“十四五”時期我國城市貧困治理的實踐面向

祁志偉 張婷

摘 要：城市貧困問題及其治理是國家治理能力現(xiàn)代化的重要目標?！笆奈濉睍r期我國經(jīng)濟社會進入新的發(fā)展階段，城市貧困治理也將面臨諸多現(xiàn)實問題，解決這些問題既要突出我國本土化的特色，也要有條件地吸收國際化的要素。歷時研究方式能詳細地呈現(xiàn)美國城市貧困治理中的政策性經(jīng)驗，能深入檢視肯定性行動與社區(qū)行動計劃的減貧策略?！笆奈濉睍r期我國城市貧困治理的實踐面向可嘗試從城市貧困治理體系的完善、減貧政策的適時調(diào)試與權(quán)變、貧困政策的優(yōu)先事項設(shè)計以及政策的議程設(shè)置等方面參鑒國外的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：“十四五”時期;貧困治理;城市治理;城市貧困

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0076-11

一、研究背景

貧困問題及其治理屬于一項世界性難題。全球發(fā)達國家與發(fā)展中國家貧困治理的實踐表明，貧困是一種介于城市與農(nóng)村之間的區(qū)域發(fā)育程度差異化和動態(tài)化現(xiàn)象的社會問題，并以地緣政治、公共政策、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及歷史變遷等諸因素作為變量條件。新中國成立以來，市場經(jīng)濟與改革開放的實施加速了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展進程，然而在實現(xiàn)共同富裕目標的社會主義道路上，貧困問題也一度成為阻滯我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。綜觀我國歷史發(fā)展和國情現(xiàn)實，由于區(qū)域發(fā)展的差異性，貧困問題與農(nóng)村區(qū)域逐漸耦合，因此，農(nóng)村始終是我國發(fā)生貧困的重點區(qū)域和集中地帶。新中國成立以來，黨和政府高度重視農(nóng)村減貧與脫貧的問題，先后推出了不同的治貧模式：新中國成立初期推行小規(guī)模救濟式扶貧模式（1949-1978年）;改革開放以后轉(zhuǎn)向間接瞄準扶貧模式（1979-1986年）;黨的十三大以后采用項目開發(fā)扶貧和區(qū)域瞄準扶貧模式（1987-1992年）;20世紀90年代以后推行八七扶貧階段的綜合性扶貧模式（1994-2000年）;21世紀初以西部大開發(fā)為重要抓手形成整村推進扶貧模式（2001-2013年）;黨的十八大以后實施精準扶貧的治貧模式（2014年至今）[1]。這些模式與社會保障制度協(xié)同發(fā)力，整體上緩解了我國農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀，農(nóng)村貧困發(fā)生率由1978年底的975%降到2019年底的06%，貧困人口減少至551萬，703個貧困村脫貧摘帽;截至2020年11月底，我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務(wù)，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，絕對貧困和區(qū)域性整體貧困得以消除[2]?？v觀20世紀80年代以來的反貧困過程，我國貧困治理體系與治理機制正在經(jīng)歷一個不斷完善的過程[3]。同時，從治理過程亦能夠發(fā)現(xiàn)，我國貧困治理正在由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型、粗放型向集約型、物質(zhì)型向精神型以及輸血式向造血式過渡。

通過回顧我國治貧歷程與貧困治理成效可以預(yù)測，在相對貧困治理時期，農(nóng)村貧困兼顧城市貧困的治理將成為新的趨勢，而城市貧困問題也會聚焦更多關(guān)注點：第一，“十四五”時期現(xiàn)行標準下農(nóng)村人口全面脫貧，絕對貧困得以消除，城市貧困問題自然會成為新時代不可忽視的治理內(nèi)容;第二，既有的減貧模式與政策基本上聚焦于農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口，對于城市地區(qū)的關(guān)注則相對較少;第三，盡管目前國內(nèi)學者從不同視角、學科為相對貧困發(fā)聲，但關(guān)于建立相對貧困治理長效機制的結(jié)構(gòu)要素與系統(tǒng)功能尚不清晰，城市貧困治理與反貧困目標的完整體系尚未形成，從城市發(fā)展的長期社會效應(yīng)來看，上述問題將對公共資源配置、區(qū)域均衡化發(fā)展以及人口自由流動等產(chǎn)生一定的阻滯;第四，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進，城市貧困治理具有動態(tài)性和發(fā)展性，非獨立的城市減貧體系勢必會對城市貧困治理形成巨大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。上述問題的審視，深刻揭示了當前我國城市貧困治理的迫切性與現(xiàn)實性，而他山之石的政策實踐經(jīng)驗即是一扇借鑒之窗。本研究通過探索與總結(jié)美國城市貧困治理的實踐經(jīng)驗，以期為當前和未來我國城市貧困治理提供啟示。

二、美國城市貧困治理的經(jīng)典政策范式

據(jù)聯(lián)合國開發(fā)署2017年報告顯示，全球城市貧困問題已成為人類發(fā)展所面臨的重要挑戰(zhàn)之一。從全球發(fā)達國家的治理實踐與成效來看，美國在城市反貧困治理方面已逐步形成一套較為成熟的體系和機制。盡管我國在政治體制、經(jīng)濟社會發(fā)展模式以及文化等方面與西方發(fā)達國家存有差異，但城市貧困問題的產(chǎn)生機理、邏輯演變以及治理規(guī)律等具有相似性，多維度吸收和借鑒美國城市貧困治理的行政實踐具有一定的現(xiàn)實意義。

本研究以美國城市貧困作為典型對象，從其城市貧困治理的歷史軌跡來看具有必然性。美國城市貧困的研究經(jīng)歷了從20世紀早期對城市貧困問題的揭露到20世紀20年代城市貧困人種學的出現(xiàn)，再到20世紀30-50年代末城市貧困研究的衰落，再到20世紀60年代的城市貧困再發(fā)現(xiàn)以及“偉大社會”計劃的興起，可謂潮起潮落。工業(yè)化的開始為美國城市貧困治理提供了發(fā)現(xiàn)問題、治理問題以及尋找出路的契機，由此帶來了19世紀之后美國對社會福利政策體系構(gòu)建的不斷探索。關(guān)于美國城市貧困治理的理論研究，學者簡·亞當斯（Jane Addams）、雅各布·里斯（Jacob Riis）、W.I.托馬斯（W.I.Thoms）與弗洛里安·茲納涅茨基（Floria Znaniecki）以及羅伯特·帕克（Robert Park）在城市貧困與社會組織化關(guān)系以及城市人類行為等方面進行了系統(tǒng)性思考，他們對于城市貧困的討論，深刻揭示了一個處在變動中的城市人口生活進程與性質(zhì)。國家層面的制度與規(guī)范逐漸開啟了人們理解城市貧困的一扇窗，《社會保障法》為美國培育了福利國家的萌芽[4]，也促使其成為世界上以福利政策減緩城市貧困的典型國家。鑒于美國城市貧困治理的典型實踐，本文選擇以政策治理視角對其進行經(jīng)驗考察與借鑒，以探尋更具時代性的城市貧困治理路徑。

