技能治理的應(yīng)然之思與實然之舉

李陽 潘海生

摘 要 加強技能治理成為世界各國應(yīng)對知識經(jīng)濟時代的普遍選擇。但從現(xiàn)實看，當前技能治理還面臨諸多挑戰(zhàn)。梳理國際組織和世界各國技能治理的主要文獻發(fā)現(xiàn)，在“應(yīng)然”層面，技能治理包括何為技能治理、誰來技能治理、如何技能治理三個層面。德國和澳大利亞的技能治理“實然”之舉表明，在政治體制影響下，面對傳統(tǒng)科層制的挑戰(zhàn)，兩國形成了不同的技能治理的實踐邏輯，德國強調(diào)“權(quán)力下放”，澳大利亞采取“統(tǒng)一化”協(xié)調(diào)。有效的技能治理需利益相關(guān)者共同構(gòu)建技能治理行動框架，以推行強有力的技能治理制度：一是促進全政府協(xié)調(diào)與合作，二是鼓勵利益相關(guān)者積極參與，三是構(gòu)建綜合信息系統(tǒng)，四是統(tǒng)一協(xié)調(diào)融資安排。

關(guān)鍵詞 技能治理;治理主體;治理機制;德國;澳大利亞

中圖分類號 D630 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）13-0019-08

作者簡介

李陽（1993- ），女，天津大學教育學院博士研究生，研究方向：職業(yè)教育（天津，300350）;潘海生（1975- ），男，天津大學教育學院副院長，教授，博士生導師，管理學博士，研究方向：職業(yè)教育

基金項目

國家社會科學基金“十三五”規(guī)劃2019年度教育學一般課題“產(chǎn)教融合組織形態(tài)及其治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（BJA190098），主持人：尹緒忠

知識經(jīng)濟時代，國際組織和發(fā)達國家都將技能治理作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要舉措，其發(fā)展不僅有利于各國制定高技能人才政策，還能推動各國有效監(jiān)管技能發(fā)展，實時調(diào)整國家技能戰(zhàn)略。作為社會主義國家，我國積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年，我國大力推行“雙高計劃”，力圖通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提升技能治理能力。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調(diào)要實施技能提升行動，提升國家治理效能。作為技能系統(tǒng)的頂層設(shè)計，技能治理是國家經(jīng)濟發(fā)展的必備條件，其發(fā)展目標在于優(yōu)化技能系統(tǒng)，而破題的關(guān)鍵點在于如何治理技能系統(tǒng)。基于此，本文試圖從應(yīng)然層面回應(yīng)“何為技能治理、誰來技能治理、如何技能治理”，并依此邏輯分析德國、澳大利亞技能治理的實然之舉，以期把握國際層面的技能治理走向，為我國技能治理提供理論依據(jù)和實踐參考。

一、技能治理何以存在

技能作為知識經(jīng)濟的統(tǒng)一“貨幣”，多主體治理是防止其“貶值”的最佳方式。2002年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和國際勞工組織（ILO）在《關(guān)于21世紀職業(yè)技術(shù)教育與培訓的建議》中強調(diào)了技能政策、規(guī)劃和管理領(lǐng)域建立伙伴關(guān)系的必要性，呼吁建立一個技能系統(tǒng)立法框架，以實現(xiàn)國家技能戰(zhàn)略。至此，技能治理被正式提上國際議程。

（一）技能治理的重要性

20世紀90年代以來，世界進入全球化階段，數(shù)字化、貿(mào)易自由化和較低的運輸成本等因素將全球生產(chǎn)過程分割成全球價值鏈，就此增強了國家與地區(qū)之間的相互聯(lián)系，各國技能治理水平將影響其在全球價值鏈中的專業(yè)化水平和從事復雜行業(yè)的機會。在此背景下，國際社會日益認識到技能治理的重要性，國際組織和許多國家決策者都積極呼吁加強技能治理和重視職業(yè)教育的質(zhì)量和效力[1]。國際組織層面，2014年，國際勞工組織與歐洲培訓基金會（ETF）等其他伙伴建立以能力為基礎(chǔ)的人力資源模式，旨在加強技能系統(tǒng)治理。2018年，聯(lián)合國教科文組織在全球?qū)W習論壇上呼吁“在混亂時期管理技能”，以驅(qū)動職業(yè)教育與培訓系統(tǒng)改革，提高各國識別與治理未來技能的能力。2019年，經(jīng)合組織（OECD）發(fā)布“2019年經(jīng)合組織技能戰(zhàn)略”，明確承認技能治理的重要性，將“加強技能系統(tǒng)治理”作為經(jīng)修訂的經(jīng)合組織技能戰(zhàn)略框架的核心組成部分。同年，歐洲啟動的Cedefop數(shù)據(jù)庫“匹配技能：旨在預測和匹配技能需求的鼓舞性政策”提供了歐盟成員國的技能治理工具[2]。國家層面，在歐盟成員國中，各國政府加強與行業(yè)合作，以監(jiān)控國家對熟練勞動力的技能治理。一些歐洲經(jīng)濟體不僅注重技能政策協(xié)商，還與利益相關(guān)者就國家技能戰(zhàn)略開展可持續(xù)對話。如奧地利、德國、荷蘭等國有著長期的社團主義和維持利益相關(guān)者關(guān)系的制度，他們通過建立技能機構(gòu)和議事委員會，定期讓利益相關(guān)者參與技能決策。而加拿大、美國、英國等具有自由化、多元化利益調(diào)解體制框架的國家，則以更開放的方式與利益相關(guān)者互動，以期共同參與技能治理[3]。中國等一些社會主義國家的決策者正尋求適應(yīng)本國的技能治理要素[4]?？梢?，技能治理得到了國際組織和大部分發(fā)達國家的重視，在國際社會中日漸凸顯其重要地位。

