尋求最大公約數(shù)：城市社區(qū)協(xié)商的運(yùn)行邏輯與實(shí)踐路徑

胡佳 孫魯毅

[摘 要]作為社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式，城市社區(qū)協(xié)商是在理性交流基礎(chǔ)上，多元主體溝通和協(xié)商、多元利益凝聚與整合的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是尋求最大公約數(shù)過(guò)程。撬動(dòng)參與點(diǎn)形成最大公約數(shù)的出發(fā)點(diǎn)，激發(fā)參與活力構(gòu)建最大公約數(shù)的支撐結(jié)構(gòu)，尋找議事觸發(fā)點(diǎn)推動(dòng)最大公約數(shù)的凝聚，促進(jìn)形成社區(qū)共識(shí)是社區(qū)協(xié)商中尋求最大公約數(shù)的運(yùn)行邏輯。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū);社區(qū)協(xié)商;最大公約數(shù);社會(huì)共識(shí)

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）03-0088-08

一、問(wèn)題的提出

城市社區(qū)協(xié)商是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式，是最直接、最廣泛的社會(huì)主義民主協(xié)商形式。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動(dòng)實(shí)踐，更是打造共建共治共享社會(huì)治理格局的重要舉措。

在國(guó)家制度建設(shè)層面，從黨的十八大提出社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，到黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，中央先后印發(fā)了加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的系列文件，從頂層規(guī)范了我國(guó)社區(qū)協(xié)商治理。在地方層面，社區(qū)協(xié)商成為地方政府探索基層協(xié)商民主的重點(diǎn)方向，多地在激發(fā)基層社會(huì)共治內(nèi)生動(dòng)力方面進(jìn)行多層次多樣性的實(shí)踐，探索出城市社區(qū)協(xié)商的多種有效形式。針對(duì)社區(qū)環(huán)境、治安和養(yǎng)老等公共服務(wù)問(wèn)題或決策，“民主懇談會(huì)”“民主議事會(huì)”“民主評(píng)議會(huì)”和“圓桌會(huì)”等多種協(xié)商形式廣泛在基層實(shí)踐，落實(shí)了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的民主目標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)居民個(gè)體利益有效表達(dá)與社區(qū)公共性發(fā)展需求合理滿足的有機(jī)統(tǒng)一，在社區(qū)協(xié)商中求解“全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”，進(jìn)而形成多方參與、民主協(xié)商的多元參與協(xié)商合作機(jī)制，具有重要的理論研究和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

近年來(lái)，社區(qū)協(xié)商治理是政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，已有研究聚焦在基層協(xié)商民主制度的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制等方面。協(xié)商民主能夠?yàn)槌鞘谢鶎又卫硖峁┕矃⑴c的協(xié)商機(jī)制、溝通機(jī)制、利益整合機(jī)制，促進(jìn)公民間的良性互動(dòng)[1]，能夠讓基層治理高效運(yùn)轉(zhuǎn)[2]。相關(guān)學(xué)者探討了已有的社區(qū)協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，包括社區(qū)共營(yíng)模式[3]、黨領(lǐng)群治模式[4]等，并提出社區(qū)協(xié)商有效運(yùn)行的思路。從微觀層面看，社區(qū)協(xié)商發(fā)展需要通過(guò)社會(huì)組織的嵌入[5]、協(xié)商單元的構(gòu)建[6]、技術(shù)操作[7]（序三）。從中觀層面看，討論了社區(qū)治理協(xié)商系統(tǒng)的條件、類(lèi)型與質(zhì)量[8]，社區(qū)協(xié)商的對(duì)話體制、協(xié)商決策體制、協(xié)商治理耦合機(jī)制[9]（P189），以及行政機(jī)構(gòu)植入、社區(qū)組織互嵌和居民內(nèi)生三條推動(dòng)路徑[10]。從宏觀層面看，總結(jié)了社區(qū)協(xié)商在社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)的意義，從制度實(shí)踐[11]、治理共同體[12]（P186）等方面，以社區(qū)協(xié)商推進(jìn)社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型。已有研究注重宏觀的理論敘事而疏于微觀機(jī)制分析，對(duì)實(shí)踐中的復(fù)雜性及實(shí)踐現(xiàn)狀背后的深層機(jī)制研究欠缺。作為一種已被廣泛推廣的基層微觀政治創(chuàng)新，其運(yùn)行過(guò)程有待學(xué)理分析。本文從微觀視角，對(duì)廣西南寧老友議事會(huì)的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行總體性觀察，在尋求最大公約數(shù)的目標(biāo)下，探討社區(qū)協(xié)商共識(shí)達(dá)成的運(yùn)行邏輯。

二、城市社區(qū)協(xié)商的約束性條件

隨著人民對(duì)美好生活的需求不斷提升，居民參與表達(dá)利益訴求日益成為基層社會(huì)治理的重要議題。然而，社區(qū)利益多元而制度供給不足，群眾參與不積極、社區(qū)公共事務(wù)特殊性等約束性條件影響了城市社區(qū)協(xié)商的運(yùn)行。