（一）美國城市貧困治理的歷史形態(tài)與發(fā)展路徑

在美國消除貧困的戰(zhàn)爭中，特別是在關(guān)于城市貧困的描述性研究中，工業(yè)化社會改革是一個最有影響力的主題。美國城市貧困治理實踐主要以“向貧困宣戰(zhàn)”為分水嶺，形成了美國歷史上城市貧困治理的三大典型階段。美國政府通過歷史推進、減貧行動體系與福利政策等方式來緩解或消除不同時期的城市病，尤其是進入20世紀以后，政府與NGO（非政府組織）的一系列行動計劃突顯了城市貧困治理的時代價值與治理底色。從美國歷史與經(jīng)濟發(fā)展角度來看，其城市貧困與反貧困治理經(jīng)歷了“貧困的發(fā)現(xiàn)”與“貧困的再發(fā)現(xiàn)”兩個重要時期[5]。20世紀30年代，以美國為首的西方國家發(fā)生的經(jīng)濟危機、石油危機以及就業(yè)危機等宣告了自由放任主義的失敗，凱恩斯主義開始登上歷史舞臺，政府干預(yù)經(jīng)濟的治理模式很大程度上破解了美國歷史上福利需求與供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，為美國城市貧困治理開啟了福利化的救贖道路。

聯(lián)合國社會發(fā)展首腦會議曾于1995年發(fā)出關(guān)于全球貧困治理的呼吁：全世界正在目睹一些國家迎來繁榮與擴展，而不幸的是另一方面，無法容忍的貧困也在持續(xù)擴大，這個矛盾迫切需要被予以糾正[6]。通過檢視美國減貧的階段與過程發(fā)現(xiàn)，美國貧困治理的歷史性進路正是對上述矛盾中繁榮與擴展的現(xiàn)實回應(yīng)。

第一階段：羅斯福政府“新政”治理術(shù)（1933-1945年）?！盁o硝煙的戰(zhàn)爭”這個術(shù)語近乎成了全球消除貧困問題不可或缺的代名詞。與21世紀中國的脫貧攻堅戰(zhàn)相異之處在于，美國城市減貧戰(zhàn)略似乎始終處于一個矛盾狀態(tài)，即繁榮籠罩下的當代美國豐裕社會中由城市貧困人群組成的另一個美國亦真實存在，并且被政府和主流社會忽略甚至是垃圾化處理[7]。為此，以經(jīng)濟大蕭條作為拯救美國城市貧困的新政治理術(shù)則成為美國歷史上城市治理轉(zhuǎn)型的標志性事件。20世紀30年代經(jīng)濟大蕭條席卷了美國經(jīng)濟社會，其在中觀層面亦被表達為新城市危機[8]（p.67）。作為新政的定海神針，凱恩斯主義一度將城市經(jīng)濟危機與失業(yè)危機從泥潭中解救出來，城市規(guī)劃政策重新組織了勞動力，通過公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施和公共住房等方式減少失業(yè)率[9]，確立了政府干預(yù)經(jīng)濟社會的壟斷地位。美國第32任總統(tǒng)富蘭克林·德拉諾·羅斯福，在面對經(jīng)濟危機帶來的系列城市問題與新貧困挑戰(zhàn)時，采取了諸多新政策略以緩解經(jīng)濟蕭條衍生的城市新貧困，重振城市金融部門或關(guān)鍵機構(gòu)人員的自信心。新政突出強調(diào)緩解、恢復(fù)與改革（3R）的治理目標。其中，緩解政策致力于為經(jīng)濟大蕭條中受災(zāi)或失業(yè)的城市人口提供暫時性的幫助，通過一系列法律政策為城市失業(yè)者提供新工作、緩解生活壓力;恢復(fù)政策旨在調(diào)節(jié)由大蕭條帶來的經(jīng)濟波動，確保城市公共服務(wù)可持續(xù)供給、市場價格趨于平穩(wěn)化;改革政策著力探尋經(jīng)濟大蕭條的緣由，試圖降低未來經(jīng)濟危機再次發(fā)生的概率。此外，新政陸續(xù)頒布了《銀行法案》（Banking Act）和《社會保障法案》（Social Security Act），創(chuàng)立了美國人口養(yǎng)老金和失業(yè)金的全民政策體系[10]，其涵蓋了美國聯(lián)邦政府對城市老年群體、城市失業(yè)群體以及受撫養(yǎng)子女的家庭等多方面的支持項目。新政實施以來，州政府開始介入社會福利領(lǐng)域，扮演一個比以前更為積極的角色[11]，切實解決了經(jīng)濟危機帶來的諸多問題，開創(chuàng)了美國歷史上城市貧困治理的先河。但同時，由于政府對政策項目的盲目性和疊加性供給，缺乏統(tǒng)一而有序的項目實施計劃，政府治理的低效率和城市貧困隱性風險也隨之出現(xiàn)。

