管洪彥，夏旗

(山東政法學(xué)院民商法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、調(diào)研背景、數(shù)據(jù)來(lái)源和調(diào)研主題

目前，我國(guó)宅基地制度改革已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革中的關(guān)鍵問(wèn)題、焦點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。隨著改革向縱深推進(jìn)，宅基地改革面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越大，宅基地的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能也呈現(xiàn)出明顯沖突。社會(huì)保障功能的弱化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能的凸顯是當(dāng)前宅基地問(wèn)題的最大實(shí)際。[1]宅基地分配制度是宅基地制度體系中的重要一環(huán)，改革目前無(wú)償分配的“一戶一宅”制度已經(jīng)成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。但是，無(wú)論如何改革，保障農(nóng)民的居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)居者有其所都應(yīng)該是最基本的立足點(diǎn)。宅基地分配過(guò)程中的“一戶一宅”原則，是為我國(guó)現(xiàn)行法律所確認(rèn)的重要原則。為適應(yīng)改革需要，也為擴(kuò)大農(nóng)民在改革中的獲得感，《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來(lái)“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增加了宅基地戶有所居的規(guī)定。[2]“一戶一宅”本質(zhì)上是為保障農(nóng)民戶有所居而設(shè)置的制度。“一戶一宅”的本質(zhì)意義并非一戶一處宅基地，而是保障農(nóng)戶的居住權(quán)。[3]但是，目前保障農(nóng)民居者有其所的方式已經(jīng)發(fā)生了變化。其中，既有隨著人們對(duì)居住條件、居住環(huán)境要求的提升，農(nóng)民自愿主動(dòng)選擇的主觀因素，又有隨著農(nóng)村土地資源越來(lái)越緊張，“一戶一宅”的住房保障制度已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)的客觀因素。保障農(nóng)民戶有所居已經(jīng)成為“一戶一宅”難以實(shí)現(xiàn)情況下的替補(bǔ)選擇。目前，不少地區(qū)都結(jié)合本地的資源狀況開(kāi)展了戶有所居的實(shí)踐探索。筆者主要采用實(shí)證調(diào)研方法對(duì)各地戶有所居的保障方式和現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。筆者主要利用該調(diào)研獲取的38件有關(guān)宅基地管理與建房申請(qǐng)審批的地方文件以及3個(gè)實(shí)地調(diào)研樣本，圍繞以下問(wèn)題展開(kāi)了調(diào)研和分析：戶有所居的表現(xiàn)形式、戶有所居土地利用與管理情況、宅基地和建房申請(qǐng)與審批程序等問(wèn)題。

二、調(diào)研結(jié)果及其實(shí)證分析

(一)戶有所居的表現(xiàn)形式分析

本文的調(diào)研數(shù)據(jù)主要通過(guò)文獻(xiàn)研究和社會(huì)調(diào)查兩種方式獲取。在38個(gè)地方樣本中，有33個(gè)明確了本地在保障“戶有所居”實(shí)現(xiàn)方面所采取的措施或者方向，即本部分存在33個(gè)有效樣本。從樣本分布區(qū)域來(lái)看，東、中、西部分別有19個(gè)、6個(gè)、8個(gè)。筆者將戶有所居的表現(xiàn)形式概括為三類：“原村原址”模式、“原村新址”模式和“新村新址”模式。根據(jù)上述分類方法，33個(gè)樣本分屬不同類型的建設(shè)模式，但是，多數(shù)地區(qū)規(guī)定了兩種(包含)以上的保障模式。

1.“原村原址”模式樣本的描述性分析

“原村原址”模式，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員原有宅基地或新增的宅基地上進(jìn)行房屋等居住設(shè)施的建造或更新改造，以實(shí)現(xiàn)其居住權(quán)益的戶有所居保障模式。在各地實(shí)踐中，“原村原址”模式通常與舊村改造工程相結(jié)合，是對(duì)“一戶一宅”的落實(shí)。在33個(gè)樣本中，有31個(gè)涉及“原村原址”模式，模式綜合普及率達(dá)到93.9%，中西部地區(qū)的普及率為100%。其中，宅基地資源相對(duì)充足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)更愿意展開(kāi)“原村原址”模式的實(shí)踐。比如，寧夏回族自治區(qū)平羅縣戶均宅基地面積達(dá)400m2，宅基地資源較為富余，落實(shí)“一戶一宅”仍然是當(dāng)?shù)乇Ｕ限r(nóng)民戶有所居的主要方式。