（一）“自上而下”管理供給與“自下而上”需求滿足的矛盾

社區(qū)協(xié)商大多與基層社會(huì)治理困境相伴而生。單位制解體后，社區(qū)成員由依附單位的“單位人”逐漸向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步走向多元化和異質(zhì)化?；鶎尤罕姷睦嬖V求多元、利益關(guān)系復(fù)雜化，利益分歧和糾紛增多，利益博弈過(guò)程非均衡和非對(duì)等，不利于社區(qū)共識(shí)的達(dá)成。社區(qū)運(yùn)行中的行政組織、居民自治組織等多個(gè)主體在社區(qū)公共決策中展開(kāi)博弈。如果基層政府仍沿用傳統(tǒng)管控方式和整合機(jī)制，政府管理供給不能滿足居民需求，容易出現(xiàn)“政府給的老百姓不想要，老百姓想要的政府給不了;政府買(mǎi)單，群眾不買(mǎi)賬”的問(wèn)題，使政府公信力降低，公共政策難以落地。同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)忙于上級(jí)各部門(mén)及街道辦事處布置的行政任務(wù)，或忙于各種檢查和競(jìng)賽，行政邏輯使其不顧居民意愿，替民做主、替民行動(dòng)成了社區(qū)居委會(huì)的行為模式[13]。

（二）居民參與不足或被動(dòng)參與

基層公共事務(wù)的管理不應(yīng)是集中的，而應(yīng)是多元的、網(wǎng)絡(luò)的、多樣性的，涉及多層次的權(quán)利和利益的協(xié)調(diào)。

但是，“我們的基層群眾自治一直沒(méi)有擺脫政治與行政的過(guò)度控制和干預(yù)”[14]。一方面，居民有權(quán)力意識(shí)而無(wú)責(zé)任意識(shí)。居民對(duì)社區(qū)無(wú)感，普遍存在參與意識(shí)不強(qiáng)、自組織能力不足、“搭便車(chē)”等現(xiàn)象。居民參與僅限于滿足自己或小部分群體利益、偏好和需求，社區(qū)公共生活“形聚神散”。居民遇事找政府或者找社區(qū)的依賴心理根深蒂固，稍有不滿意之處，就會(huì)通過(guò)投訴或舉報(bào)等方式反映問(wèn)題。另一方面，居民有權(quán)利主張而無(wú)公共精神，部分居民社會(huì)自主意識(shí)、公共意識(shí)和自治能力欠缺。中青年工薪階層和中產(chǎn)階層參與社區(qū)活動(dòng)頻率較低，老年退休者群體更關(guān)注社區(qū)文體類(lèi)活動(dòng)的協(xié)商，體制外主體參與多元治理的積極性不足。盡管通過(guò)相關(guān)宣傳教育提高居民關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)的積極性、拓寬參與渠道等，但往往效果不明顯。

（三）社區(qū)公共事務(wù)的復(fù)雜性

諸多社區(qū)公共事務(wù)不能通過(guò)政府或市場(chǎng)有效解決。社區(qū)的基層屬性決定了社區(qū)相關(guān)社會(huì)性事務(wù)帶有天然的民主需求，容易陷入無(wú)休止的爭(zhēng)論中，如果沒(méi)有完善的協(xié)商機(jī)制和決策機(jī)制，社區(qū)自治將難以達(dá)到“治”的良性狀態(tài)。與新型商品房社區(qū)不同，老舊小區(qū)大多為市場(chǎng)化改革前由政府、單位出資建設(shè)的職工社區(qū)，地處老城區(qū)，居住人口密集，房屋產(chǎn)權(quán)歸屬?gòu)?fù)雜。由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，規(guī)劃不夠科學(xué)，老舊小區(qū)的配套設(shè)施薄弱，公共服務(wù)整體滯后，如果征求居民意見(jiàn)不及時(shí)、不全面，或者群眾對(duì)項(xiàng)目不理解、不支持，都可能影響老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的進(jìn)展。

三、城市社區(qū)協(xié)商的內(nèi)在需求

作為中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度的核心組成部分，城市社區(qū)協(xié)商結(jié)合中國(guó)本土化的城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)踐和外部客觀環(huán)境，更加注重對(duì)話和過(guò)程，培養(yǎng)公共理性和公共責(zé)任感，體現(xiàn)了價(jià)值理性。

（一）城市社區(qū)協(xié)商是理性交流的過(guò)程

協(xié)商民主的基礎(chǔ)是公民間的理性商談和溝通互動(dòng)。“協(xié)商是一種面對(duì)面的交流形式，它強(qiáng)調(diào)理性的觀點(diǎn)和說(shuō)服，而不是操縱、強(qiáng)迫和欺騙”[15]（P335）。協(xié)商過(guò)程不僅強(qiáng)調(diào)最終結(jié)果的數(shù)量，更強(qiáng)調(diào)協(xié)商結(jié)果的質(zhì)量，進(jìn)而找到最大公約數(shù)。協(xié)商過(guò)程的合法性不僅出于多數(shù)的意愿，而且基于集體理性反思的結(jié)果，理性具有超越個(gè)體自我利益與局限的優(yōu)勢(shì)。借助地方搭建的各類(lèi)溝通平臺(tái)，社區(qū)利益相關(guān)方理性表達(dá)、溝通和討論，通過(guò)反復(fù)的協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)議，比較不同方案的優(yōu)劣。參與者不僅要為自己的主張進(jìn)行合理性說(shuō)明和解釋，以期改變他人的想法，而且也需要聆聽(tīng)他人的意見(jiàn)，并相應(yīng)重新評(píng)估和修正自己的觀點(diǎn)。所以，作為協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系的手段，社區(qū)協(xié)商強(qiáng)調(diào)利益的共存共贏，以多元利益主體的理性溝通，達(dá)到協(xié)調(diào)、平衡與合作的政策效果。