第二階段：林登·約翰遜政府偉大社會政策（1963-1969年）。如果說羅斯福新政關(guān)于經(jīng)濟危機后城市不同群體間的支持計劃是美國緩解城市貧困的希望，那么20世紀60年代約翰遜政府推行的偉大社會政策則是美國城市減貧的戰(zhàn)略升級與內(nèi)容拓展。與新政有所不同的是，一方面，約翰遜政府關(guān)于城市減貧戰(zhàn)略實施的大環(huán)境相對寬松，經(jīng)濟社會秩序穩(wěn)定，民調(diào)意見相對一致;另一方面，新政30余年來的社會政策影響、實踐經(jīng)驗與治理困境為約翰遜政府減貧戰(zhàn)略提供了前車之鑒。約翰遜政府減貧戰(zhàn)略是對新政治理術(shù)的延伸，約翰遜總統(tǒng)就任之初曾立下誓言：“我們的目標不僅是發(fā)現(xiàn)和減輕貧困的癥狀，而且要有效地治愈它，最重要的是學會預(yù)防貧困”。他認為，要充分認識到減貧戰(zhàn)打擊的不僅是貧困帶來的系列后果，也包括貧困的誘發(fā)因素[12]。美國城市貧困人口從1959年的1700萬減少到1968年的1290萬，其總量下降了24%。20世紀60年代，約翰遜總統(tǒng)向貧困宣戰(zhàn)的國會咨文內(nèi)容對西方發(fā)達國家產(chǎn)生了時間和空間場域的巨大影響，不啻是投向平靜湖面的一顆石子，頓時在美國人心中激起陣陣漣漪[13]。其實踐戰(zhàn)略與新政策略具有根本性差異，即以窮人利益作為減貧的突破口，而不僅僅關(guān)注社會福利政策。國家典型的福利政策由此得以轉(zhuǎn)型，清單式治理與綱領(lǐng)立法的雛形開始出現(xiàn)，值得全球國家引以借鑒的當屬約翰遜總統(tǒng)顛覆式的政策改革，即變食稅者為納稅者。盡管這一大刀闊斧的行為一度引發(fā)了不同群體尤其是弱勢群體和城市邊緣群體的反抗和質(zhì)疑，但從歷史貢獻與國家可持續(xù)發(fā)展的角度來看，約翰遜政府找準了城市貧困的癥結(jié)，推動貧困人口自力更生，通過內(nèi)生動力來擺脫貧困，而不再僅僅依賴于政府福利政策。經(jīng)過歷史和實踐的長期檢驗，偉大社會政策的確在解決城市貧困人口生活、民生發(fā)展、民權(quán)保障和城市環(huán)境發(fā)展等問題方面取得了豐碩的成果。二戰(zhàn)后，美國城市貧困治理取得了巨大成就，美國經(jīng)濟學家約翰·加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）在《豐裕社會》中將當時的社會表述為“非常了不起的、空前的豐裕”[14]（p.49），以至于美國人也認為貧困曾屬于世界上其他國家，而美國是受上帝眷顧的國家[7]。的確，二戰(zhàn)后約翰遜政府向貧困宣戰(zhàn)的實效及社會影響力使其成為美國歷史上福利國家建設(shè)的最高峰[15]，也為美國城市貧困治理提供了美好的愿景和藍圖。

第三階段：奧巴馬政府政策與數(shù)字財政戰(zhàn)略（2009-2016年）。城市貧困與反貧困是一場沒有終點的戰(zhàn)爭，盡管約翰遜政府創(chuàng)造了美國城市反貧困的空前歷史，但奧巴馬政府在城市反貧困進程中依然面臨著巨大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。21世紀以來，奧巴馬政府推出了一系列反貧困戰(zhàn)略，囊括了城市與農(nóng)村反貧困的宏觀目標與微觀實踐，同時，奧巴馬時代的反貧困法律與政策確定了美國反貧困議程的優(yōu)先事項，這也為奧巴馬政府的社區(qū)實踐與數(shù)字財政反貧困戰(zhàn)略提供了理論保障。

建構(gòu)符合時代使命與現(xiàn)實需求的政策議程是奧巴馬政府城市反貧困的歷史創(chuàng)舉?！跋蚰切﹩栴}經(jīng)常被遺忘和邊緣化的市民發(fā)出聲音，滿足那些現(xiàn)有或即將到來的貧困群體的需要不是一種選擇，而是一種必要的召喚。”[16]以法律與政策議程的形式表達政府對城市貧困問題的信心和興趣成為奧巴馬政府反貧困的優(yōu)先事項，政府將貧困地區(qū)、貧困人口與資源進行有效分類并列出優(yōu)先事項等級，以節(jié)省稀缺資源[17]。《華爾街日報》與《喬治敦貧困法律與政策雜志》作為法律政策議程的典型標志，積極有效地回應(yīng)著這一召喚，它們通過刊載最具說服力和預(yù)見力的見解，為讀者和改革家提供觀察與分析討論的理論場域，旨在將更多貧困理論的認知轉(zhuǎn)化為解決現(xiàn)實問題的呼吁或改革。盡管在20世紀70年代，尼克松和卡特政府提出了全面的國家城市政策，但這些政策卻并未完全落實，而奧巴馬政府則對國家城市政策有顯著的推進。經(jīng)濟危機催生了一場新凱恩斯主義城市政策的機會，刺激資金繼續(xù)被用于國家教育、醫(yī)療改革、公共住房、就業(yè)與社會保障等方面。開始于1987年的“麥金尼-文托法案”將城市“無家可歸”政策列為主要內(nèi)容，由于其是在國家城市政策全盛期之后頒布的，故理論與實踐學者總是忽略對其的討論，而更傾向于長期的政策探究[18]。奧巴馬政府住房優(yōu)先的模式逐步改善了先期無家可歸的社會真實狀態(tài)。

奧巴馬政府以社區(qū)實踐與數(shù)字財政的方式解決了諸多城市貧困的現(xiàn)實問題。在社區(qū)發(fā)展實踐中，關(guān)于哪種方法最能解決貧困問題，始終存在著一種緊張的關(guān)系。增加城市邊緣化群體的機會，可以通過優(yōu)化生存環(huán)境、重新開發(fā)與社會服務(wù)供給來實現(xiàn)，亦可通過經(jīng)濟包容來實現(xiàn)[19]。社會經(jīng)濟包容模式旨在增加低收入社區(qū)人群在住房、教育以及交通等方面的信貸途徑。資金和政治經(jīng)濟背景的形成可以揭示這些方法是如何被實現(xiàn)的，并且奧巴馬政府已連續(xù)五年支持了經(jīng)濟包容性的減貧方法。由于獲得信貸在這些方法中發(fā)揮了核心作用，因此，確定收入流一直是政策議程和實踐的焦點。從美國城市歷史實踐的經(jīng)驗來看，該模式在解決社區(qū)貧困問題與促進城市發(fā)展方面產(chǎn)生了較大的效應(yīng)。綜觀奧巴馬政府時代的城市貧困進展，社區(qū)實踐只是城市規(guī)劃與政策的微觀聚焦，而推動城市整體性、全面性和系統(tǒng)性減貧的行動仍屬“數(shù)字財政”戰(zhàn)略。為了調(diào)和城市貧富差距和結(jié)構(gòu)性矛盾，奧巴馬政府推行數(shù)字財政戰(zhàn)略，通過財政投入的方式直接致力于城市減貧。醫(yī)療改革作為奧巴馬政府時代的宏偉政策，一定程度上減緩了城市貧困治理，但其側(cè)重點不在于城市減貧或救助邊緣低收入群體。與新政、偉大社會政策存在差異，奧巴馬政府城市貧困專項治理突出了兩方面的力度。一方面是史無前例的財政支出。自2009年奧巴馬總統(tǒng)上任以來，聯(lián)邦政府福利支出超過193億美元[20]，并開啟了數(shù)字財政的戰(zhàn)略模式。從政策理性角度分析，大規(guī)模資金投入應(yīng)該會對美國城市貧困人口產(chǎn)生積極的影響。然而數(shù)字財政戰(zhàn)略與貧困消除之間仍存有悖論，持續(xù)性年度過百億美元的財政投入似乎與貧困減緩之間并沒有多大關(guān)系。2014年美國貧困人口依然超過4600萬（包括城市和農(nóng)村），貧困率高達145%[21]，甚至出現(xiàn)了更多人口陷入貧困之中的城市。從歷史來看，奧巴馬政府迎來了由主動型的城市減貧行動逐漸演變?yōu)楸粍有突驘o力型政府慣性行為的時代。