“原村原址”模式中農(nóng)戶處于建設(shè)的主導(dǎo)地位。農(nóng)民在其通過(guò)分配、繼承、流轉(zhuǎn)等方式合法取得的宅基地上以自建方式完成住宅的建造或更新，農(nóng)民個(gè)體的力量得到充分發(fā)揮。村集體與基層政府在建設(shè)過(guò)程中多發(fā)揮指導(dǎo)與監(jiān)督作用，通常對(duì)興建住宅的面積、高度、層數(shù)等作出相應(yīng)規(guī)定。比如，廣東省平遠(yuǎn)縣要求縣建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村住房建設(shè)的質(zhì)量安全指導(dǎo)、客家風(fēng)格建筑指導(dǎo)工作，鼓勵(lì)住宅聯(lián)建和建設(shè)公寓式住宅，新建建筑層數(shù)不超過(guò)4層，建筑面積不超過(guò)500m2(參見(jiàn)《平遠(yuǎn)縣農(nóng)村宅基地和村民住房建設(shè)管理暫行辦法(征詢意見(jiàn)稿)》)。安徽省休寧縣要求村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和集中建房區(qū)內(nèi)的各類建設(shè)物必須按照徽派建筑風(fēng)格進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)(參見(jiàn)《安徽省休寧縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》)。在實(shí)踐中，村集體和政府會(huì)做好統(tǒng)一規(guī)劃，要求村民進(jìn)行聯(lián)建、統(tǒng)建，實(shí)施宅基地區(qū)塊改造。例如，河北省唐山市要求在符合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村民采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)或統(tǒng)一規(guī)劃、自主建設(shè)等形式靈活多樣地建設(shè)二層以上新民居(參見(jiàn)《唐山市農(nóng)村宅基地管理辦法》)。云南省玉溪市鼓勵(lì)村(居)民采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建的模式新建住宅，農(nóng)村村(居)民自行建設(shè)住宅應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全要求(參見(jiàn)《玉溪市宅基地管理辦法(試行)》)。

2.“原村新址”模式樣本的描述性分析

“原村新址”模式，是指在本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地上興建住宅，以滿足本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住需要的保障模式。該模式已不拘泥于傳統(tǒng)的“一戶一宅”，而是進(jìn)行村莊區(qū)塊改造，采取建設(shè)農(nóng)民公寓、新型住宅小區(qū)等方式，來(lái)滿足本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員新增住宅需求或者改善原有居住條件的需求。在33個(gè)樣本中，有20個(gè)涉及“原村新址”模式，模式普及率約為60.6%。例如，廣東省佛山市南海區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)采取大力推進(jìn)、積極推進(jìn)和鼓勵(lì)推進(jìn)等多種方式建設(shè)社區(qū)公寓(參見(jiàn)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村宅基地管理規(guī)定》)。農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)作為該模式下兩種住宅興建形式分別適用于不同的區(qū)域。通常，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)利用該模式建設(shè)的農(nóng)民住宅稱為新型住宅小區(qū)，在城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)的農(nóng)民住宅稱作農(nóng)民公寓。例如，在山東省臨沂市，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)要集中建設(shè)住宅小區(qū)(新型住宅小區(qū))；城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，必須按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，集中建設(shè)農(nóng)民新村，在有條件的地方，鼓勵(lì)興建多層、高層住宅(農(nóng)民公寓)(參見(jiàn)《臨沂市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》)。

該模式主要通過(guò)改變宅基地的利用效率來(lái)達(dá)到節(jié)約宅基地、緩解宅基地供需矛盾的效果。因此，宅基地資源稀缺的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城鎮(zhèn)近郊往往傾向于選擇此模式。比如，浙江省溫州市甌海區(qū)在農(nóng)房改造過(guò)程中大力推行公寓式住宅建設(shè)(《甌海區(qū)農(nóng)村住宅房屋改造建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則(試行)》)。山東省滕州市鼓勵(lì)和支持有條件地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)公寓式樓房。因采煤塌陷、地質(zhì)災(zāi)害等原因，確需遷建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員住宅的，應(yīng)當(dāng)集中建設(shè)農(nóng)民新村或者農(nóng)民住宅小區(qū)(參見(jiàn)《滕州市農(nóng)村宅基地管理辦法》)。此外，“原村新址”模式通常需要整合本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的財(cái)物、土地資源，因此村集體在采用該模式的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著重要乃至主導(dǎo)作用。采用該模式的建設(shè)被限制在一村一地之內(nèi)，住宅的取得也以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作為限制。