（二）城市社區(qū)協(xié)商是多元主體間的協(xié)商和溝通過(guò)程

如何更好地實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利是社區(qū)協(xié)商的基本出發(fā)點(diǎn)和內(nèi)在價(jià)值規(guī)定。圍繞“民主必須始于公民的家園，而這個(gè)家園就是我們鄰里的社區(qū)”[16]（譯者前言），社區(qū)協(xié)商尋求社會(huì)利益最大公約數(shù)。社區(qū)是聯(lián)系基層群眾的第一線，以社區(qū)作為最大公約數(shù)的考察點(diǎn)，以民生為載體的民主建設(shè)容易吸引群眾的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)民主的日?；蜕罨?，進(jìn)而提高群眾參政議政的自覺(jué)性、主動(dòng)性和積極性。不同于參與式民主，協(xié)商民主主張以公民協(xié)商和討論的方式進(jìn)入治理過(guò)程[17]。通過(guò)開(kāi)展社區(qū)協(xié)商，讓群眾有事商量著辦，通過(guò)討論、商議和表決方式進(jìn)行民主決策，一方面，有效回應(yīng)了群眾多元化、碎片化的利益訴求和參與社區(qū)事務(wù)管理的期盼，能夠在社區(qū)內(nèi)部形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的參與體系;另一方面，有效解決群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，化解矛盾糾紛，有利于在群眾中形成廣泛接受的共識(shí)、匯聚各方力量，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定和基層民主健康發(fā)展。公共政策制定和執(zhí)行應(yīng)充分考慮地方的差異性，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，充分應(yīng)用民主協(xié)商方式，找到全社會(huì)意愿和需求的最大公約數(shù)，推動(dòng)民主協(xié)商廣泛、多層、制度化發(fā)展。

（三）城市社區(qū)協(xié)商是多元利益的凝聚和整合過(guò)程

如林德布洛姆所言，西方國(guó)家是多元主義文化基礎(chǔ)上的利益集團(tuán)政治，政治過(guò)程中遍布了“否決者聯(lián)盟”而使得法律、政策難以制定，決策中的否決點(diǎn)越多，推出政策的可能性越小。中國(guó)是一種典型的“和合”文化[18]（P7），傳統(tǒng)政治中的最大遺產(chǎn)就是協(xié)商政治，這種包容性而非對(duì)抗性文化的基礎(chǔ)是尋求最大公約數(shù)的要素。越是多元利益，越需要多元主體通過(guò)理性參與、互動(dòng)和博弈，形成共同利益的均衡點(diǎn)。最大公約數(shù)理念要求最大限度包容和吸納各種利益訴求，最大限度尋求共同價(jià)值觀和共同利益，既能反映多數(shù)人的普遍愿望，又能吸納少數(shù)人的合理主張，使少數(shù)人的意見(jiàn)得到尊重，最大程度實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利。

一方面，在公共事務(wù)的討論、審議和協(xié)商中，共同制定和優(yōu)化政策，從而能夠更好地反映普通公眾的利益需求。由于協(xié)商決策凝聚了協(xié)商共識(shí)，政府能夠在政策制定或執(zhí)行過(guò)程中充分考慮各方利益訴求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的協(xié)調(diào)和整合，從而擴(kuò)大國(guó)家決策合法性基礎(chǔ)，使決策的執(zhí)行更順暢，降低執(zhí)行成本。另一方面，相比社區(qū)管理層閉門(mén)決策，在協(xié)商的過(guò)程中，盡管有不同的意見(jiàn)，參與者被要求在相互尊重的基礎(chǔ)上交換意見(jiàn)[19]（P94）。社區(qū)協(xié)商通過(guò)有效溝通和交流共識(shí)，多人同場(chǎng)商議的機(jī)制改變個(gè)人成見(jiàn)，促進(jìn)偏好轉(zhuǎn)化并達(dá)成共識(shí)。

四、城市社區(qū)協(xié)商的地方實(shí)踐：廣西南寧老友議事會(huì)的個(gè)案針對(duì)老舊小區(qū)改造問(wèn)題，廣西南寧成立了業(yè)委會(huì)的過(guò)渡性居民自治組織——老友議事會(huì)，探索“黨建引領(lǐng)，議事協(xié)商，居民自治”的社區(qū)協(xié)商模式[20]。

（一）構(gòu)建社區(qū)協(xié)商平臺(tái)

通過(guò)黨建共建的方式，成立過(guò)渡性議事組織，搭建以黨建為核心的社區(qū)協(xié)商組織架構(gòu)。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。各社區(qū)黨支部指導(dǎo)監(jiān)督開(kāi)展議事協(xié)商事務(wù)，包括明確各類(lèi)協(xié)商的規(guī)則和流程，設(shè)定資源吸引群眾參與和把控議案關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)等。老友議事會(huì)一般由社區(qū)黨委組織召集，在各類(lèi)項(xiàng)目議事協(xié)商中，議事會(huì)理事長(zhǎng)均由社區(qū)黨組織書(shū)記擔(dān)任，社區(qū)積極動(dòng)員黨員群眾成為老友議事會(huì)代表。

2.組建議事組織。成立具有地方本土老友文化特色的自治組織——老友議事會(huì)，引導(dǎo)居民議事協(xié)商和自管自治。老友議事會(huì)代表以小區(qū)為單位劃分選舉片區(qū)，以樓棟為投票單元一戶一票形式選舉產(chǎn)生。在小區(qū)各樓棟、單元中選出有威望、容易取得居民信任的居民議事代表，廣泛吸納相關(guān)居民、商家代表、物業(yè)公司代表、業(yè)委會(huì)成員、社會(huì)組織代表等成員。議事代表對(duì)社區(qū)居民意見(jiàn)進(jìn)行征集、整合，并進(jìn)一步開(kāi)會(huì)討論解決方案;針對(duì)代表無(wú)法協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題，由社區(qū)協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門(mén)逐一解決。