（二）美國城市貧困治理動態(tài)行動計劃

凱恩斯主義與新自由主義出現(xiàn)于美國歷史發(fā)展的不同時期，其先后成為解救國家、緩解城市社會危機與消除貧困的有力武器。如果說凱恩斯主義追求的是釋放政府治理能力與有效解決就業(yè)、住房等公共危機的目標，那么新自由主義則是對城市更多群體尤其是貧困群體價值的維護以及對國家政策的新型選擇和適應(yīng)，二者各有千秋。從“國家—社會”建構(gòu)以及人類的自我需求來看，城市應(yīng)該被答案所界定，而不是被問題所界定。綜觀新政治理術(shù)、偉大社會政策以及“政策與數(shù)字財政”戰(zhàn)略，美國國情對城市貧困治理的范式與思路有一定影響。與其他國家相異之處在于，美國具有先社會后國家的顯著特征，因此，社會性以及社會行動力自然構(gòu)成了美國城市貧困治理政策的有益架構(gòu)體系。20世紀60年代以來，諸行動計劃逐漸成為實現(xiàn)國家反貧困政策與城市公共價值的有效工具。

1.肯定性行動

肯定性行動（the Affirmative Action）政策的出臺頗具歷史與現(xiàn)實意義。20世紀60年代美國政府頒布了肯定性行動政策，從政策初衷與實踐應(yīng)用來看，此項政策旨在消除教育和就業(yè)領(lǐng)域?qū)谌说茸逡岬钠缫暎栽鲞M社會公平與正義，對公平或平等問題的研究必須符合實際并與具體的政策問題相結(jié)合[22]（p.79），這也正是肯定性行動的具體踐行思路。亦有研究者認為，肯定性行動政策是處于美國社會底層的弱勢群體抗爭的結(jié)果[23]。雖然該觀點忽略了美國政府從國家頂層設(shè)計角度對群體公平的考慮，卻有力表達了不同領(lǐng)域貧困群體對于社會價值的訴求。伴隨著城市社會的現(xiàn)代化問題與治理轉(zhuǎn)型，肯定性行動的外延與維度被不斷放大，以消除城市貧困為核心的家庭教育、就業(yè)、社區(qū)學習等內(nèi)容逐漸被納入該范疇。國內(nèi)既有的理論研究顯示，肯定性行動的優(yōu)勢經(jīng)驗與可行方案更多地被借鑒于高等教育、就業(yè)政策以及社會保障等相關(guān)領(lǐng)域。

肯定性行動的預(yù)期功能與實踐效果貫穿于20世紀60年代以來的美國歷屆政府城市反貧困全過程，緩解了社會輿論和城市問題對國家政策的強有力沖擊，有力提升了政府在城市貧困治理方面的行動能力。在20世紀60年代之前的美國經(jīng)濟社會發(fā)展中，就業(yè)歧視是城市貧困的主要表現(xiàn)之一，經(jīng)濟大蕭條對這一事實造成了更加嚴峻的影響[24]。新政時期，凱恩斯主義的出現(xiàn)，促使政府通過干預(yù)經(jīng)濟社會的手段消除就業(yè)歧視帶來的城市貧困問題，進一步保護城市不同群體的根本利益，著力化解經(jīng)濟危機，持續(xù)保障勞動力供給。新政的最大貢獻在于開啟了美國政府推動城市平等就業(yè)之路[25]（p.289）。二戰(zhàn)以來，美國政府消除就業(yè)歧視的政策傾向越來越明顯，社會保障的力度愈加穩(wěn)固，城市減貧的效果通過不同族別之間經(jīng)濟與政治的平等性反映出來。從美國城市反貧困的歷史來看，肯定性行動中反歧視性就業(yè)只是城市貧困治理的單一領(lǐng)域，卻從法律公平的視角揭示了美國城市弱勢群體抗爭、社會穩(wěn)定需要以及政府可持續(xù)發(fā)展的審時度勢過程。約翰遜政府、尼克松政府、卡特政府、里根政府、布什政府以及奧巴馬政府從不同維度踐行了肯定性行動，歷屆政府幾乎同時頒布了與行動相吻合的減貧計劃，這些行動一方面緩解了美國城市發(fā)展過程中因種族歧視而產(chǎn)生的就業(yè)性貧困問題，另一方面亦暴露出當時社會的隱性問題，尤其給政府政策與財政收支帶來了巨大的挑戰(zhàn)和沖擊。

2.社區(qū)行動計劃

“一個國家所需要的、政治所涉及的恰恰是一個宏觀計劃，目的是為了許多而不僅僅是在經(jīng)濟條件下同時引進的變革，并將這些變革協(xié)調(diào)起來，從而達到努力與代價的最佳發(fā)展效果，這就是‘計劃所謂的通俗定義。”[26]（p.18）社區(qū)行動計劃起始于約翰遜政府時代。為了應(yīng)對日益嚴重的城市危機，約翰遜政府開始注重公共政策與城市公民參與的互嵌。該項政府政策旨在將弱勢反抗群體納入美國利益集團政治的制度框架內(nèi)，使貧困人口能在政治體制內(nèi)向各級政府施加壓力，在公共資源分配中獲取更合理的份額，從而緩解貧困狀態(tài)和由此造成的嚴重社會動蕩[27]。美國城市貧困治理的現(xiàn)狀表明，社區(qū)行動計劃的創(chuàng)立及其運行屬于一項創(chuàng)新性的減貧行為，根源在于“機會戰(zhàn)略”的提出與部署。該計劃注重讓城市弱勢群體有機會表達自己的政治權(quán)利，參與公共性事務(wù)的討論。社區(qū)行動計劃區(qū)別于傳統(tǒng)的反貧困政策，其聚焦于形成一個遠視性的政策邏輯系統(tǒng)，即以公共社區(qū)機構(gòu)為出發(fā)點，通過調(diào)動城市困難群體的積極性和參與性，樹立反貧困治理目標、制定社區(qū)行動方案、挖掘社區(qū)資源等，最終完成政府向城市弱勢群體賦權(quán)并實現(xiàn)其自我減貧。