3.“新村新址”模式樣本的描述性分析

“新村新址”模式是指在中心村、保留村或者城鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)模住宅建設(shè)，以滿足一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)民對(duì)住宅需要的“戶有所居”保障模式。“新村新址”模式往往大修大建，進(jìn)行撤村并點(diǎn)，實(shí)施區(qū)域村莊整合，相較于“原村新址”模式，具有更強(qiáng)的聚合性和村民流動(dòng)性，通常需要一戶農(nóng)民搬遷至新村或者搬遷至本村新居住點(diǎn)。在33個(gè)樣本中，有18個(gè)涉及“新村新址”模式，模式普及率約為54.5%，在3種模式中普及率最低?！靶麓逍轮贰蹦Ｊ较逻M(jìn)行規(guī)模住宅建設(shè)，需要投入大量資金，這對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力是一種考驗(yàn)。但是，“新村新址”模式能夠迅速實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民向城市居民的跨越，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而且，該種模式可以將拆遷村莊土地復(fù)墾轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地指標(biāo)，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方因此對(duì)該種模式展現(xiàn)出較大熱情。該模式的典型當(dāng)屬浙江省義烏市的城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)是指按照價(jià)值置換方式，實(shí)行多村集中聯(lián)建，采用高層公寓加產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等多種形式置換，推動(dòng)農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變(參見(jiàn)《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實(shí)施辦法(試行)》)。 又如，江蘇省蘇州市的宅基地管理規(guī)范性文件規(guī)定，市、縣級(jí)市(區(qū))城市規(guī)劃區(qū)，鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以及國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民申請(qǐng)使用宅基地，一律采取預(yù)拆遷辦法，預(yù)先按拆遷規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，并用定銷房進(jìn)行安置(參見(jiàn)《蘇州市宅基地管理暫行辦法》)。這里的“定銷房”是指，在市政府實(shí)施的房屋征收過(guò)程中，以核定的價(jià)格、套型面積向選擇貨幣補(bǔ)償?shù)淖≌课荼徽魇杖硕ㄏ蛱峁┑纳唐贩?，屬保障性住?參見(jiàn)《蘇州市城區(qū)定銷商品房建設(shè)銷售管理辦法》)。在山東省煙臺(tái)市蓬萊區(qū)，按照城鎮(zhèn)化和集約化用地的要求，鼓勵(lì)農(nóng)村撤村并點(diǎn)集中建設(shè)農(nóng)民新村，鼓勵(lì)農(nóng)民到中心鎮(zhèn)置業(yè)購(gòu)房居住( 參見(jiàn)《蓬萊市農(nóng)村宅基地管理辦法》)。

值得關(guān)注的是，“新村新址”模式并非經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)的專屬，中西部地區(qū)一些縣(市)依靠國(guó)家相關(guān)政策，結(jié)合本地的特殊資源稟賦也開(kāi)展了此類改革實(shí)踐。例如，河南省長(zhǎng)垣市根據(jù)國(guó)家灘區(qū)遷建政策，結(jié)合宅基地制度改革實(shí)施易地搬遷。

表1 三種模式綜合普及率比對(duì)表

綜上可見(jiàn)，“原村原址”“原村新址”和“新村新址”三種模式作為地方改革實(shí)踐中保障農(nóng)民戶有所居的具體形式，對(duì)于保障農(nóng)村村民戶有所居起到了積極促進(jìn)作用，為有關(guān)政策和立法提供了實(shí)踐樣本。但是，三種模式在適用過(guò)程中也存在明顯差異。

首先，“原村原址”模式是保障農(nóng)民戶有所居的主流形式。如表2所示，“原村原址”模式在三個(gè)區(qū)域均有很高的普及率，中西部地區(qū)的普及率更是高達(dá)100%。究其原因，中西部農(nóng)民外出務(wù)工已成生活常態(tài)，但農(nóng)村承包地和宅基地依然是生存依靠，既要守住承包地，以獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入和基本生存物資，又要維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活一體化的安居模式，宅基地實(shí)物分配的保障模式不可或缺。[4]傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)主要存在一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占有宅基地、違法占用耕地等問(wèn)題。各地為解決這些問(wèn)題多選擇在堅(jiān)持“一戶一宅”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)宅基地管理，采取較為溫和的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶有所居，即以“原村原址”模式開(kāi)展建設(shè)。一般而言，雖然東部地區(qū)較中西部地區(qū)更為發(fā)達(dá)，但仍存在大量傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地資源較為充足。在這種情況下，東部縣、市、區(qū)也多選擇在保留“原村原址”模式建設(shè)的基礎(chǔ)上再行開(kāi)展其他模式探索。

表2 三種模式區(qū)域普及率比較表

其次，保障模式的探索方向存在明顯的區(qū)域特征。如表2所示，西部地區(qū)也對(duì)“原村新址”和“新村新址”模式展現(xiàn)出了較高的熱情，但是，這種熱情多止步于鼓勵(lì)性規(guī)定，缺乏方案配套。有關(guān)統(tǒng)計(jì)文件表明，配有后兩種模式成熟建設(shè)方案的有浙江省義烏市、江蘇省蘇州市和浙江省溫州市甌海區(qū)等，均屬于東部地區(qū)?！霸逍轮贰焙汀靶麓逍轮贰蹦Ｊ浇ㄔO(shè)規(guī)模大、波及面廣，需要政府、集體整合和投入大量資源，做好前期規(guī)劃、政策宣傳、工程建設(shè)等工作，較為適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚、基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)良好的東部發(fā)達(dá)地區(qū)。但是，在國(guó)家政策的推動(dòng)下，中西部地區(qū)的一些地方，尤其是國(guó)家宅基地制度改革的試點(diǎn)地區(qū)和國(guó)家重點(diǎn)扶貧地區(qū)，也在進(jìn)行后兩種模式的嘗試，所以，這種地域的適用性也并非絕對(duì)。