3.推進(jìn)社區(qū)協(xié)商專業(yè)化。通過(guò)專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)社區(qū)工作人員和老友議事會(huì)代表進(jìn)行培訓(xùn)，確保老友議事會(huì)協(xié)商議事的規(guī)范和持續(xù)運(yùn)行。一是開(kāi)展社區(qū)協(xié)商議事規(guī)則專題培訓(xùn)班。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)（村）黨組織書(shū)記、村（居）委會(huì)主任、在城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織等城鄉(xiāng)社區(qū)工作者為主要對(duì)象，圍繞社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容、形式、流程和規(guī)則等，開(kāi)展了6期約640人次的議事規(guī)則普及培訓(xùn)。二是培育“金牌主持人”，為城鄉(xiāng)社區(qū)議事協(xié)商提供人才保障。有針對(duì)性地開(kāi)展主持人初階、中階、高階專題培訓(xùn)，通過(guò)系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)、實(shí)操訓(xùn)練，形成以社區(qū)黨組織書(shū)記、居委會(huì)主任為主體的，具有協(xié)商意識(shí)，能熟練運(yùn)用議事規(guī)則主持會(huì)議的主持人隊(duì)伍。三是推動(dòng)社會(huì)力量參與社區(qū)治理。培育登記了“南寧市社區(qū)發(fā)展服務(wù)協(xié)會(huì)”“南寧市一道社區(qū)發(fā)展促進(jìn)中心”等社區(qū)治理研究領(lǐng)域的專業(yè)社會(huì)組織，對(duì)在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展服務(wù)的社工組織進(jìn)行議事協(xié)商能力培訓(xùn)。民政局購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)社區(qū)協(xié)商領(lǐng)域的專業(yè)團(tuán)隊(duì)服務(wù)，對(duì)社區(qū)工作人員和老友議事會(huì)代表進(jìn)行“羅伯特議事規(guī)則十三條”培訓(xùn)，幫助居民學(xué)會(huì)使用議事規(guī)則參與討論社區(qū)事務(wù)。

（二）凝聚社區(qū)協(xié)商主題

以社區(qū)協(xié)商議題為中心，貫穿協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商流程，分類(lèi)分層次確定協(xié)商議題的開(kāi)放性和豐富性。

1.選準(zhǔn)社區(qū)協(xié)商切入點(diǎn)。以協(xié)商民主為切入點(diǎn)，把協(xié)商共治貫穿于老舊小區(qū)改造、商品房小區(qū)、保障房小區(qū)和其他類(lèi)型小區(qū)管理的全過(guò)程，探索出不同類(lèi)型社區(qū)的不同協(xié)商模式和協(xié)商內(nèi)容。在老舊小區(qū)中，借助老舊小區(qū)改造議題，老友議事會(huì)與項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位協(xié)商確定改造方案，負(fù)責(zé)組織完成改造方案的簽字確認(rèn)及居民個(gè)人的維修基金收集、方案公示等工作。在商品房社區(qū)中，議事會(huì)協(xié)商事項(xiàng)已經(jīng)從最初的停車(chē)、門(mén)禁、養(yǎng)狗、滅鼠等物業(yè)管理基本問(wèn)題逐步過(guò)渡到培育社區(qū)武術(shù)隊(duì)、舞蹈隊(duì)、書(shū)法班、繪本閱讀小組、瑜伽班、垃圾分類(lèi)等公共文化活動(dòng)。在易地扶貧集中安置區(qū)社區(qū)中，圍繞社區(qū)治理碰到的困難和問(wèn)題，不斷探索完善易地扶貧集中安置區(qū)社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)黨建引領(lǐng)易地扶貧搬遷集中安置區(qū)社區(qū)治理有效和可持續(xù)發(fā)展。

2.明確議事協(xié)商流程。建立健全議事協(xié)商制度體系，確保議事協(xié)商和自治自管運(yùn)行。一是制定《老友議事會(huì)代表產(chǎn)生辦法和程序》，形成由社區(qū)組織成立選舉委員會(huì)——議定小區(qū)議事代表席位——發(fā)布選舉辦法——組織候選人報(bào)名——組織居民投票選出議事代表的程序;議事會(huì)成立后需到社區(qū)備案，由社區(qū)向議事會(huì)成員頒發(fā)議事代表當(dāng)選證書(shū)。二是形成自主提出問(wèn)題——自主撰寫(xiě)議案——自主審議決策——自主折中妥協(xié)——自主協(xié)調(diào)施工——自主監(jiān)督質(zhì)量的社區(qū)居民參與機(jī)制。社區(qū)議事代表、居民共同參與方案設(shè)計(jì)，提出修改意見(jiàn)并全程監(jiān)督施工過(guò)程。三是在專題議事協(xié)商會(huì)議中引入議事協(xié)商工作方法，與政府部門(mén)、設(shè)計(jì)方、建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方等多部門(mén)共同議事協(xié)商。