（二）技能治理的必要性

隨著全球區(qū)域一體化進程加速推進，各國逐漸認識到技能治理在國家經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，技能治理逐漸從歐洲興起并傳播到全球，且深深嵌入到多層次國家系統(tǒng)中[5]。雖然技能治理得到了全球的廣泛重視，但其發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。在學術(shù)界看來，技能治理的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三方面：一是個人和雇主在勞動力市場的技能供需未達到平衡[6]。二是技能治理主體間缺乏信任和自由裁量權(quán)，各主體僅著眼于“機構(gòu)內(nèi)嵌的信任關(guān)系”，未將技能治理作為可持續(xù)發(fā)展、提高生產(chǎn)率和創(chuàng)造財富的一種戰(zhàn)略[7]。三是當前技能治理配置不存在任何全面系統(tǒng)框架規(guī)定融資和監(jiān)督機構(gòu)的角色、責任和問責制[8]。換言之，當前技能治理面臨主體權(quán)責不明晰、治理范圍界限不清、技能供需不足等問題，這些問題均扼制了勞動力市場的良性發(fā)展，擾亂了技能供需的平衡，在無法彌合差距的情況下，低技能均衡和勞動力市場的二元主義仍長期存在。且上海經(jīng)合組織技能戰(zhàn)略診斷報告表明，技能治理挑戰(zhàn)根源在于政策領(lǐng)域、各級政府及利益相關(guān)者的治理安排不善、技能和學習成果信息不足以及融資機制效率低下等。這些挑戰(zhàn)在很大程度上致使全球技能治理不具備長期性和系統(tǒng)性，這就提出了技能治理的根本性問題，即在技術(shù)變革瞬息萬變的未來，技能治理到底是什么，誰來主導技能治理，以及如何進行技能治理，這一系列問題都亟待解決。

二、技能治理的應(yīng)然之思

作為一個復雜的治理領(lǐng)域，技能治理是各部門的交叉點，涉及教育領(lǐng)域、勞動力市場領(lǐng)域、工業(yè)領(lǐng)域和其他政策領(lǐng)域等各利益相關(guān)者。因此，明晰各利益相關(guān)者（治理主體）如何治理技能系統(tǒng)（治理機制）是研究的問題視域?；诖?，本文通過梳理國際組織和世界各國技能治理的主要文獻，從應(yīng)然層面探究技能治理。

（一）何為技能治理

從政策視角來看，技能治理可看作技能治理主體在特定時期用于達到技能發(fā)展目標的政策工具。從學理上看，技能治理概念中包含了“誰干什么”，即治理主體和治理機制。例如，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）強調(diào)技能治理是“部際協(xié)調(diào)”的治理活動，其主體涵蓋了國家各部委與政府機構(gòu)間的互動、國家和地方機構(gòu)間的互動以及雇主、工會和民間社會組織等利益相關(guān)者的互動[9]。經(jīng)合組織強調(diào)，技能治理可被廣義地定義為涵蓋所有機構(gòu)和個人，以及與技能發(fā)展有關(guān)的政策、法律和條例的治理活動[10]。歐盟認為，技能治理是跨教育和就業(yè)領(lǐng)域的多維概念，其是受國家背景影響的多因素混合的系統(tǒng)，這些因素包括參與主體（私人和公共），機制和實踐（正式和非正式），政策、戰(zhàn)略和法規(guī)（為技能治理行動提供背景），這些因素都與國家教育系統(tǒng)、勞動世界、政治環(huán)境有關(guān)[11]?；衾の榈禄魻柕热耍℉awley Woodhal）將技能治理定義為尋求多元主體共同建立和優(yōu)化未來勞動力的治理能力，來自公共部門、私營部門和第三部門的利益相關(guān)者共同參與技能系統(tǒng)的治理，包括在不同程度上規(guī)劃和控制國家和地區(qū)的教育培訓內(nèi)容，以及確保教育和培訓質(zhì)量的機制。在他們看來，技能治理是一個旨在平衡技能供需的系統(tǒng)，其為國家經(jīng)濟發(fā)展提供了基本保障，其短期目標追求雇主、雇員的需求和教育系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展，中長期目標致力于勞動力市場的技能需求、勞動力市場的變革、勞動力的就業(yè)能力以及畢業(yè)生和移民的勞動力市場歸屬地等[12]。