(二)戶有所居土地利用與管理情況分析

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，依據(jù)土地用途的不同，我國(guó)土地的類型可以劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。樣本數(shù)據(jù)顯示，各地在實(shí)施戶有所居過(guò)程中，反映在文本中的利用地包括宅基地、存量建設(shè)用地、空閑地、未利用地、農(nóng)用地、國(guó)有建設(shè)用地等多種性質(zhì)的土地。在各地實(shí)踐中，各類土地雖然同為保障農(nóng)民戶有所居的基本載體，但是利用順位不同，利用情況迥異，管理手段不一。

1.不同性質(zhì)土地利用順序分析

第一，優(yōu)先使用原宅基地。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，理應(yīng)作為各地第一優(yōu)先順位的土地被投入到農(nóng)民住房建設(shè)中去。樣本數(shù)據(jù)也顯示，各地?zé)o論開(kāi)展哪種模式建設(shè)都將原有宅基地作為首要開(kāi)發(fā)土地。不同的是，“原村原址”模式建設(shè)的用地規(guī)模被限制在原有宅基地范圍內(nèi)，不會(huì)導(dǎo)致用地規(guī)模擴(kuò)大?！霸逍轮贰焙汀靶麓逍轮贰蹦Ｊ侥軌蚩刂茀^(qū)域內(nèi)建設(shè)用地總量，卻可能導(dǎo)致村莊內(nèi)部聚居點(diǎn)或者區(qū)域內(nèi)聚居村建設(shè)用地需求的增加。因此，只有后兩種模式的建設(shè)才會(huì)涉及宅基地之外的其他性質(zhì)土地。

第二，充分利用空閑地與存量建設(shè)用地。空閑地和存量建設(shè)用地是在原有宅基地資源耗盡的情況下啟用的備用地。該兩種性質(zhì)的土地原本屬于農(nóng)民集體所有的用于建設(shè)建造物、構(gòu)造物的土地，無(wú)需進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序，加之無(wú)附著建筑物，無(wú)需進(jìn)行拆遷安置工作，而成為各地優(yōu)先備選項(xiàng)。例如，廣東省佛山市南海區(qū)的規(guī)范性文件規(guī)定，建設(shè)村居社區(qū)公寓，應(yīng)盡量使用存量建設(shè)用地(參見(jiàn)《佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)村居社區(qū)公寓建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》)。浙江省德清縣要求嚴(yán)格控制占用耕地建設(shè)住宅，盡量規(guī)劃和使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地(參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》)。

第三，審慎開(kāi)發(fā)未利用地。未利用地是指除農(nóng)用地和建設(shè)用地之外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。樣本數(shù)據(jù)顯示，38個(gè)樣本材料中有17地在其土地利用規(guī)劃中提及未利用地。各地對(duì)開(kāi)發(fā)未利用地持相對(duì)積極態(tài)度，如廣西壯族自治區(qū)柳州市要求充分利用村集體存量建設(shè)用地、原有宅基地、村內(nèi)空閑地、廢棄地、荒山、荒坡和其他未利用地(參見(jiàn)《柳州市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的實(shí)施意見(jiàn)》)。又如，貴州省遵義市正安縣要求充分盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅、村內(nèi)空閑和未利用地(參見(jiàn)《正安縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》)。但是，在積極開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，各地多對(duì)開(kāi)發(fā)利用程序作了較為嚴(yán)格的限制。例如，河北省唐山市、江蘇省無(wú)錫市、浙江省海寧市等，均要求各級(jí)自然資源部門(mén)按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序辦理未利用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

第四，嚴(yán)禁違法使用農(nóng)用地。樣本數(shù)據(jù)顯示，各地文件能夠集中反映國(guó)家法律和中央政策文件嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地的精神，作出相應(yīng)規(guī)定。比如，廣西壯族自治區(qū)柳州市要求嚴(yán)格控制新增宅基地占用農(nóng)用地，盡量不占或少占耕地，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田。農(nóng)村村民建房涉及占用農(nóng)用地的，依照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)(參見(jiàn)《柳州市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的實(shí)施意見(jiàn)》)。即便如此，建設(shè)用地相對(duì)匱乏的地區(qū)開(kāi)展后兩種保障模式建設(shè)，難免需要利用包括農(nóng)用地在內(nèi)的其他性質(zhì)土地。例如，根據(jù)福建省龍巖市永定區(qū)的有關(guān)用地文件，進(jìn)入2020年以來(lái)已完成6批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)審批，共批復(fù)2.2511公頃農(nóng)用地、0.05公頃未利用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，用于建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)。再如，貴州省銅仁市思南縣2019年共轉(zhuǎn)化集體農(nóng)用地5.0121公頃，作為思南縣農(nóng)村村民建房用地(參見(jiàn)《銅仁市人民政府關(guān)于思南縣2019年度第一批次農(nóng)村村民建房申請(qǐng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批復(fù)》)。但是，在中央實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)用地管制政策和法律背景下，在保障戶有所居的過(guò)程中，使用農(nóng)用地的程序非常嚴(yán)格。