3.健全社區(qū)協(xié)商配套制度。成立議事會(huì)制度擬定委員會(huì)，由擬定委員會(huì)負(fù)責(zé)收集議事代表意見(jiàn)和建議，參與草擬老友議事會(huì)相關(guān)制度。制定出臺(tái)《老友議事會(huì)選舉辦法》《老友議事會(huì)協(xié)商自治章程》《老友議事會(huì)提案范本》、“老友議事會(huì)成立程序指引”等一系列規(guī)范性文件，形成《社區(qū)議事會(huì)章程范本》《南寧市社區(qū)協(xié)商操作指引》等制度設(shè)計(jì)。老友議事會(huì)建立后，由社會(huì)組織協(xié)助各老友議事會(huì)完成《老友議事會(huì)工作制度和議事規(guī)則》的制定，明確出席方式和有效人數(shù)、議案審議流程、議事規(guī)則、表決比例、工作制度的制定與修改等內(nèi)容，為老友議事會(huì)代表提供詳細(xì)的操作規(guī)范，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商進(jìn)一步程序化與規(guī)范化。

（三）規(guī)范社區(qū)協(xié)商過(guò)程

細(xì)化協(xié)商內(nèi)容和規(guī)范協(xié)商過(guò)程，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商議事走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。以老舊小區(qū)改造為例，老友議事會(huì)采用“羅伯特議事規(guī)則十三條”為基本議事規(guī)則，分別明確各階段議事議程。

第一次會(huì)議議程包括例行議事規(guī)則培訓(xùn)、驗(yàn)證出席人數(shù)、確認(rèn)本次會(huì)議議程、討論老友議事會(huì)工作制度和議事規(guī)則、討論小區(qū)改造方案、物業(yè)服務(wù)方案介紹、自由評(píng)述和休會(huì)八個(gè)環(huán)節(jié)。第二次會(huì)議議程包括驗(yàn)證出席人數(shù)、例行議事規(guī)則培訓(xùn)、確認(rèn)本次會(huì)議議程、協(xié)商并表決老友議事會(huì)議事規(guī)則、回顧會(huì)議紀(jì)要、修改內(nèi)容確定、小區(qū)改造后期管理費(fèi)用討論、自由評(píng)述和休會(huì)九個(gè)環(huán)節(jié)。第三次會(huì)議議程包括驗(yàn)證出席人數(shù)、通過(guò)本次會(huì)議議程、老友議事會(huì)議事規(guī)則培訓(xùn)、回顧上一次會(huì)議紀(jì)要、明確改造方案和確定簽字程序、確定維護(hù)費(fèi)收取時(shí)間、改造項(xiàng)目提問(wèn)與回應(yīng)、自由評(píng)述和休會(huì)九個(gè)環(huán)節(jié)。

通過(guò)上述實(shí)踐，多方參與社區(qū)治理的平臺(tái)逐步完善，培育了社區(qū)民主參與氛圍。議事協(xié)商由一方?jīng)Q策向多方?jīng)Q策轉(zhuǎn)變，治理方式由單一治理向復(fù)合治理轉(zhuǎn)變，打通了城市基層社會(huì)治理的“最后一公里”。首先，居民參與程度大幅提高。居民從社區(qū)建設(shè)的“旁觀者”變?yōu)椤皡⑴c者”，從利益訴求的“被動(dòng)者”變?yōu)椤爸鲃?dòng)者”，有效地解決了老舊小區(qū)改造中居民改造意見(jiàn)統(tǒng)一難、改造資金收繳難、小區(qū)后續(xù)長(zhǎng)效管理難等“老大難”問(wèn)題，將社區(qū)協(xié)商有機(jī)貫通到社區(qū)公共事務(wù)治理中，推動(dòng)了社區(qū)日常公共事務(wù)和矛盾訴求的內(nèi)部消化。其次，社區(qū)居民自治能力提升。在建立社區(qū)議事規(guī)則與制度基礎(chǔ)上，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，提升群眾參與能力和水平。一方面，培養(yǎng)、挖掘社區(qū)居民議事骨干和社區(qū)居民領(lǐng)袖，一大批老黨員、老干部參與到社區(qū)協(xié)商中來(lái)，有效利用了社區(qū)內(nèi)部“能人”資源。另一方面，議事代表提出議案、討論議案、作出決議等能力水平不斷提升，提高了居民議事協(xié)商能力和社區(qū)治理能力。最后，暢通民意訴求渠道。通過(guò)社區(qū)協(xié)商的平臺(tái)，讓居民遇事有一個(gè)溝通解決的渠道和場(chǎng)所，彌補(bǔ)基層治理“最后一公里”的盲點(diǎn)和短板。通過(guò)傾聽(tīng)群眾訴求，暢通利益表達(dá)，預(yù)防矛盾累積激化，促進(jìn)了科學(xué)民主決策，居民幸福感大幅提升。

五、城市社區(qū)協(xié)商的建構(gòu)邏輯

基于“老友議事會(huì)”社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可見(jiàn)，圍繞決策共識(shí)——最大公約數(shù)的獲得，社區(qū)協(xié)商從協(xié)商什么、和誰(shuí)協(xié)商、如何協(xié)商三個(gè)議題展開(kāi)，構(gòu)成了城市社區(qū)協(xié)商的運(yùn)行邏輯（見(jiàn)圖1）。

（一）撬動(dòng)參與點(diǎn)：形成最大公約數(shù)的出發(fā)點(diǎn)

協(xié)商討論什么事，是尋求最大公約數(shù)的出發(fā)點(diǎn)，形成面向社區(qū)情境的公共事務(wù)議題是社區(qū)協(xié)商的邏輯起點(diǎn)。面向社區(qū)情境的公共事務(wù)議題的特點(diǎn)包括兩方面。

一是最大公約數(shù)應(yīng)彰顯公共政策的內(nèi)在價(jià)值——公平正義。公平正義和公共利益是最大公約數(shù)的內(nèi)在價(jià)值。公平正義是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。不同于追求效率目標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)制，