結(jié)合以上觀點，本文認為技能治理是基于平衡技能供需的目的實施集體領(lǐng)導、對話、合作和決策的過程，技能治理中集體領(lǐng)導、對話、合作和決策的范圍將取決于利益相關(guān)者的范圍以及技能發(fā)展過程中所涉問題的性質(zhì)。其概念前提即是參與對話中的利益相關(guān)者共同參與技能決策，包含了各級政府、專業(yè)協(xié)會、社會組織等多個利益相關(guān)者之間對話與合作的組織形式，這些形式包括就技能政策、戰(zhàn)略、法規(guī)進行有組織地對話與磋商，由此建立由多方參與的國家、部門或地區(qū)聯(lián)合監(jiān)管機構(gòu)，并作出利益相關(guān)者同意的決策。技能治理的最終目標是優(yōu)化技能系統(tǒng)、平衡技能供需，以此實現(xiàn)勞動力市場的良序格局。

（二）誰來技能治理

技能治理的實現(xiàn)既要重點審視技能治理內(nèi)涵，又要全面考察技能治理主體。從國家到地方的不同層次技能治理的權(quán)威和責任有所重疊，而非僅將技能治理作為“傳統(tǒng)”公共治理主體專有的責任，這不僅意味著“命令和控制”式治理的局限，還需明確更廣泛的技能治理主體參與技能治理的必要性。

從技能治理主體來看，技能治理主體是處理治理行動的媒介和產(chǎn)生作用的社會單位，包括個人、組織、領(lǐng)導人、企業(yè)、部門、國際機構(gòu)等。換言之，技能治理主體不是由國家獨自承擔，而是由國家、私營市場和公民社會組織共同分擔的責任，技能治理強調(diào)組織間的相互依賴。因此，技能治理主體包括公共部門、私營部門和第三部門的角色、權(quán)利、義務(wù)和責任，技能治理主體間的持續(xù)互動，由交換資源和協(xié)商共同目標的需要決定。然而，因技能治理主體的復雜性，技能治理存在于不斷變化的氛圍中[13]，當其涉及不同層次的政府和利益相關(guān)者等眾多主體，并跨越多個政策部門時，這項任務(wù)的復雜性就會增加。

從技能治理主體的復雜性協(xié)調(diào)來看，主體協(xié)調(diào)是教育與培訓場所、工作世界與個體終身學習間的橋梁，涉及經(jīng)濟系統(tǒng)的各主體，并依賴教育和培訓主體，包括勞動力市場的利益相關(guān)者、工人代表和其他利益相關(guān)者之間的有效對話和互動。國際勞工組織和聯(lián)合國教科文組織提出，技能治理主體復雜性關(guān)系的協(xié)調(diào)包括由教育部或勞動部領(lǐng)導、專門的職業(yè)教育部門領(lǐng)導、高級協(xié)調(diào)委員會設(shè)立的獨立職業(yè)教育機構(gòu)領(lǐng)導以及各部委之間的互動[14]。由此可見，技能治理最重要的是發(fā)展部際間的協(xié)調(diào)，確定統(tǒng)一的領(lǐng)導主體，使各部委和機構(gòu)共同參與技能治理。

基于此，本文試圖從應(yīng)然層面確定技能治理的復雜主體，以此明確各利益相關(guān)者的權(quán)責。第一，國家治理。國家治理主要涉及技能開發(fā)和就業(yè)立法的國家政策和戰(zhàn)略，促進出口的技能發(fā)展計劃等，本質(zhì)上關(guān)乎國家資格體系。國家治理是有關(guān)部委和專門機構(gòu)、國家雇主組織和國家工會之間對話與協(xié)調(diào)的領(lǐng)域。第二，部門治理。部門治理涉及技能部門培訓和就業(yè)問題。主要與單個部門及企業(yè)和員工有關(guān)，部門雇主和工會積極參與國家框架內(nèi)的討論和協(xié)調(diào)技能開發(fā)，這是部門治理的推動力。第三，區(qū)域治理。區(qū)域治理旨在制定區(qū)域和地方人力資源開發(fā)政策，確定當前地方勞動力市場對熟練勞動力的需求，并監(jiān)測職業(yè)教育畢業(yè)生在勞動力市場上不匹配的風險。區(qū)域治理是地方政府、雇主的關(guān)注點以及工人團體、當?shù)貙I(yè)協(xié)會、社區(qū)及其教育和培訓提供者的職責所在。區(qū)域治理在促進就業(yè)和技能發(fā)展中的普及程度取決于中央政府的“權(quán)力下放”程度[15]。

（三）如何技能治理

技能治理作為國際社會的政策工具，其機制隨著社會對技能的需求、經(jīng)濟發(fā)展階段的需求以及復雜政治和社會環(huán)境等現(xiàn)實需求的變化而處于不斷變革中。在傳統(tǒng)社會，社團制、市場制和等級制是馬克斯·韋伯（Max Weber）在“權(quán)力社會學”中確立的三種治理社會和經(jīng)濟的經(jīng)典模式。就治理機制而言，可將其識別為基于傳統(tǒng)的社團組織、市場驅(qū)動或等級制的技能治理[16]。但是，傳統(tǒng)治理主要集中在國家決策過程中，通常包括自上而下或自下而上的科層制決策方向。隨著現(xiàn)代社會的演進，當前的技能治理更著眼于各利益相關(guān)者相互依賴及技能系統(tǒng)的運行過程，其運行機制隨著國家發(fā)展階段和復雜的政治環(huán)境不斷變革。