第五，特殊情形下使用國(guó)有建設(shè)用地。國(guó)有建設(shè)用地是指國(guó)家擁有所有權(quán)的用于建造建筑物和構(gòu)筑物的土地。通常情況下，為保障“戶有所居”進(jìn)行的農(nóng)民住宅建設(shè)并不會(huì)利用國(guó)有土地。樣本數(shù)據(jù)也顯示，利用國(guó)有建設(shè)用地滿足農(nóng)民建房需求的行為較為罕見(jiàn)。但是，一些地方在“新村新址”模式下根據(jù)自身規(guī)劃會(huì)選擇一些中心城鎮(zhèn)作為農(nóng)民聚居區(qū)。例如，山東省臨沂市要求農(nóng)村村民住宅建設(shè)要按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，要集中建設(shè)住宅小區(qū)(參見(jiàn)《臨沂市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》)。另外，一些地方對(duì)已列入城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊的村民進(jìn)行預(yù)先拆遷安置。例如，江蘇省蘇州市的規(guī)范性文件規(guī)定，市、縣級(jí)市(區(qū))城市規(guī)劃區(qū)，鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以及國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民申請(qǐng)使用宅基地，一律采取預(yù)拆遷辦法，預(yù)先按拆遷規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，并用定銷房進(jìn)行安置。市、縣級(jí)市(區(qū))城市規(guī)劃區(qū)及鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)因城市建設(shè)需要，使用宅基地的，一律按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，用定銷房進(jìn)行安置(參見(jiàn)《蘇州市宅基地管理暫行辦法》)。上述案例充分說(shuō)明，在保障戶有所居時(shí)亦存在使用國(guó)有建設(shè)用地的情況，但并不是主流。

2.土地使用面積標(biāo)準(zhǔn)分析

在38個(gè)地方樣本中，有19個(gè)明確了宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)?；诒镜赝恋刭Y源的不同，各地宅基地面積存在較大不同。但是，大部分地區(qū)將本地區(qū)每戶宅基地的面積上限定在80m2-160m2，部分地區(qū)的面積上限在160m2-200m2之間，小部分地區(qū)的面積上限少于80m2或超過(guò)200m2。其中，面積上限最低的是浙江省德清縣。該縣規(guī)范性文件規(guī)定，申請(qǐng)建房人口1人的為小戶，使用存量建設(shè)用地的，面積最高不得超過(guò)50m2；使用耕地等農(nóng)用地的，面積最高不得超過(guò)40m2(參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》)。面積上限最高的是安徽省黃山市黃山區(qū)。根據(jù)該區(qū)規(guī)范性文件的要求，在城市規(guī)劃區(qū)及建制鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦區(qū)規(guī)劃區(qū)之外，利用荒山、荒地、空閑地建房的，每戶不得超過(guò)300m2(參見(jiàn)《黃山區(qū)農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》)。

各地宅基地使用面積上限區(qū)間占比圖

3.土地管理情況分析

首先，對(duì)建設(shè)結(jié)余地的管理。無(wú)論采納何種保障模式，目的都在于提升土地利用效率。從改革實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)地區(qū)確實(shí)也實(shí)現(xiàn)了該目標(biāo)，甚至有些地方產(chǎn)生了相較現(xiàn)有土地利用面積的結(jié)余。樣本數(shù)據(jù)顯示，針對(duì)這些結(jié)余土地，各地采取了宅基地退出、收回等管理措施。一是宅基地的退出。以寧夏回族自治區(qū)平羅縣為例，平羅縣的宅基地退出分為兩種，分別是自愿有償退出和自愿永久退出。根據(jù)《平羅縣農(nóng)村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》的規(guī)定，符合相應(yīng)條件的農(nóng)戶均可參與宅基地的上述兩種退出。經(jīng)過(guò)法定程序退出后，宅基地及房屋會(huì)作如下處理：鎮(zhèn)村規(guī)劃范圍外退出的宅基地和房屋，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收儲(chǔ)并登記造冊(cè)，建立臺(tái)帳，按照土地利用總體規(guī)劃的要求統(tǒng)一管理，合理利用。鎮(zhèn)、村規(guī)劃范圍內(nèi)退出的宅基地和房屋，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收儲(chǔ)后，用于安置符合申請(qǐng)條件的農(nóng)戶。二是宅基地的收回。以正安縣為例，根據(jù)《正安縣農(nóng)村宅基地管理辦法》的規(guī)定，無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)實(shí)行無(wú)限期使用，但有下列情形之一的，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)應(yīng)無(wú)條件收回使用權(quán)：(1)自批準(zhǔn)宅基地之日起滿兩年未動(dòng)工興建的；(2)因發(fā)生自然災(zāi)害，造成自然滅失的原宅基地；(3)“五保戶”亡故后遺留未處置的宅基地；(4)法律法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)收回宅基地使用權(quán)的情形(參見(jiàn)《正安縣農(nóng)村宅基地管理辦法》)。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的宅基地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，按照“宜耕則耕、宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建”的原則，統(tǒng)籌安排利用，預(yù)留一定數(shù)量的宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)再分配和用于公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)，節(jié)余的宅基地通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股或調(diào)整等方式支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展(參見(jiàn)《正安縣農(nóng)村宅基地管理辦法》)。