在利益分配中實(shí)現(xiàn)權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則、程序公平，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)結(jié)果公平，是最大公約數(shù)實(shí)現(xiàn)的深層價(jià)值，這與協(xié)商民主的核心相契合。協(xié)商民主的參與者是平等的政治主體，參與者在協(xié)商過(guò)程中權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、資源平等，確保個(gè)人同意其他人提出觀點(diǎn)時(shí)不是出于強(qiáng)制，不僅追求和體現(xiàn)一部分人的利益，還應(yīng)考慮和協(xié)調(diào)社會(huì)各方的利益需求，這是尋求最大公約數(shù)的基礎(chǔ)。

二是最大公約數(shù)應(yīng)彰顯公共政策的核心目標(biāo)——公共利益。尋求最大公約數(shù)的過(guò)程是公共利益的形成過(guò)程。公共利益體現(xiàn)了具有一致性背景的目標(biāo)，如大多數(shù)公民所贊成的計(jì)劃和政策就構(gòu)成了公共利益[21]（P20-21）。公共利益是一個(gè)社會(huì)通過(guò)個(gè)人的合作而產(chǎn)生出來(lái)的事務(wù)價(jià)值的總和，合作的目的在于使人們通過(guò)努力和勞動(dòng)能夠建構(gòu)他們自己的生活，進(jìn)而使之與人之個(gè)性的尊嚴(yán)相一致[22]（P316）。

尋求最大公約數(shù)的前提是形成公共事務(wù)議題，調(diào)動(dòng)群眾積極性。社區(qū)協(xié)商議題應(yīng)圍繞公眾最緊迫的需求和“急難愁盼”問(wèn)題來(lái)設(shè)定?！爸挥袇f(xié)商主題符合實(shí)際、貼近群眾，協(xié)商于民、協(xié)商為民，才能真正體現(xiàn)社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)”[23]。例如，從安裝監(jiān)控、換排水管、停車(chē)位管理到小區(qū)改造、解決業(yè)主與物業(yè)矛盾等，涉及改善服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、破解難題等議題。由于個(gè)體自利本性、競(jìng)爭(zhēng)性與合作的動(dòng)機(jī)共存，當(dāng)利益相關(guān)方感覺(jué)到與自身利益息息相關(guān)，而且通過(guò)參與、溝通能有效維護(hù)自己的利益時(shí)，自然會(huì)積極、理性參與社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)。圍繞群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題和民生問(wèn)題，基層協(xié)商要求公眾超越偏好結(jié)合中的私利，把目標(biāo)導(dǎo)向公共利益，廣泛聽(tīng)取相關(guān)當(dāng)事人意見(jiàn)，集思廣益，凝聚公共利益和公共意見(jiàn)，找到利益交集點(diǎn)。

（二）激發(fā)參與活力：構(gòu)建最大公約數(shù)的支撐結(jié)構(gòu)

誰(shuí)來(lái)討論，是尋求最大公約數(shù)的主體建構(gòu)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理在政治理論話語(yǔ)中廣泛應(yīng)用，其核心是權(quán)威的“多中心化”，而不再是以政府作為“單一中心”的政治權(quán)威，反映了民主自治傳統(tǒng)在當(dāng)代政治生活中的復(fù)興與拓展[24]（P259）。作為一項(xiàng)集體行動(dòng)，不同公共政策需要公眾介入和參與的程度不同，在公共決策的不同階段，公共參與的廣度、深度和密度也有所差別，尋求最大公約數(shù)不能搞“標(biāo)準(zhǔn)化”參與，應(yīng)是多元主體平等參與的過(guò)程。

1.搭建多元化協(xié)商溝通平臺(tái)和社區(qū)議事平臺(tái)。一元主體構(gòu)不成協(xié)商，社區(qū)協(xié)商進(jìn)行的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)是多元主體共同參與。尋求最大公約數(shù)需要賦權(quán)于公民，使各利益相關(guān)者能夠參與決策，共同管理公共事務(wù)，需要在政府、公民和社會(huì)組織間建立平等協(xié)作、良性互動(dòng)的伙伴關(guān)系。以社區(qū)黨組織為中心，政府、居委會(huì)、社區(qū)工作者、社區(qū)黨員、駐區(qū)單位、社會(huì)組織等治理主體可以展開(kāi)理性溝通，利用商討對(duì)話和坦誠(chéng)交流來(lái)分揀各種信息，以此了解各方關(guān)切和傾向性意見(jiàn)，規(guī)避信息遮蔽或“搭便車(chē)”行為。同時(shí)，由社區(qū)退休干部、轄區(qū)單位的退休領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)志愿者隊(duì)伍骨干等具有較高文化素養(yǎng)、時(shí)間相對(duì)充足和較高威望的群眾組成代表性議事會(huì)，通過(guò)居民議事會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等平臺(tái)促進(jìn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)，以組織化促進(jìn)公眾對(duì)公共議題的理性討論，充分發(fā)揮居民自主性解決自治性事務(wù)。