以機會缺乏為根本特征的內(nèi)源性貧困是社區(qū)行動計劃實施的重要現(xiàn)實依據(jù)。作為社區(qū)行動計劃的保障平臺，社區(qū)行動機構(gòu)的特殊性在于不受政黨控制，直接管理貧困公共項目和資金。同時，該機構(gòu)還能調(diào)動城市社區(qū)貧困人口的參與性和積極性，切實賦予社區(qū)內(nèi)貧困群體參與并表達權(quán)利的機會。20世紀60年代美國城市社區(qū)的活躍數(shù)據(jù)表明，社區(qū)行動計劃促使《經(jīng)濟機會法》中最切實可行的參與目標得以實現(xiàn)，城市內(nèi)社區(qū)行動機構(gòu)數(shù)量的可持續(xù)增長產(chǎn)生了預(yù)期效應(yīng)[28]。60年代末期，隨著社區(qū)行動計劃工作手冊與《經(jīng)濟機會法修正案》的出現(xiàn)，窮人參與、擴大貧困居民參與機會等概念成為城市反貧困的主流，涉及內(nèi)容包括政治參與、貧困項目管理、城市垃圾處理、環(huán)境保護等。從社區(qū)行動計劃的目標來看，該項政策的力度越來越大。但與此同時，窮人、貧困居民等群體的政治參與規(guī)模逐漸擴大，無形之中給政府帶來新的挑戰(zhàn)和壓力，官民沖突亦開始不斷上演。盡管后來約翰遜政府進行了多次系統(tǒng)性的調(diào)整，但始終沒有扭轉(zhuǎn)20世紀70年代初尼克松時代社區(qū)行動計劃走向終結(jié)的事實。

三、政策設(shè)計與實踐困境：美國城市貧困治理的經(jīng)驗

以向貧困宣戰(zhàn)為核心目標的美國城市反貧困政策行為開啟了時空共治背景下的三段經(jīng)典范式。研究發(fā)現(xiàn)，20世紀30年代以來，美國城市貧困治理的演進邏輯突出了政策設(shè)計與實踐行為的組合效果。從社會變遷的視角進行考察，美國城市貧困治理完成了跨世紀的政府接力賽嘗試，“宣戰(zhàn)”推動了城市貧困治理的諸多新穎范式，積累了系列優(yōu)勢經(jīng)驗，同時也暴露出城市貧困治理的一些政策弊病與實踐困境。

（一）優(yōu)勢策略

1.較完善的城市貧困治理體系

新政政策、偉大社會政策、政策與數(shù)字財政戰(zhàn)略共同構(gòu)成了美國城市貧困治理的基本政策框架，而肯定性行動與社區(qū)行動計劃兩項內(nèi)容則是該框架內(nèi)的有益構(gòu)成要素。反觀美國城市貧困治理體系，羅斯福新政時期，國家積極推進社會福利政策，構(gòu)建并完善了包括城市教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共就業(yè)、公共住房等在內(nèi)的一系公共服務(wù)體系、人口養(yǎng)老體系以及婦女與兒童福利體系，同時，美國城市為諸體系配備了《社會保障法案》《銀行法案》等法律保障體系。約翰遜時期構(gòu)建了新型的納稅體系，完成了城市貧困人口由“享稅”轉(zhuǎn)向“納稅”的治道變革。奧巴馬政府補充并構(gòu)建了城市貧困法律政策體系、數(shù)字政策體系以及國家醫(yī)療改革體系方案，推進了21世紀發(fā)達國家城市貧困治理的綜合性治理體系。

2.模糊性轉(zhuǎn)向清晰性的政策權(quán)變

美國城市貧困治理由模糊性轉(zhuǎn)向清晰性的歷時路徑選擇，實質(zhì)上屬于經(jīng)濟基礎(chǔ)適應(yīng)上層建筑、社會治理適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境、治理工具適應(yīng)問題需求的政策權(quán)變過程。文獻研究發(fā)現(xiàn)，20世紀30年代以前，美國城市貧困治理并未形成系統(tǒng)的政策性治理，政府對城市治理的頂層設(shè)計與行動框架尚具有模糊性和籠統(tǒng)性，暫未聚焦于某個微觀領(lǐng)域的具體行動之上。或許因受到經(jīng)濟危機的沖擊和影響，羅斯福新政主要以政府干預(yù)經(jīng)濟社會作為基本手段，系統(tǒng)推行了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、公共安全、社會保障和服務(wù)的微觀政策，以應(yīng)對經(jīng)濟危機頹勢對城市貧困群體的生活沖擊。約翰遜政府時代清單式的貧困治理初具規(guī)模，由模糊轉(zhuǎn)向清晰的邏輯更趨明顯，“偉大社會福利政策”以城市貧困群體政治參與機會公平作為切入點，推行清單式治理模式，將窮人的諸政治權(quán)利、社區(qū)行動計劃等協(xié)同推進，向城市貧困家庭的每一個焦點問題宣戰(zhàn)。21世紀以來，奧巴馬政府關(guān)于城市貧困治理的政策設(shè)計更為清晰：一方面，落實“國家—城市”政策，以有效回應(yīng)城市群體的不同訴求;另一方面，數(shù)字財政戰(zhàn)略的靶向治療，提高了貧困治理的高效性資金投入力度。盡管兩項政策亦有瑕疵，但從貧困政策體系的構(gòu)建與模式維系來講，它們頗具時代價值。

3.設(shè)計貧困政策的優(yōu)先事項

優(yōu)先事項意味著要在眾多政策體系中厘清主次關(guān)系與先后順序，處理好貧困的經(jīng)濟與社會方面，促使治理目標聚焦于城市貧困、生產(chǎn)力與環(huán)境的互動關(guān)系。該路徑有助于認知城市發(fā)展經(jīng)濟、環(huán)境與社會之間的互動關(guān)系，推進城市教育、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)以及家庭計劃之間的整合與互動程序[29]。文獻研究顯示，與大部分西方國家一樣，美國城市貧困治理的顯著特征亦在于政策優(yōu)先事項的設(shè)計，尤其是聚焦于政府對貧困治理的信心與興趣。全世界貧困治理的經(jīng)驗與聯(lián)合國減貧體系對于政策優(yōu)先事項的設(shè)置已經(jīng)形成共識，從實踐效果來看，該項選擇的確在消除貧困與緩解經(jīng)濟危機等方面產(chǎn)生了實質(zhì)性社會效應(yīng)。美國城市貧困治理政策歷來注重優(yōu)先事項的選擇：一方面，優(yōu)先事項體現(xiàn)在政府政策制定的優(yōu)先性，即優(yōu)先設(shè)計與執(zhí)行城市貧困治理政策;另一方面，優(yōu)先事項體現(xiàn)在實施過程中，如新政注重對政府干預(yù)的優(yōu)先選擇，“偉大社會政策”注重窮人機會的優(yōu)先發(fā)展以及清單式減貧的優(yōu)先思路，數(shù)字財政戰(zhàn)略注重資源項目與資金的優(yōu)先投入。盡管每一項政策所注重的優(yōu)先內(nèi)容具有差異，但政策優(yōu)先事項的選擇以及執(zhí)行能夠觸及更多貧困群體的現(xiàn)實需求，及時順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，消除外在風險和內(nèi)在危機產(chǎn)生的諸多阻滯問題。