其次，對(duì)建設(shè)完成地的管理。樣本數(shù)據(jù)顯示，各地針對(duì)建設(shè)完成的土地與房屋，多進(jìn)行宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記。從各地規(guī)定來(lái)看，建設(shè)完成后對(duì)土地及住宅的確權(quán)登記需要由農(nóng)戶主動(dòng)提出申請(qǐng)。例如，江蘇省蘇州市要求建房農(nóng)戶在房屋竣工后，及時(shí)向鎮(zhèn)(街道)國(guó)土資源所提出驗(yàn)收申請(qǐng)，經(jīng)驗(yàn)收合格，發(fā)放《集體土地使用證》(參見(jiàn)《蘇州市宅基地管理暫行辦法》)。不僅如此，有的地方還對(duì)申請(qǐng)時(shí)限作了具體規(guī)定。例如，安徽省黃山市黃山區(qū)、安徽省休寧縣、廣東省梅州市平遠(yuǎn)縣等地均要求村民自住宅竣工驗(yàn)收后30日內(nèi)，持相關(guān)資料到有關(guān)主管部門(mén)申請(qǐng)頒發(fā)《集體土地使用證》(參見(jiàn)《黃山區(qū)農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》)。

綜上可見(jiàn)，為達(dá)致土地利用的最優(yōu)狀態(tài)，各地設(shè)置了不同性質(zhì)土地的利用優(yōu)先級(jí)。這種順位理念不僅體現(xiàn)了對(duì)不同性質(zhì)土地的不同管控力度，決定了開(kāi)發(fā)利用順序，也間接影響了單塊用地面積標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。當(dāng)然，土地的真實(shí)利用情況還需要結(jié)合當(dāng)?shù)夭扇〉谋Ｕ夏Ｊ竭M(jìn)行具體分析?！霸逶贰蹦Ｊ接玫匾?guī)模小、用地性質(zhì)單一，后兩種模式則相反。但是，各地改革實(shí)踐中基本貫徹了節(jié)約使用土地、提升土地利用效率的理念。

表3 土地利用與管理情況匯總表

(三)宅基地和建房申請(qǐng)與審批程序分析

2019年修訂的《土地管理法》下放了宅基地取得審批權(quán)限，規(guī)定“農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)”。同年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》指出，“明確申請(qǐng)審查程序，完善審核批準(zhǔn)機(jī)制，嚴(yán)格用地建房全過(guò)程管理。”可見(jiàn)，規(guī)范宅基地和建房申請(qǐng)與審批程序在全國(guó)層面已經(jīng)基本做到了有規(guī)可依。但是，目前的立法還比較粗放，缺乏直接的行為指引。樣本數(shù)據(jù)顯示，各地宅基地的申請(qǐng)與審批程序有繁有簡(jiǎn)，差異巨大。住宅建設(shè)的申請(qǐng)與審批一般是在農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)之后，也有一些地方將宅基地與住宅建設(shè)的申請(qǐng)審批合并進(jìn)行。

1.申請(qǐng)環(huán)節(jié)的樣本分析

首先，就申請(qǐng)主體而言，有的地方(如貴州省正安縣、浙江省樂(lè)清市、重慶市大足區(qū)、福建省龍巖市等)要求必須以戶為單位提出申請(qǐng)，有的地方則不作要求。其次，就申請(qǐng)形式而言，有的地方(如安徽省休寧縣、安徽省太湖縣、江蘇省蘇州市、山東省滕州市等)要求必須以書(shū)面形式提出申請(qǐng)，有的地方則規(guī)定口頭提出即可。最后，就申請(qǐng)的受理主體而言，有的地方(如安徽省黃山市黃山區(qū)、北京市順義區(qū)、河北省唐山市等)規(guī)定可以向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，有的地方(如貴州省正安縣、河北省唐山市、山東省濱州市等)規(guī)定既可以向村民委員會(huì)也可以向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，有的地方(如云南省玉溪市、廣東省平遠(yuǎn)縣等)則規(guī)定可以向村小組提出申請(qǐng)。

2.討論公示環(huán)節(jié)的樣本分析

首先，就提交討論的會(huì)議而言，有的地方(如安徽省黃山市黃山區(qū)、山東省濱州市、山東省煙臺(tái)市蓬萊區(qū)等)規(guī)定需經(jīng)村民代表會(huì)議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織討論，有的地方(如安徽省太湖縣、廣東省平遠(yuǎn)縣、貴州省正安縣等)規(guī)定需經(jīng)村民小組會(huì)議討論，有的地方(如河北省唐山市、江蘇省無(wú)錫市、山東省臨沂市等)規(guī)定需提交村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論。其次，就公示期限而言，有的地方(如江蘇省無(wú)錫市、安徽省黃山市黃山區(qū)等)要求公示10日，有的地方(如廣東省平遠(yuǎn)縣、云南省玉溪市等)要求公示15日，有的地方則未明確規(guī)定公示期限。

