現(xiàn)了社會內(nèi)聚力，為社會政策制定提供更全面的依據(jù)。超越傳統(tǒng)的GDP指標(biāo)的局限性，OECD推出了可量化的“幸福指數(shù)（Better Life Index）”。這是一個由24 項指標(biāo)合成的綜合性指數(shù)，涉及住房、收入、就業(yè)、社交、教育、環(huán)境、政府治理、健康、生活滿意、安全、工作與生活平衡等11類。其中，住房、收入、就業(yè)等方面的指標(biāo)用于衡量生活的物質(zhì)條件，其他方面的指標(biāo)用于衡量生活的質(zhì)量水平。

根據(jù)2020年幸福指數(shù)排名，公共支出最高的三個OECD國家，芬蘭、法國、比利時，分列第9、18、13位；公共支出最低的三個OECD國家，土耳其、智利、墨西哥的幸福指數(shù)分別排名37、34、39位。幸福指數(shù)排名前十的國家，挪威、澳大利亞、冰島、瑞士、荷蘭、瑞典和美國的公共支出集中在OECD中等水平16%-26%。由此可見，社會福利最優(yōu)，并非社會成員最幸福；但社會福利差，社會成員的幸福感偏低。

（九）世界競爭力

國家競爭力對于社會長期健康發(fā)展至關(guān)重要，使企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)增長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，最終提高公民享有的社會福利水平。

瑞士洛桑國際管理學(xué)院（IMD）發(fā)布的年度報告《IMD世界競爭力排名》，對全球63個經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行評比。IMD世界競爭力排名的200多項統(tǒng)計調(diào)查指標(biāo)，涉及“硬”指標(biāo)（例如失業(yè)率、GDP和政府在衛(wèi)生和教育方面的支出）以及來自“意見調(diào)查”的“軟”指標(biāo)（包括社會凝聚力、全球化和腐敗等）。IMD評比內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、基礎(chǔ)設(shè)施、政府效率和企業(yè)效率4大類。競爭力最強(qiáng)的國家，上述類別得分都比較高。

從2019年IMD排名來看，世界競爭力最強(qiáng)的前三個經(jīng)濟(jì)體，并非OECD公共支出最高的三個國家，芬蘭、比利時、法國分別排名第15、27、31位。OECD國家中公共支出最低的三個國家，智利位居第42位、墨西哥和土耳其都在第50位之后，競爭力明顯較弱。

四、社會福利公共支出的適度水平

OECD成員國比較的結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)增長保持一定速度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步創(chuàng)造條件，經(jīng)濟(jì)條件較優(yōu)的國家有能力更多支持社會福利。每一個國家還要考慮相比其他區(qū)域或其他國家的不同條件和社會需求，有計劃地促進(jìn)本國可持續(xù)發(fā)展，確保國家發(fā)展和社會進(jìn)步整體處于較為有利的地位，才能合理有效地利用國家資源提供全面的社會保障計劃和各項社會福利。一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、就業(yè)狀況、科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新水平、社會成員的獲得感和國家治理水平，直接決定著公共社會支出的水平。在OECD國家中，經(jīng)濟(jì)增長、稅負(fù)債務(wù)、創(chuàng)新指標(biāo)各項表現(xiàn)更好，失業(yè)率相對低、人口更年輕、人民幸福感強(qiáng)、國家競爭力強(qiáng)，這些成員國的社會福利公共支出大多處于中等水平（約占GDP總量的五分之一）。

本課題的分析結(jié)論為，在OECD國家的公共社會支出和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益“雙高”象限內(nèi)，公共支出占GDP比重的取值越靠近中間值，政府投入福利強(qiáng)度適中，則綜合排名越高，國家總體表現(xiàn)評價越好（圖7）。因此，OECD國家適度的公共支出占GDP比重在22%-25%，并且保持一定的伸縮性和動態(tài)變化，政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期會適當(dāng)提升公共支出水平。

總體上，綜合評價簡潔而直觀，我們的研究結(jié)論力求客觀、避免偏頗。由于時間所限，本課題設(shè)計的具體評價指標(biāo)仍待補(bǔ)充完善，相關(guān)的權(quán)重賦值和統(tǒng)計測量還需進(jìn)一步細(xì)化。盡管如此，社會保障和福利水平關(guān)系著國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，也是各國政府高度重視并努力改善的領(lǐng)域。國際比較研究，為合理制定社會福利政策，應(yīng)用于社會發(fā)展規(guī)劃和執(zhí)行，無疑提供了更多有價值的決策依據(jù)。

（作者單位為安邦智庫。福利政策研究課題組顧問為安邦智庫創(chuàng)始人陳功）

① 截至2020年4月底，OECD有37個成員國。哥倫比亞，在2020年4月新加入OECD組織，故部分指標(biāo)未涉及該國統(tǒng)計數(shù)據(jù)。哥斯達(dá)黎加，在2020年5月15日正式被接受為OECD第38位成員國。

② 美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大、愛爾蘭、荷蘭、比利時、盧森堡、奧地利、瑞士、挪威、冰島、丹麥、瑞典、西班牙、葡萄牙、希臘、土耳其。

③ 日本（1964年）、芬蘭（1969年）、澳大利亞（1971年）、新西蘭（1973年）、墨西哥（1994年）、捷克（1995年）、匈牙利（1996年）、韓國（1996年）、波蘭（1996年）、斯洛伐克（2000年）、智利（2010年）、斯洛文尼亞（2010年）、愛沙尼亞（2010年）、以色列（2010年）、拉脫維亞（2016年）、立陶宛（2018年）、哥倫比亞（2020年）、哥斯達(dá)黎加（2020年）。

④ 除特別說明之外，本文分析使用的統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來源自O(shè)ECD數(shù)據(jù)庫，2019年數(shù)據(jù)是估算值。

⑤ 丹麥學(xué)者哥斯塔·埃斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）把“福利國家”劃分為自由主義、保守主義和社會民主主義三種類型。自由主義福利國家（如英國），國家對福利供給干預(yù)相對較小，福利供給建立在資格審查的基礎(chǔ)上，個人對福利保障的承擔(dān)比重相對較大。社會民主主義福利國家（如瑞典），國家對福利供給干預(yù)相對較大，福利供給建立在普遍主義的基礎(chǔ)上，個人對福利保障的承擔(dān)比重相對較小。保守主義福利國家（如德國）則介于兩者之間，福利保障的社會參與度較高，強(qiáng)調(diào)國家和社會的結(jié)合，個人和公共的共同承擔(dān)。

① OECD （2020）， Social Spending （indicator）. doi： 10.1787/7497563b-en （Accessed on 20 December 2020）， https：//data.oecd.org/socialexp/social-spending.htm.

① 由此看來，公共支出的增長相對較慢，這一現(xiàn)象非常耐人尋味，而且可能與非常復(fù)雜的政府效率和經(jīng)濟(jì)效率有關(guān)。

① Health at a Glance 2019： OECD Indicators， http：//www.oecd.org/health/health-at-a-glance-19991312.htm.

① 日本、澳大利亞2018年稅收數(shù)據(jù)未獲得，故采用2017年數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。

① 周程：《地方政府負(fù)債與居民福利的倒U型關(guān)系》，《審計與經(jīng)濟(jì)研究》，2019年第2期。