4.重視文本與政策的議程設(shè)置

議程設(shè)置的顯著優(yōu)勢在于提供一種消除貧困的理論依據(jù)與時刻表。20世紀50年代后期至60年代末期，盡管美國并沒有提出專門的城市貧困問題，但針對弱勢群體利益而展開的政策卻引發(fā)了廣泛的關(guān)注（參見表1）。

從美國城市貧困治理的經(jīng)驗來看，文本主要包括法律文本與代表性刊物，政策主要包括國家政策、州政府政策和城市政策。研究發(fā)現(xiàn)，文本與政策議程設(shè)置是美國城市貧困治理取得顯著成效的關(guān)鍵舉措之一。20世紀30年代以來，《社會保障法案》《銀行法案》《華爾街日報》《喬治敦貧困法律與政策雜志》以及國家城市政策、立法綱領(lǐng)等陸續(xù)推出，這些文本與政策更多地融入了法律保障以及法治功能，將以往零星的、無序的話語串聯(lián)起來并加以系統(tǒng)化。20世紀60年代中期，以聯(lián)邦政府發(fā)起的反貧困運動為標志，貧困治理相關(guān)出版物和政府文件大幅增加，呈現(xiàn)爆炸式增長態(tài)勢：國內(nèi)高級理論研究雜志上每年刊載約10篇貧困治理的長文;1966年，貧困治理?？敦毨Ш腿肆Y源摘要》（Poverty and Human Resources Abstract）誕生;大量以城市貧困為主題的學術(shù)會議召開，并伴隨出版了貧困與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律與公共福利的書籍，包括一些反貧困考核、評估的著作與綜合性文獻等。針對不同處境和階段的貧困問題，美國城市治理文本與政策的規(guī)范性議程設(shè)置了綱領(lǐng)性的范式，指導(dǎo)城市更切實際地消除貧困，落實具體行動，形成了城市貧困治理領(lǐng)域的可持續(xù)戰(zhàn)略，相較于發(fā)展中國家而言，此舉尤為超前。

（二）實踐困境

政策治理術(shù)及其理性選擇推進了美國城市貧困治理的現(xiàn)代化進程，為西方發(fā)達國家城市減貧建立了有效范式。但與此同時，需要辯證地看待美國城市貧困治理面臨的諸多政策困境與實踐問題。

1.目標轉(zhuǎn)移

目標轉(zhuǎn)移意味著失去對原始目標的視線或偏離最初目標，這也是美國貧困戰(zhàn)爭中最顯著的問題。研究發(fā)現(xiàn)，三大典型范式中，約翰遜政府提出了“向貧困宣戰(zhàn)”的口號，并以提供窮人的參與機會、發(fā)展其自身能力為內(nèi)容，重視減輕貧困、消除貧困與預(yù)防貧困的過程。盡管約翰遜政府亦為此設(shè)定了諸多富有改革意義的政策目標，但城市貧困戰(zhàn)爭最終因目標轉(zhuǎn)移而被認為是失敗的。例如，一方面，約翰遜政府的反貧困思路是推動窮人靠自己的能力和收入逐漸擺脫貧困，由食稅者變?yōu)榧{稅者，而不是提供擺脫貧困所需要的教育、就業(yè)和培訓(xùn)等政策工具;另一方面，約翰遜政府雖然制定了治愈貧困和預(yù)防貧困的目標，但其在操作過程中并沒有給予這些目標以明確的解釋和解決方案，且似乎已與原有目標漸行漸遠。事實上，新政以來，美國政府的城市貧困治理政策表明，福利國家的不斷擴張與福利體系的蓬勃發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)成了福利接受者的一個社會安全網(wǎng)，貧困治理出現(xiàn)了目標轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。

2.政策悖論

“從一開始就設(shè)計一個‘正確的程序，或者從一開始就‘正確地設(shè)計一個‘正確的程序，都是一個好主意。”[30]政策程序的設(shè)計需要解決政策目標及其背后的一致緣由問題，因為這直接決定了其實施效果與可行性。美國城市貧困治理的歷史經(jīng)驗表明，政府對城市貧困及其治理尤為重視，然而理論與實踐界權(quán)威人士認為，一些貧困政策的設(shè)計與貧困規(guī)劃從效果來看極為糟糕，其原因在于政策設(shè)定的目標遠遠超出了政府執(zhí)行者或者弱勢群體的實際能力，政策目標與政策執(zhí)行產(chǎn)生了實踐悖論。從美國城市貧困治理的實踐來看，20世紀30年代經(jīng)濟危機以來，歷屆政府往往將福利政策作為解圍貧困的砝碼，而忽視了向城市貧困人口提供擺脫貧困的真正工具。例如，為何奧巴馬政府數(shù)字財政戰(zhàn)略的推行耗費了政府巨大的財政投入，卻仍會出現(xiàn)更多的城市貧困？一方面，經(jīng)濟全球化背景下，政策設(shè)計的初衷與美國個人至上的人文價值追求有所錯位;另一方面，經(jīng)濟發(fā)展程度、國家政策以及群體努力的差異性程度，導(dǎo)致了進一步的相對貧困。研究亦表明，奧巴馬政府數(shù)字財政戰(zhàn)略中推行了大量的反貧困項目，而這些項目的弱關(guān)聯(lián)度以及重復(fù)性與無序性沖突，事實上也造成了原始政策設(shè)計與項目執(zhí)行的悖論。