在治理邏輯下，技能治理機制是技能治理主體運行的行動框架。該行動框架是指在技能治理過程中影響其實施的治理目標、組織方式、政策法規(guī)等因素的有形建制，以及這些因素發(fā)揮作用的過程和運行軌跡等，技能治理機制限制或擴展技能治理主體的行為方式。

在目標層面，技能治理旨在發(fā)展高質(zhì)量技能，確保以工作為基礎(chǔ)的技能戰(zhàn)略在青年中實施，并為他們提供進入勞動力市場的資格。在技能治理過程中既要有響應(yīng)能力和靈活性，以期提供充足的工作場所滿足經(jīng)濟社會的需求，并增強技能系統(tǒng)快速適應(yīng)不斷變革的經(jīng)濟社會的能力;又要具有一致性和協(xié)調(diào)性，確保技能戰(zhàn)略與其他系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略相互補充，并有效利用現(xiàn)有資源[17]。

在組織形式上，技能治理包含各級政府、專業(yè)協(xié)會、培訓組織等多利益相關(guān)者對話與互動的形式，不僅涉及政府機構(gòu)、雇主主導的機構(gòu)、工會、專業(yè)協(xié)會、職業(yè)教育機構(gòu)和其他利益相關(guān)者機構(gòu)之間定期建立技能發(fā)展協(xié)議的對話和磋商，還包括政府機構(gòu)、政府各部委、各省與各地區(qū)之間開展的技能開發(fā)咨詢和決策，也涉及政府、雇主組織和工人組織、私人三方和多方專門機構(gòu)（理事會、委員會等）培訓提供者和其他利益相關(guān)者就技能治理機制展開對話和決策，以及集體勞資協(xié)議、國家和部門應(yīng)對就業(yè)與培訓資金和其他聯(lián)合倡議的基礎(chǔ)上進行的治理形式，利益相關(guān)者就技能發(fā)展和就業(yè)參與對話并制定政策和戰(zhàn)略決策。在政策法規(guī)層面，國家技能政策希望得到法律法規(guī)的支持，并在全國范圍內(nèi)采用，通過組織結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃等機制發(fā)揮作用。這些政策法規(guī)包括增加個體參與職業(yè)教育和培訓的機會，監(jiān)督機會平等并成功完成技能培訓，監(jiān)測畢業(yè)生的就業(yè)能力，監(jiān)測受訓者所學技能與經(jīng)濟需求的相關(guān)性，確保教育和培訓的質(zhì)量，促進技能和就業(yè)能力發(fā)展方面的利益相關(guān)者關(guān)系，確保個體獲得終身學習機會[18]。

三、技能治理的實然之舉

基于技能治理的應(yīng)然之思，本文明晰了何為技能治理、誰來技能治理以及如何技能治理，從而揭示治理主體和治理機制。由此，為進一步驗證技能治理的應(yīng)然狀態(tài)，選擇德國（雙元制體系）和澳大利亞（盎格魯—撒克遜體系）兩個聯(lián)邦制國家探究技能治理的實踐邏輯。

（一）德國：“權(quán)力下放”的技能治理

德國作為聯(lián)邦制共和國，其技能治理主要體現(xiàn)在雙元制體系上，該體系根植于行會傳統(tǒng)及二戰(zhàn)后德國為促進經(jīng)濟增長、減少社會沖突而設(shè)計的發(fā)展戰(zhàn)略。德國在行會學徒制向工廠學徒制的工業(yè)化轉(zhuǎn)型中，催生了工會組織與行會組織以及手工業(yè)部門與工業(yè)部門之間的利益政治行為，這推動了學徒制在魏瑪共和國時期逐漸走向現(xiàn)代化，且為后來聞名于世的雙元制奠定了基礎(chǔ)[19]。經(jīng)過幾十年的制度改進，德國的技能治理體系受到嚴格監(jiān)管，具有“權(quán)力下放”的特征。

在治理主體上，因其長期的社團決策傳統(tǒng)，德國16個州在許多政策領(lǐng)域都有決策權(quán)。德國技能治理是聯(lián)邦和州之間的權(quán)限劃分，且取決于各級政府、學校、企業(yè)和雇主協(xié)會以及工會之間的多個利益相關(guān)者[20]，最重要的是雇主一方的商會和雇員一方的工會，他們在德國技能治理過程中發(fā)揮了重要作用[21]。