3.審批環(huán)節(jié)的樣本分析

首先，就審批主體而言，多數(shù)地方的宅基地審批權(quán)限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分地方的宅基地審批權(quán)限則在村(如河南省長(zhǎng)垣市)或者縣(如云南省玉溪市、安徽省休寧縣、河北省唐山市等)。其次，就審批材料接收主體而言，有的地方籠統(tǒng)地規(guī)定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提交，有的則明確了審批材料的接收部門(mén)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)(如廣東省平遠(yuǎn)縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理窗口(如四川省蒼溪縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理中心(如安徽省休寧縣)等。當(dāng)然，隨著國(guó)家有關(guān)文件的貫徹實(shí)施，審批會(huì)更趨向于規(guī)范化。

4.備案環(huán)節(jié)的樣本分析

多數(shù)地方的備案主體為縣(區(qū))自然資源部門(mén)，部分地方規(guī)定備案主體為縣(區(qū))農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)或者自然資源部門(mén)。住宅建設(shè)的申請(qǐng)與審批一般是在農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)之后。

綜上可見(jiàn)，各地對(duì)宅基地及建房的申請(qǐng)審批程序規(guī)定相對(duì)混亂，存在程序不規(guī)范的問(wèn)題，如申請(qǐng)材料無(wú)處提交，個(gè)別審批機(jī)關(guān)不符合法律規(guī)定，村級(jí)審議缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門(mén)缺少建制，沒(méi)有明確的審批期限等。當(dāng)然，隨著《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》的貫徹實(shí)施，程序?qū)?huì)更加規(guī)范。該文件對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、自然資源部門(mén)的有關(guān)職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行了清晰的界定。

表4 申請(qǐng)與審批現(xiàn)實(shí)情況及問(wèn)題癥結(jié)一覽表

三、保障農(nóng)民戶有所居的未來(lái)進(jìn)路

(一)確保宅基地的居住保障功能

宅基地居住保障功能是農(nóng)村宅基地制度改革的底線，宅基地財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮也以滿足居住保障功能為前提而展開(kāi)。[5]我國(guó)宅基地制度的設(shè)立初衷很好地印證了這一論斷。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的建立就是為了以農(nóng)村土地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供基本的社會(huì)保障。[6]“保障農(nóng)村人口居住權(quán)，實(shí)現(xiàn)居者有其屋一直是立法設(shè)計(jì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的唯一價(jià)值目標(biāo)?！盵7]隨著改革開(kāi)放的深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求實(shí)現(xiàn)宅基地效率價(jià)值的呼聲逐漸升高，但是，確保宅基地的居住保障功能應(yīng)該是始終堅(jiān)守的改革底線。2014年以來(lái)，農(nóng)村宅基地制度改革的步伐加快，但還是在堅(jiān)持宅基地保障功能的基礎(chǔ)上，努力探索釋放其經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能。有學(xué)者指出，國(guó)家主導(dǎo)的宅基地制度改革頂層設(shè)計(jì)朝著強(qiáng)化管制、有限開(kāi)放產(chǎn)權(quán)的方向進(jìn)行，地區(qū)試點(diǎn)的制度創(chuàng)新明顯朝向?qū)で笥行е卫砗惋@化財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[8]從宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初的戶有所居到改革探索時(shí)期的多種形式戶有所居，整個(gè)宅基地制度改革都是在政策和土地管理法律規(guī)范下以保障和維護(hù)農(nóng)民居住權(quán)益為基本目標(biāo)。在未來(lái)深化宅基地制度改革的過(guò)程中，一切行政決策的作出和實(shí)施都必須以法律為準(zhǔn)繩，以尊重農(nóng)民的主體地位和保障農(nóng)民的居住權(quán)益為底線，這是由宅基地制度所承載的居住保障功能決定的。

(二)原則上“一戶一宅”，戶有所居替補(bǔ)保障

從立法層面講，新修訂的《土地管理法》對(duì)“一戶一宅”作了明確規(guī)定。從法律規(guī)范的文義解釋出發(fā)，“一戶一宅”原則上仍應(yīng)堅(jiān)守，在土地資源有限的特殊情況下探索其他保障形式。因此，該法本質(zhì)上仍是對(duì)“一戶一宅”原則的再次確認(rèn)。從歷史角度講，農(nóng)村宅基地制度的政策演變大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：(1)私人所有、自由流轉(zhuǎn)時(shí)期(1948-1961年)；(2)集體所有、地隨房走時(shí)期(1962-1994年)；(3)嚴(yán)格管理、限制交易時(shí)期(1995-2008年)；(4)拓展權(quán)能、自主探索時(shí)期(2008-2014年)；(5)保障權(quán)益、深化改革時(shí)期(2015年至今)。[9]在前兩個(gè)時(shí)期，法律并沒(méi)有“一戶一宅”的相關(guān)規(guī)定，這一時(shí)期農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)益主要依靠宅基地的分配取得來(lái)實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入第三個(gè)時(shí)期后，1998年修改的《土地管理法》第62條作了如下規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！贝颂庩P(guān)于“一戶一宅”的規(guī)定相較前一時(shí)期“宅基地的自由取得”顯然加強(qiáng)了對(duì)宅基地分配和使用的管控，但該立法仍側(cè)重于通過(guò)確保一戶至少擁有一處宅基地來(lái)保障農(nóng)民的居住權(quán)益。在前述各個(gè)歷史階段，“一戶一宅”都是作為底線被堅(jiān)持的。