四、美國經(jīng)驗對我國城市貧困治理的啟示

（一）建立解決城市相對貧困長效機制

建立解決城市相對貧困長效機制是我國國家治理頂層設(shè)計不可或缺的內(nèi)容。在絕對貧困治理階段，貧困治理機制、扶貧政策以及動員機制等皆圍繞農(nóng)村展開，城市扶貧政策僅僅被嵌入諸政策之內(nèi)，完整與系統(tǒng)的城市貧困治理機制尚未形成，尤其是城市減貧與減災(zāi)的政策體系以及城市貧困治理的預(yù)警機制尚不完善。隨著空間聚焦效應(yīng)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢的增強，黨的十九屆四中全會和2020年中央一號文件明確提出建立解決相對貧困長效機制的要求。2020年底，隨著我國農(nóng)村絕對貧困的消除，建立解決城市相對貧困長效機制自然會成為國家治理的重心和方向。然而，從當前貧困治理的熱點來看，學界絕大部分仍聚焦于探討絕對貧困的治理經(jīng)驗以及相對貧困治理的重點、要素關(guān)系、識別與考核等主題，缺乏關(guān)于城市貧困治理結(jié)構(gòu)體系與動力機制的預(yù)研究。美國城市貧困治理的政策與實踐為制訂中國城市貧困長效機制的整體性政策與規(guī)劃提供借鑒。

建立具有新時代中國特色的城市貧困治理體系（即結(jié)構(gòu)體系與動力機制）已成為一種趨勢，我們應(yīng)瞄準城市相對貧困治理中所暴露出的現(xiàn)實短板，以此作為未來城市減貧的重點建設(shè)目標。

（二）注重文本與政策議程設(shè)置

文本與政策議程設(shè)置旨在從戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和科學性的視角認知貧困問題。綜觀我國城市貧困治理文本議程設(shè)置的現(xiàn)狀，大部分關(guān)于貧困治理的理論研究散落于不同文本之內(nèi)，國內(nèi)尚未推出專門闡釋、評價與刊載貧困治理的權(quán)威性、代表性和典型性文本。盡管全國教育扶貧宣傳中心主辦的《中國扶貧》雜志近年來專門刊登貧困治理的典型案例，但內(nèi)容完全聚焦于脫貧攻堅戰(zhàn)背景下農(nóng)村和基層貧困治理的前沿動態(tài)，鮮有涉及任何城市貧困治理的理論話語。同時，該雜志屬于內(nèi)刊，其社會推廣和閱讀對象較為受限，難以形成普適性的時代價值。以北京市城市政府的政策文本為例，2020年5月，北京市頒布的《北京市文明行為促進條例》中第十四條涉及“積極參與扶貧、濟困與救助等公益活動”的城市貧困治理內(nèi)容，一定程度上為國內(nèi)城市貧困治理提供了思路和方向。同時，要注重扶貧智庫的成效產(chǎn)出，尤其要依托高校成立的中國扶貧治理研究院與中國國際扶貧中心等機構(gòu)，形成系統(tǒng)性、科學性和客觀性的理論方案。

自新中國成立以來，中央政府和地方政府從不同層面出臺了適應(yīng)不同階段的貧困治理政策，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了包括經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、社會保障政策、對口支援計劃、專項脫貧計劃與社會動員機制等在內(nèi)的諸多政策。可以發(fā)現(xiàn)，議程設(shè)置已形成了基于“國家—社會—公民”的聚焦理論，政策設(shè)置位移形成由自上而下轉(zhuǎn)向水平移動或與自下而上并行的格局，更多社會要素開始融入政策議程設(shè)置之中。根據(jù)新時代我國社會的主要矛盾，嘗試從國家層面對城市貧困治理進行政策或規(guī)劃議程設(shè)置，厘清城市貧困治理的優(yōu)先事項將是“十四五”時期我國國家治理的主攻方向之一。

（三）注重城市貧困治理模式的權(quán)變

綜觀我國農(nóng)村貧困治理的實踐發(fā)現(xiàn)，受綜合國力、政治制度、經(jīng)濟能力等多重因素的影響，我國貧困治理模式發(fā)生了漸進式的變遷。從模式變遷而言，最為典型的則是實現(xiàn)了由救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧向精準扶貧的轉(zhuǎn)型，盡管其中尚未出現(xiàn)清單式治理的名稱，但精準扶貧的核心要義是突出清晰治理而非模糊治理的邏輯，并特別強調(diào)精準扶貧中政府責任的清晰度。農(nóng)村貧困治理中地方政府設(shè)置了諸如道路長、河（湖）長、網(wǎng)格員與包村（戶）干部等清晰化職責崗位。可以說，我國貧困治理在農(nóng)村的實踐已經(jīng)基本形成了一套新時代范式[31]，但該范式的痕跡在城市貧困治理中尚不明顯。隨著我國社會結(jié)構(gòu)的變遷，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)均發(fā)生了顯著變化，與之相關(guān)的社會心理、社會觀念、社會行為與社會關(guān)系亦有所變化，諸要素的疊加形式預(yù)示著未來相對貧困治理的復(fù)雜性和長期性。因此，適應(yīng)新變化、新形勢，注重城市貧困治理模式的權(quán)變意義重大。

美國的經(jīng)驗再次說明，結(jié)構(gòu)治理非一勞永逸，因時、因地與因人而異的城市反貧困治理乃有效的治理選擇。就我國當前貧困治理的成效而言，以農(nóng)村貧困為中心的模式已逐漸向農(nóng)村兼顧城市的模式邁進，這也是建立解決相對貧困長效機制的核心內(nèi)容，轉(zhuǎn)型過程中涉及的要素結(jié)構(gòu)、體系功能與動力系統(tǒng)等皆需要在動態(tài)社會治理中把握減貧規(guī)律。美國約翰遜政府時代形成的清單式減貧方法為我國城市貧困治理提供借鑒，因為其更具目標性和責任性。同時，美國城市貧困治理實踐困境亦警示我們，范式轉(zhuǎn)變并非意味著目標和執(zhí)行力的轉(zhuǎn)移，未來我國在城市貧困治理范式轉(zhuǎn)變的過程中需要防止或避免如美國那樣因目標轉(zhuǎn)移與政策悖論等行為所產(chǎn)生的諸多弊病。

五、結(jié)語

城市貧困問題是全球國家治理的恒久議題。“十四五”時期

我國也將進入相對貧困治理階段。一方面，要認清國內(nèi)城市貧困治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。我國超大城市發(fā)展面臨基礎(chǔ)性養(yǎng)老、人口與資源協(xié)同發(fā)展、大健康生態(tài)圈建設(shè)、城市就業(yè)以及城市公共衛(wèi)生治理等諸多問題。另一方面，也要準確識變、主動求變。堅持從國情出發(fā)，充分分析實際情況，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，樹立國際視野[32]。減貧政策并非能夠確保減緩或完全消除貧困現(xiàn)象，受人的內(nèi)生動力、行為認知、國家經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會政策輻射程度等諸多因素的影響，新的城市貧困將會陸續(xù)產(chǎn)生。消除貧困沒有絕對性，只有相對性，有人類的存在，就會有貧困的存在，在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的背后尚須謹慎探索其內(nèi)在規(guī)律。因此，聯(lián)合國2015年在千年發(fā)展目標報告（MDGs）“可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）”議題中將消除所有形式的貧困列為第一治理對象。從貧困的本質(zhì)來講，這的確具有系統(tǒng)性、遠視性和指導(dǎo)性，這些經(jīng)驗和啟示也將為我國“十四五”時期城市貧困治理提供新的實踐面向。

參考文獻：

[1]肖時花，吳本健.軌跡與趨向：民族地區(qū)70年扶貧歷程研究[J].廣西民族研究，2018，（5）.