國家治理層面，國家一級的教育部門等政府機構(gòu)具有確保教育達到統(tǒng)一質(zhì)量標準的職責。例如，《職業(yè)教育法》賦予聯(lián)邦教育和研究部（BMBF）以領(lǐng)導作用，使其負責所有涉及職業(yè)教育和研究的基本問題。另一個機構(gòu)是聯(lián)邦職業(yè)教育和培訓研究所（BIBB），其隸屬于教育部，且負責若干行政職務(wù)，如組織起草職業(yè)教育條例和更新培訓職業(yè)名錄等。作為雙元制職業(yè)教育中最重要的教育及培訓標準，職業(yè)培訓條例（Ausbildungsordnung）以培訓職業(yè)為單位，每個培訓條例都會注明該條例所適用的培訓職業(yè)及其培訓目標和要求[22]。此外，聯(lián)邦政府負責企業(yè)的雙元學徒制，各州協(xié)調(diào)全日制學校教育或?qū)W校雙元學徒制等與職業(yè)學校有關(guān)的問題[23]。

部門治理層面，部門和區(qū)域商業(yè)協(xié)會的政府代表有責任確定其經(jīng)濟部門職業(yè)所需的資格，而商會則負責監(jiān)督職業(yè)技能培訓和能力評估，以確保職業(yè)技能培訓符合既定標準，工會和企業(yè)的勞動委員會代表技能培訓人員和員工的利益。德國每個州自行管理學校技能培訓，為確保技能系統(tǒng)的一致性，各州教育部長定期舉行會議討論并確定課程框架，之后在州一級單獨實施。區(qū)域治理層面，“主管機構(gòu)”包括工業(yè)部門的工商會、手工業(yè)商會以及針對自由職業(yè)的適當專業(yè)委員會，他們負責確保技能培訓中心的適用性并監(jiān)督技能治理的執(zhí)行情況。

在治理機制上，德國的雙元制體系強調(diào)四方面治理目標：一是減少青年失業(yè)，改善青年在就業(yè)市場上的過渡能力;二是提高職業(yè)教育和培訓的吸引力和質(zhì)量;三是使教育和培訓系統(tǒng)現(xiàn)代化，重點實行雙元制改革或基于工作的教育和培訓;四是將利益相關(guān)者納入技能治理系統(tǒng)[24]。

在組織形式上，德國技能治理體系具有利益相關(guān)者高度參與和“權(quán)力下放”的特點，工會在德國技能治理過程中也發(fā)揮了重要作用。2014年德國成立“初始和繼續(xù)教育聯(lián)盟”，讓工會作為合作伙伴參與技能治理，實則采取了多利益相關(guān)者共同治理的方式，旨在使技能系統(tǒng)中的不同利益相關(guān)者達成一致協(xié)調(diào)[25]。因此，德國工會和商會都能參與三個層次的技能治理決策。層次一是各級政府的政治領(lǐng)導人每年在聯(lián)盟內(nèi)舉行一次政治協(xié)商會議，就技能治理問題開展培訓，進一步討論并通過技能治理的長期戰(zhàn)略目標。層次二是聯(lián)邦政府和各州代表通常作為審查專家出席聯(lián)邦職業(yè)教育和培訓研究所委員會，該委員會針對國家一級的技能治理問題向聯(lián)邦政府提供咨詢意見。此外，該委員會支持聯(lián)邦教育部監(jiān)督聯(lián)邦職業(yè)教育和培訓研究所的任務(wù)。層次三是工會和商會負責企業(yè)和學校的培訓內(nèi)容，利益相關(guān)者中的專家與聯(lián)邦職業(yè)教育和培訓研究所共同制定新的職業(yè)教育條例，并修訂現(xiàn)行的職業(yè)教育條例[26]。

在政策法規(guī)層面，德國技能治理的法律框架由《職業(yè)教育法》和《手工業(yè)法》確定，其價值在于維持技能治理和國家治理間的結(jié)構(gòu)性平衡?！堵殬I(yè)教育法》要求聯(lián)邦職業(yè)教育和培訓研究所通過研究職業(yè)教育，為技能治理作出貢獻。《手工業(yè)法》關(guān)乎德國學徒制發(fā)展，為技能治理提供可靠支撐。另外，兩個法規(guī)還涉及民法規(guī)定的技能治理，并通過確定勞動和就業(yè)法規(guī)定的課程標準，規(guī)定了適當?shù)闹笇г瓌t、治理標準和監(jiān)測程序，保護了利益相關(guān)者和治理專家的行動范圍。

（二）澳大利亞：“統(tǒng)一化”的技能治理

在盎格魯—撒克遜體系中，澳大利亞是典型的聯(lián)邦制國家，其技能治理歷經(jīng)三個重要節(jié)點：一是發(fā)展國家培訓市場;二是實施培訓機構(gòu)的國家標準和培訓包框架;三是建立“統(tǒng)一化”的國家資格框架，就此賦予技能治理“統(tǒng)一化色彩”。澳大利亞具有成熟的國家資格框架，該國有適用于公共和私人培訓機構(gòu)（RTO）的國家資格框架（AQF）、國家認可和質(zhì)量保證安排（AQTF），以及國家和州政府之間的職業(yè)教育正式資助協(xié)議。其還具備支持技能治理的澳大利亞職業(yè)教育研究中心（NCVER）和其他機構(gòu)的統(tǒng)計和研究信息中心[27]。澳大利亞國家資格框架是其實現(xiàn)“統(tǒng)一化”技能治理的必備條件，其利益相關(guān)者間能夠有效合作，源于技能培訓憲法權(quán)力名義上屬于各州，但在很大程度上，各州政府的實權(quán)已被中央政府掌控，以作為中央政府提供資金的條件[28]。因此，在沒有正式憲法授權(quán)技能治理（包括職業(yè)教育）的地區(qū)，澳大利亞中央政府愈加傾向于對州政府進行更大程度的控制。