2.激發(fā)公眾參與社區(qū)協(xié)商的主動(dòng)性和積極性。由于身邊的事情距離群眾很近，事情的性質(zhì)比較簡(jiǎn)單，民主參與的方式非常靈活，對(duì)參與能力要求比較低，參與的成本比較低，可以實(shí)現(xiàn)最廣泛的參與[25]（P175），這是調(diào)動(dòng)公眾參與積極性的切入點(diǎn)。通過(guò)議事平臺(tái)的構(gòu)建及居民身邊小事的解決，有益于合作與認(rèn)同的產(chǎn)生。此外，不斷拓展協(xié)商主體，開(kāi)放協(xié)商空間，強(qiáng)化社區(qū)居民認(rèn)同，使頻繁的相互合作變?yōu)榭赡堋?yīng)發(fā)掘新的自治資源，激活傳統(tǒng)議事資源、引入新型議事資源，培育具有凝聚力和影響力的社區(qū)領(lǐng)袖，調(diào)動(dòng)樓長(zhǎng)、社工、志愿者等非傳統(tǒng)力量，將自治和共治機(jī)制有機(jī)融合。

3.培育社會(huì)資本，滿足參與公眾的情感需求。社區(qū)群眾間的情感聯(lián)系是重要的社會(huì)資本，體現(xiàn)了群眾間的相互信任和互惠合作關(guān)系，增強(qiáng)了群眾的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。通過(guò)建立群眾日常交往的情感交流紐帶，消除組織者與參與者間的誤解，降低交往成本，有利于共識(shí)的凝聚。交往互惠網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散促進(jìn)了社會(huì)資本的產(chǎn)生，提高了公眾社區(qū)參與能力和參與效能感。以居民議事會(huì)為平臺(tái)的社區(qū)協(xié)商需要投入諸多成本，在議事會(huì)選舉成立、議事會(huì)的會(huì)議推進(jìn)，以及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提案、討論、表決和執(zhí)行等過(guò)程中，均需要政府、社區(qū)“兩委”的支持、培訓(xùn)和陪伴性成長(zhǎng)。

（三）尋找議事觸發(fā)點(diǎn)：推動(dòng)最大公約數(shù)的凝聚

怎么討論，是尋求最大公約數(shù)過(guò)程的核心。社區(qū)協(xié)商是各方利益主體充分表達(dá)、交換和妥協(xié)的過(guò)程，即將社會(huì)群體的認(rèn)知、評(píng)價(jià)、態(tài)度通過(guò)理性協(xié)調(diào)、溝通等交互活動(dòng)收斂演化為群內(nèi)共識(shí)，繼而推動(dòng)社區(qū)內(nèi)群眾相互認(rèn)同和社會(huì)共識(shí)形成。

1.尋求最大公約數(shù)過(guò)程是充分交流的過(guò)程。在公共利益的指向下，通過(guò)對(duì)話、討論、協(xié)商達(dá)成共識(shí)，最終形成具有集體約束力的公共政策。盡管各利益相關(guān)方的權(quán)力資源、社會(huì)地位各不相同，但借助特定的平臺(tái)、機(jī)制和渠道，在協(xié)商和溝通中，各利益主體都以自愿和平等的身份參與協(xié)商。尋求最大公約數(shù)過(guò)程是一種雙向交流，不僅僅是意見(jiàn)表達(dá)和談話，還有認(rèn)真傾聽(tīng)他人的觀點(diǎn)，在對(duì)話、討論、聽(tīng)證和辯論中，修正預(yù)期假設(shè)，使參與者發(fā)自內(nèi)心地信賴、支持某種觀點(diǎn)。通過(guò)實(shí)踐使群眾認(rèn)識(shí)到協(xié)商解決問(wèn)題的有效性和合理性，逐步接受這種模式。同時(shí)，尋求最大公約數(shù)的過(guò)程是有中心的，即有協(xié)商議題的發(fā)起者、組織者和推動(dòng)者，通過(guò)民主懇談會(huì)、居民評(píng)議會(huì)等形式，整合黨內(nèi)協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、虛擬參與、居民互助和民意表達(dá)等多元溝通渠道，在共同尋找問(wèn)題解決方案過(guò)程中，建立共識(shí)與合作機(jī)制。

2.尋求最大公約數(shù)過(guò)程是充分權(quán)衡的過(guò)程。公共利益的最終形成有賴于各方利益主體間達(dá)成共識(shí)。從理論上講，讓每一個(gè)利益主體從公共政策中都獲得好處是不可能的，這是因?yàn)槊總€(gè)人對(duì)自己的利益判斷取決于個(gè)人偏好的構(gòu)成，而要對(duì)不同的偏好進(jìn)行整合，以平衡各種利益關(guān)系是很困難的。公眾將利益訴求以合理的渠道和理性的方式表達(dá)出來(lái)，在交流、辯論和討論過(guò)程中，各利益主體能夠考慮其他利益主體的利益訴求，理性權(quán)衡各方利益，而不是簡(jiǎn)單的利益聚合，保障少部分人的利益不被多數(shù)人利益所遮蔽。

3.尋求最大公約數(shù)過(guò)程是制度化與機(jī)制化過(guò)程。明確的操作規(guī)程有助于提高尋求最大公約數(shù)的有效性。針對(duì)社區(qū)議事中的隨意性和隨機(jī)性問(wèn)題，需要引入科學(xué)的議事規(guī)則，為社區(qū)協(xié)商提供保障。通過(guò)制度化規(guī)范帶動(dòng)持續(xù)性集體行動(dòng)，相關(guān)頂層設(shè)計(jì)為最大公約數(shù)的達(dá)成提供了政策保障。