[2]聽取脫貧攻堅總結(jié)評估匯報[N].人民日報，2020-12-04.

[3]王曉毅.社會治理與精準扶貧[J].貴州民族大學學報（哲學社會科學版），2017，（1）.

[4]邱蘭.進步與貧困——淺析美國進步主義時代城市福利政策[J].樂山師范學院學報，2011，（7）.

[5]劉建芳.美國的城市貧困與反貧困及其對我國的啟示[J].甘肅社會科學，2005，（3）.

[6]梁日杰，陳鳳英.聯(lián)合國社會發(fā)展世界首腦會議[J].國際資料信息，1995，（5）.

[7]徐在中.“豐裕社會”中的“另一個美國”——從《霍默和蘭利》看當代美國城市貧困[J].國外文學，2017，（4）.

[8]Watkins T H.The Great Depression： America in the 1930s[M].Boston，MA：Little，Brown，1993.

[9]Moynihan D P.Toward A National Urban Policy[J].Social Forces，1969，（3）.

[10]Church G J.A Debt-Threatened Dream[J]. Time，1982，（21）.

[11]王章佩.軌跡與特征：美國社會福利政策的演變[J].成都行政學院學報（哲學社會科學），2004，（2）.

[12]Humphrey H H.The War on Poverty[J].Law & Contemporary Problems，1966，（1）.

[13]吳金平.評六十年代美國反貧困斗爭[J].山東師大學報（社會科學版），1995，（3）.

[14]Galbraith J K.The Affluent Society[M].New York：Houghton Mifflin Harcourt，1998.

[15]張心童，潘懿.林登·約翰遜的偉大社會福利政策與其實踐困境[J].經(jīng)濟視角，2016，（6）.

[16]Kingo H A. Poverty Law and Policy in the Age of Obama：Setting Priorities for Americas Anti-Poverty Agenda[J].The Georgetown Journal on Poverty Law & Policy，2010，（3）.

[17]祁志偉.新時代貧困治理的預(yù)設(shè)圖景及國外經(jīng)驗借鑒[J].西南民族大學學報（人文社科版），2019，（1）.

[18]Holland B.Typologies of National Urban Policy：A Theoretical Analysis[J].Cities，2015，（11）.

[19]Cuff S P.The Urban President：Assessing Obamas Community Redevelopment Policies[J].Student Pulse，2015，（2）.

[20]Tanner M D.The American Welfare State：How We Spend Nearly $1 Trillion a Year Fighting Poverty — and Fail[J].Social Science Electronic Publishing，2013，（4）.

[21]Finger D.50 Years After the “War on Poverty”：Evaluating the Justice Gap in the Post-Disaster Context[J].Social Science Electronic Publishing，2014，（2）.

[22][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等.北京：中國社會科學出版社，1988.

[23]張玉.美國高等教育“肯定性行動計劃”政策價值分析[J].比較教育研究，2007，（6）.

[24]Mark T. From Direct Action to Affirmative Action：Fair Employment Law and Policy in America，1933-1972[J].American Journal of Legal History，1998，（3）.

[25][美]J.R.波爾.美國平等的歷程[M].張聚國.北京：商務(wù)印書館，2007.

[26][瑞典]岡納·繆爾達爾.世界貧困的挑戰(zhàn)——世界反貧困大綱[M].顧朝陽，等.北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1991.

[27]王媛，楊弘.約翰遜政府“社區(qū)行動計劃”的歷史考察——兼論美國聯(lián)邦政府資助公民參與的政策[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2017，（2）.

[28]March M S. Coordination of the War on Poverty[J]. Law & Contemporary Problems，1966，（1）.

[29]Moser C. Urban Social Policy and Poverty Reduction[J].Environment and Urbanization，1995，（7）.

[30]Denhardt R B，Denhardt J V. The New Public Service：Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review，2010，（6）.

[31]祁志偉.習近平關(guān)于扶貧重要論述的關(guān)鍵詞、時代價值與實踐方案[J].江蘇大學學報（社會科學版），2019，（5）.

[32]著眼長遠把握大勢開門問策集思廣益 研究新情況作出新規(guī)劃[N].人民日報，2020-08-25.

[責任編輯：李 堃]

The Practical Orientation of Urban Poverty Control in China During the 14th Five-Year Plan Period

—Based on Foreign Experience and Enlightenment

Qi Zhiwei1， Zhang Ting2

（1.Renmin University of China， Beijing 100872; 2.Beijing Institute of Fashion Technology， Beijing 100029）

Abstract：

Urban poverty and its governance is an important goal of the modernization of national governance capacity. During the period of the 14th five year plan， Chinas economy and society have entered a new stage of development， and the governance of urban poverty will also face many practical problems. Therefore， to solve these problems， we should not only highlight the characteristics of Chinas localization， but also conditionally absorb the elements of internationalization. Taking the United States as a case study， the current study presents in detail the policy experience of urban poverty governance in the United States through diachronic research， and examines the poverty reduction strategies of affirmative action and community action plan. The research shows that the practice of urban poverty governance in China during the “14th five year plan” period can learn from foreign experience and enlightenment from the aspects of perfect urban poverty governance system， timely adjustment and contingency of poverty reduction policies， priority design of poverty policies and policy agenda setting.

Key words：the 14th five-year plan period， poverty governance， urban governance， urban poverty

收稿日期：2021-03-09

基金項目：教育部人文社會科學研究青年項目“推進南疆地區(qū)結(jié)構(gòu)性貧困治理及其返貧預(yù)警機制建設(shè)研究”（20XJJCZH003）;國家民委民族研究項目“鑄牢中華民族共同體意識在南疆脫貧攻堅中的實踐經(jīng)驗研究”（2020-GMC-018）。

作者簡介：

祁志偉（1987-），男，甘肅武威人，中國人民大學公共管理學院講師，博士后;

張 婷（1990-），女，山西晉中人，北京服裝學院思政部講師，博士，通訊作者。