在治理主體上，國家治理層面，澳大利亞政府委員會（COAG）負責聯(lián)邦、州和領(lǐng)地的統(tǒng)治，負責制定和監(jiān)督具有全國意義的技能治理改革[29]。技能治理政策制定的主要部門是教育、技能和就業(yè)委員會（SCOTESE）。工業(yè)、創(chuàng)新、科學、研究和高等教育部（DIISRTE）和教育、就業(yè)和勞動關(guān)系部（DEEWR）主要負責技能政策執(zhí)行監(jiān)管。

部門治理層面，首先是行業(yè)技能理事會（ISC）承擔技能發(fā)展和國家培訓，監(jiān)管聯(lián)邦政府與各州政府和地方政府合作的重大技能治理政策改革。其次，行業(yè)培訓咨詢機構(gòu)（ITAB）是基于州的組織，代表技能培訓行業(yè)并反映特定的行業(yè)結(jié)構(gòu)，其實施活動涉及技能培訓發(fā)展計劃，以反映行業(yè)的實際變化。最后，工業(yè)和技能理事會（CISC）掌管行業(yè)競爭力、生產(chǎn)力、勞動力市場、技能開發(fā)和培訓安排，其致力于需全國合作的重大技能政策改革，可直接與國家選定的行業(yè)利益相關(guān)者合作制定有關(guān)技能發(fā)展的國家合作協(xié)議[30]。

區(qū)域治理層面，技能治理由地方部長負責，并通過地方政府提供資金和支持網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)，但地方政府的治理實權(quán)大部分受中央政府財權(quán)控制，澳大利亞中央政府在技能治理的公共資金總額中貢獻了大約1/3。

在治理機制上，澳大利亞技能治理具有“統(tǒng)一化”步伐。就治理目標而言，澳大利亞與多利益相關(guān)者明晰了技能治理目標，主要涉及制訂有針對性的技能發(fā)展計劃，并將國家發(fā)展定位為知識經(jīng)濟;增強技能開發(fā)能力，提高工作場所的生產(chǎn)率;提高勞動力參與度以滿足行業(yè)和個人的需求，并促進社會包容;為公民提供所需的語言、讀寫和算術(shù)技能;明確行業(yè)需求及個人充分參與社區(qū)、教育和工作的需求;確保第三級系統(tǒng)具有響應(yīng)能力，以滿足不斷變化的行業(yè)和個人需求;支持個人終身學習等[31]。就組織形式而言，澳大利亞各利益相關(guān)者參與技能治理并為雇主和行業(yè)提供了參與國家、州和地方各級政府制定技能政策的機會。

澳大利亞擁有行業(yè)或企業(yè)主導的培訓體系，其治理形式主要有三種：一是由州和地區(qū)部長組成的負責立法、政策和法規(guī)問題的工業(yè)和技能理事會（CISC），該機構(gòu)還協(xié)調(diào)國家和地區(qū)勞動力發(fā)展方面的利益;二是行業(yè)培訓咨詢機構(gòu)（ITAB）與其他相關(guān)聯(lián)邦政府、州政府、地方政府等利益相關(guān)者合作，共享有關(guān)行業(yè)培訓和技能需求的信息;三是聯(lián)邦政府要求行業(yè)技能理事會（ISC）在行業(yè)內(nèi)或跨行業(yè)間就培訓包和資格框架等事項與多個司法管轄區(qū)的雇主、雇員代表之間達成協(xié)議。行業(yè)技能理事會（ISC）是確保行業(yè)、教育者和政府之間互動的重要橋梁，以促進行業(yè)主導的國家技能發(fā)展議程[32]。政策法規(guī)層面，《澳大利亞憲法》賦予聯(lián)邦政府管轄權(quán)，明確州政府和地方政府負責運行技能系統(tǒng)，參與制定國家技能政策、規(guī)劃和目標，并商議執(zhí)行技能政策和優(yōu)先事項。自1990年以來，在國家培訓改革議程的幌子下，澳大利亞聯(lián)邦政府通過資金安排、監(jiān)管以及在某些情況下直接實施技能治理計劃，以期在技能治理中發(fā)揮主導作用[33]。

（三）比較分析

以雙元制體系為代表的德國和以盎格魯—撒克遜體系為代表的澳大利亞在技能治理上均有自己的特點，德國主張“權(quán)力下放”，澳大利亞強調(diào)“統(tǒng)一化”，實則大部分實權(quán)掌控在聯(lián)邦政府層面，各級政府間多是橫向協(xié)調(diào)，以確保采取協(xié)調(diào)一致的辦法。