如《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》對(duì)社區(qū)協(xié)商的指導(dǎo)思想和基本原則、協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商保障等進(jìn)行了制度化、規(guī)范化和程序化的頂層部署。應(yīng)及時(shí)總結(jié)成熟做法并納入制度體系，結(jié)合已有的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)和村規(guī)民約等，形成協(xié)商討論會(huì)、聯(lián)議會(huì)等溝通規(guī)范。針對(duì)商品房小區(qū)、安置房小區(qū)、老舊小區(qū)等不同類(lèi)型，各社區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，制定社區(qū)議事規(guī)則，對(duì)社區(qū)議事范圍、程序、決策原則等作出約定，包括議事制度（議事主體、議事內(nèi)容、議事職責(zé)、議事程序）、保障機(jī)制（激勵(lì)機(jī)制）等。同時(shí)，以居務(wù)公開(kāi)和社區(qū)論壇等形式，對(duì)如政策、辦事程序、財(cái)務(wù)等社區(qū)事務(wù)定期公開(kāi)，對(duì)共治項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，接受公眾評(píng)價(jià)，由此形成最大公約數(shù)的反饋機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)議機(jī)制。

六、結(jié) 論

社區(qū)協(xié)商是中國(guó)特色的基層群眾表達(dá)方式和參與性治理方式，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式。在社區(qū)協(xié)商和聯(lián)動(dòng)治理成為當(dāng)下社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐探索和政策導(dǎo)向背景下，結(jié)合社區(qū)協(xié)商的約束性條件，更需要從微觀層面闡釋橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成邏輯，進(jìn)而厘清城市社區(qū)協(xié)商的發(fā)展路徑。作為一種已被廣泛推廣的城市基層微觀政治創(chuàng)新，協(xié)商共識(shí)的達(dá)成過(guò)程是在理性交流基礎(chǔ)上，多元主體溝通和協(xié)商、多元利益凝聚與整合的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是尋求最大公約數(shù)過(guò)程。

本研究立足廣西南守老友議事會(huì)的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，試圖演繹和推導(dǎo)一種地方性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中社區(qū)協(xié)商的微觀生成原理和運(yùn)行邏輯。圍繞撬動(dòng)參與點(diǎn)、激發(fā)參與活力和尋找議事觸發(fā)點(diǎn)邏輯，即形成最大公約數(shù)出發(fā)點(diǎn)——構(gòu)建最大公約數(shù)支撐結(jié)構(gòu)——推動(dòng)最大公約數(shù)凝聚，獲得社區(qū)居民意愿和需求的“最大公約數(shù)”，達(dá)成社區(qū)協(xié)商共識(shí)。在社區(qū)協(xié)商最大公約數(shù)尋求過(guò)程中，圍繞公平正義和公共利益尋求公共事務(wù)議題，找到參與抓手;激發(fā)公眾參與的主動(dòng)性和積極性，培育社會(huì)資本，搭建協(xié)商實(shí)踐平臺(tái);通過(guò)充分交流和權(quán)衡，以制度化保障最大公約數(shù)的凝聚。

從實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)協(xié)商機(jī)制基本能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于一般性事務(wù)的最大公約數(shù)獲得，但對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的協(xié)商事項(xiàng)，其作用機(jī)制有待進(jìn)一步完善，需要對(duì)社區(qū)協(xié)商進(jìn)行分類(lèi)治理、全過(guò)程治理和精準(zhǔn)治理。將協(xié)商共治的理念貫穿于老舊小區(qū)、商品房小區(qū)、保障房小區(qū)等各類(lèi)型小區(qū)管理的全過(guò)程，探索出不同類(lèi)型社區(qū)協(xié)商治理模式。針對(duì)社區(qū)協(xié)商議事內(nèi)容，可將律師、社區(qū)規(guī)劃師和社工隊(duì)伍引入社區(qū)協(xié)商，為社區(qū)協(xié)商議題提供專業(yè)指導(dǎo)和規(guī)范程序。城市社區(qū)協(xié)商是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在體制機(jī)制等層面綜合推進(jìn)而不是僅僅聚焦微觀層面的共識(shí)達(dá)成。未來(lái)研究還需進(jìn)一步考察地方創(chuàng)新與基層實(shí)踐、國(guó)家政策等要素如何互動(dòng)，即城市社區(qū)協(xié)商的理念、制度和流程如何嵌入國(guó)家的根本制度和重要制度，從宏觀層面推動(dòng)基層協(xié)商制度的生成與變遷。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Seeking for the Greatest Common Divisor： the Operation Logic and Practical Path of Urban Communities Consultation

Hu Jia， Sun Luyi

Abstract：As an important part and effective realization form of socialist deliberative democracy construction， urban community consultation is the process of multi-subject communication and consultation， multi-interest cohesion and integration on the basis of rational communication. It is to seek the greatest common divisor process. The operating logic of seeking the greatest common divisor in community consultations is to move the participation point， activate participation， and seek the trigger point and then form the community consensus. The community consensus can be reached by forming the starting point of the greatest common divisor， constructing the support structure of the greatest common divisor and promoting the cohesion of the greatest common divisor.

Key words：urban community， community consultation， greatest common divisor，social consensus

收稿日期：2021-02-20

作者簡(jiǎn)介：

胡 佳（1982-），女，內(nèi)蒙古包頭人，廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，廣西南寧 530006;孫魯毅（1978-），男，山東萊州人， 廣西民族大學(xué)黨委常委，碩士生導(dǎo)師，廣西南寧 530006

本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“民族地區(qū)社會(huì)治理重心下移的機(jī)制與對(duì)策研究”（批準(zhǔn)號(hào)18BZZ032）和廣西高等學(xué)校千名中青年骨干教師培育計(jì)劃立項(xiàng)科研項(xiàng)目“社會(huì)治理重心下移背景下社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐與對(duì)策研究”的階段性研究成果。