在治理主體上，德國和澳大利亞的利益相關(guān)者都處于國家治理、部門治理和區(qū)域治理的框架內(nèi)。德國技能治理責任由聯(lián)邦政府、州政府、雇主、工會、商會等多個利益相關(guān)者共同承擔并達成共識，聯(lián)邦政府將“權(quán)力下放”給各利益相關(guān)者，使其具有決策權(quán)，技能治理受到各利益相關(guān)者的嚴格監(jiān)管。其中，工會和商會是德國技能治理的重要主體，在部門治理和區(qū)域治理層面發(fā)揮著重要作用。而澳大利亞技能治理由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、行業(yè)部門、工業(yè)部門等利益相關(guān)者共同參與，行業(yè)部門在澳大利亞技能治理中扮演著重要角色，各利益相關(guān)者在聯(lián)邦政府統(tǒng)治下共同參與技能治理的重要決策改革，州政府和地方政府技能治理實權(quán)受聯(lián)邦政府財權(quán)控制。

在治理機制上，德國和澳大利亞的治理目標都聚焦在技能開發(fā)、培訓系統(tǒng)、社會伙伴、工作場所等方面，與應(yīng)然層面強調(diào)的高質(zhì)量、靈活性、一致性、協(xié)調(diào)性等治理目標具有同質(zhì)性。就區(qū)別而言，德國技能治理目標指向滿足青年技能提升及增強職業(yè)教育與培訓吸引力和現(xiàn)代化水平，而澳大利亞更強調(diào)勞動力的供需匹配與個人技能的需求，重視第三系統(tǒng)的響應(yīng)能力。在組織形式上，德國和澳大利亞技能治理都是在多利益相關(guān)者的參與下進行的社會活動，兩國均涉及技能開發(fā)和就業(yè)參與的咨詢與決策。德國具有利益相關(guān)者高度參與和“權(quán)力下放”的特點，工會和商會都參與了幾個層次的治理決策。而澳大利亞技能治理由行業(yè)主導，行業(yè)組織是促進各利益相關(guān)者對話合作的重要中介。在政策法規(guī)上，澳大利亞和德國都擁有本國法律框架規(guī)定的技能治理主體及行動準則，并在全國范圍內(nèi)執(zhí)行。不同之處在于德國技能治理的政策法規(guī)趨向多利益相關(guān)者的共同治理，其政策內(nèi)容重視治理標準和監(jiān)測程序，而澳大利亞是在聯(lián)邦政府的財權(quán)控制下頒布相關(guān)技能政策法規(guī)，政策內(nèi)容關(guān)注資格框架和供需系統(tǒng)。因此，面臨傳統(tǒng)科層制治理的挑戰(zhàn)，德國“權(quán)力下放”的技能治理和澳大利亞“統(tǒng)一化”技能治理均能作出集體和協(xié)調(diào)一致的決策反應(yīng)。

綜合來看，德國和澳大利亞的技能治理實踐均是各國政治框架內(nèi)的產(chǎn)物，即不同國情下的差異化選擇，尚無國際統(tǒng)一的技能治理模式。各國在技能治理過程中存在的可變因素包括：國家運行集中式或分散式的公共管理系統(tǒng)的程度;法律框架是否確定職業(yè)技術(shù)教育與培訓是國家或州的責任;職業(yè)技術(shù)教育與培訓的社會地位和技能發(fā)展情況;勞動力市場中經(jīng)濟部門的負責主體;正規(guī)經(jīng)濟或非正規(guī)經(jīng)濟與勞動力市場的比例;人口趨勢;利益相關(guān)者參與和對話的程度;跨政府行為是否支持技能治理等[34]。各利益相關(guān)者基于不同的技能治理行動框架實現(xiàn)不同的對話方式，這與技能治理的“應(yīng)然”邏輯相一致。

四、結(jié)語與反思

知識經(jīng)濟背景下，德國和澳大利亞均構(gòu)建了技能治理的行動框架，在其政治體制影響下，表現(xiàn)為不同的實然狀態(tài)。面對技能治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，德國和澳大利亞的治理權(quán)力日益從中央政府轉(zhuǎn)向各利益相關(guān)者，并通過多利益相關(guān)者共同構(gòu)建技能治理行動框架、明晰利益相關(guān)者的權(quán)責和行動范圍等合理舉措，解決了技能治理的內(nèi)在矛盾。這表明有效的技能治理需要利益相關(guān)者共同構(gòu)建技能治理行動框架，以推行強有力的技能治理制度。

（一）促進全政府協(xié)調(diào)與合作

技能治理強調(diào)協(xié)同和賦能，而非科層和控制。全政府治理與傳統(tǒng)科層制下國家構(gòu)成的中心權(quán)威形成了鮮明對比，這種治理形態(tài)通過利益相關(guān)者的對話互動，提高技能治理決策的質(zhì)量和效益。全政府治理適用于中央和國家以下各級政策領(lǐng)域，其還包括政府與外部行為者之間的關(guān)系，旨在使不同治理主體在各治理級別上達到平衡，允許政府協(xié)調(diào)負責不同部委（橫向協(xié)調(diào)）和各級政府（縱向協(xié)調(diào)）對技能治理的設(shè)計與執(zhí)行，以確保一致性。其一，技能治理應(yīng)以共同愿景為指導，并在設(shè)計和執(zhí)行上相輔相成[35]。其二，推行長期技能政策議程，建立強有力的機構(gòu)，監(jiān)測和評估政策改革的執(zhí)行情況和結(jié)果，讓利益相關(guān)者分擔政策改革的所有權(quán)，在這一框架內(nèi)，公共部門需對技能治理的質(zhì)量和可獲得性負責，讓全政府內(nèi)部靈活協(xié)調(diào)，以考慮特定地區(qū)或部門的需求。

（二）鼓勵利益相關(guān)者積極參與

利益相關(guān)者的參與能提高技能決策的相關(guān)性、靈活性和可持續(xù)性，并有助于技能治理的有效執(zhí)行。首先，中央政府應(yīng)鼓勵利益相關(guān)者積極參與技能治理，確定利益相關(guān)者的職責和權(quán)限，以激勵他們在決策過程中考慮集體關(guān)切，確保他們切實參與技能治理設(shè)計、執(zhí)行和評估。其次，中央政府要為利益相關(guān)者提供可持續(xù)資金、專門資源、場所等，努力平衡利益調(diào)解制度中固有的權(quán)力不對稱，讓利益相關(guān)者的參與具有連續(xù)性和可持續(xù)性，以建立相互信任。最后，在利益相關(guān)者互動上，公共部門和私營部門有不同的合作和互動方式，各國在與私人行為者接觸的形式和程度上也各不相同，最重要的是防止私人行為者為特殊需要濫用其參與公共決策的權(quán)利。公共部門和私營部門之間的技能治理制度和互動形式需要以確保行為者參與集體問題解決，而不是以特殊談判和游說的方式來設(shè)計。

（三）構(gòu)建綜合信息系統(tǒng)

隨著技能系統(tǒng)的發(fā)展變得更加復雜，管理數(shù)據(jù)和信息成為一個關(guān)鍵的政策問題，提高數(shù)據(jù)整合能力和在各級傳播技能信息有助于更好地設(shè)計技能政策，實現(xiàn)供需匹配，減少技能失衡，最終改善技能的使用效力、就業(yè)能力、生產(chǎn)力和競爭力。首先，構(gòu)建綜合信息系統(tǒng)，收集和生成所有與技能、勞動力市場和學習相關(guān)的信息和數(shù)據(jù)，以此制定基于證據(jù)的技能治理政策。其次，提高質(zhì)量不佳的某些區(qū)域或地方的信息化水平，將行政數(shù)據(jù)整合到縱向系統(tǒng)中，確保該系統(tǒng)能將行政數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可獲取和量身定制的信息，從而幫助合作伙伴做出恰當?shù)募寄苓x擇。最后，信息系統(tǒng)應(yīng)以用戶為中心，并利用最新的信息技術(shù)，在建立收集和管理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的同時，利用定性數(shù)據(jù)的來源區(qū)分治理類型和問責制度，例如雇主協(xié)會的技能需求評估或其他質(zhì)量評估等。

（四）統(tǒng)一協(xié)調(diào)融資安排

技能系統(tǒng)的治理、融資和管理是確保滿足個人發(fā)展和勞動力市場需求的核心[36]。技能治理資源分配應(yīng)優(yōu)先考慮邊緣化群體和回報率最高的投資，基于全政府治理，克服區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾。第一，技能治理融資應(yīng)采取長期的戰(zhàn)略性辦法，并提供一個明確的融資框架，具體說明哪些利益相關(guān)者利用資金以及在何種程度上作出貢獻。第二，財務(wù)安排應(yīng)依靠更靈活的成本分攤機制，以促進多種資金來源一體化，謹慎分配公共資金，以促進更好的政策成果，并確保人人都能公平地獲得技能發(fā)展機會。第三，為了在技能形成方面推行長期技能戰(zhàn)略，國家需建立體制框架，以保護技能投資不受其他部門短期資金需求的影響。第四，在努力提高技能支出水平和效率的同時，還需要治理主體具有強大的治理能力，分配資源的方式需使主體責任和問責制與融資相匹配，實現(xiàn)技能治理的標準化運作。

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The Ideal and Reality of Skills Governance

——The Cases of Germany and Australia

Li Yang， Pan Haisheng

Abstract? Strengthening skills governance has become a universal choice for countries around the world to deal with the knowledge economy. However， in reality， the current skills governance still faces many challenges. By sorting out the main literature of skills governance in international organizations and countries around the world， on the ideal level， skills governance includes three levels： what is skills governance， who is responsible for skills governance and how to improve skills governance. The reality of skills governance in Germany and Australia shows that under the influence of political system， facing the challenge of traditional bureaucracy， the two countries have formed different practical logic of skills governance. Germany emphasizes “decentralization”， and Australia adopts “unification” coordination. Effective skills governance requires stakeholders to jointly build a skills governance action framework to implement a strong skills governance system： the first is to promote coordination and cooperation across the government; the second is to encourage stakeholders to actively participate; the third is to build a comprehensive information system; the fourth is to coordinate financing arrangement.

Key words? skills governance; governing body; governance mechanism; Germany; Australia

Author? Li Yang， PhD candidate of Tianjin University （Tianjin 300350）; Pan Haisheng， professor of School of Education of Tianjin University