從實(shí)踐角度分析，以落實(shí)“一戶一宅”為主體內(nèi)容，結(jié)合舊村改造開(kāi)展的“原村原址”模式建設(shè)在樣本地區(qū)的綜合普及率達(dá)到93.9%，在中西部地區(qū)的普及率為100%。無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都仍將落實(shí)“一戶一宅”作為保障農(nóng)民居住權(quán)益的主體工作開(kāi)展。尤其在一些傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，宅基地尚非特別稀缺的資源，其更突出的矛盾是宅基地閑置浪費(fèi)，而非無(wú)地可分。在這些地區(qū)通過(guò)落實(shí)“一戶一宅”，開(kāi)展“原村原址”模式的建設(shè)來(lái)保障居住權(quán)益更為經(jīng)濟(jì)和可行。在這些地區(qū)，堅(jiān)持“一戶一宅”就是對(duì)農(nóng)村村民意愿的最大尊重。當(dāng)然，這種堅(jiān)持并非絕對(duì)，各地在選取保障模式時(shí)需要結(jié)合自身實(shí)際，選擇適合自身的最優(yōu)項(xiàng)。堅(jiān)持“一戶一宅”的地區(qū)需要做好鄉(xiāng)村規(guī)劃，配合宅基地有償使用、退出、轉(zhuǎn)讓等制度開(kāi)展“原村原址”模式建設(shè)。開(kāi)展復(fù)合模式建設(shè)的地區(qū)則要精準(zhǔn)施策，試點(diǎn)先行，穩(wěn)步轉(zhuǎn)換保障模式。開(kāi)展全域“原村新址”和“新村新址”模式建設(shè)的地區(qū)則要總結(jié)前期的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全配套實(shí)施方案，防止無(wú)序和冒進(jìn)?？傊?，保障農(nóng)民戶有所居的工程建設(shè)應(yīng)該在法律允許的框架內(nèi)進(jìn)行。新修訂的《土地管理法》對(duì)“一戶一宅”重新加以確認(rèn)，要求能滿足“一戶一宅”的，應(yīng)該繼續(xù)維持；不能滿足“一戶一宅”的，可以根據(jù)實(shí)際情況因地制宜地保障農(nóng)民戶有所居?！耙粦粢徽钡亩喾N實(shí)現(xiàn)形式是在“一戶一宅”難以為繼的情形下作為替代的實(shí)現(xiàn)方式存在的，僅具有替補(bǔ)性。[10]因此，未來(lái)的改革仍然應(yīng)該堅(jiān)持“一戶一宅”的分配原則，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域的多種實(shí)現(xiàn)形式，健全農(nóng)民住房保障機(jī)制。

(三)探索宅基地有效治理方式

根據(jù)樣本數(shù)據(jù)可以看出，各地設(shè)置了不同性質(zhì)土地的利用優(yōu)先級(jí)，從制度上較好地貫徹了國(guó)家的土地管控理念。但是，這并不能排除實(shí)踐中土地違法現(xiàn)象的存在。對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)源項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查研究部分證實(shí)了這一點(diǎn)。同時(shí)，樣本數(shù)據(jù)表明，宅基地和建房申請(qǐng)與審批程序存在混亂的情況。雖然有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)人和宅基地使用人通過(guò)訂立合同而設(shè)定宅基地使用權(quán)，[11]但宅基地審批仍然有其正當(dāng)性。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村宅基地使用面臨的諸多問(wèn)題，有其深層次的歷史根源和制度原因，但在很大程度上還是表現(xiàn)為管理層面存在問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善宅基地管理，另一方面也需要給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定的內(nèi)部治權(quán)，來(lái)平衡國(guó)家管控與集體治權(quán)的關(guān)系，形成宅基地使用的有效治理機(jī)制。

首先，規(guī)范宅基地政府管理。規(guī)范管理行為，首先要解決的是部門(mén)職責(zé)劃分問(wèn)題，目前亟待立法進(jìn)一步厘清各部門(mén)的職能、職責(zé)。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)該充分重視宅基地管理工作，設(shè)置專門(mén)、專業(yè)人員，建立健全有關(guān)保障機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。另外，各部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中缺乏有效的執(zhí)法手段。實(shí)踐中很多部門(mén)并非不作為，而是囿于缺少執(zhí)法手段，無(wú)法達(dá)到管理效果。為此，應(yīng)該建立多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、自然資源部門(mén)牽頭，聯(lián)合住建規(guī)劃、公安等部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，定期集中清理土地違法行為。特別是應(yīng)該強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的力度，提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門(mén)在宅基地管理領(lǐng)域的執(zhí)法力度。

其次，建立宅基地民主管理制度。一方面，為突出農(nóng)民在戶有所居改革中的主體地位，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理水平，應(yīng)該建立起系統(tǒng)的宅基地民主管理制度。宅基地民主管理制度的建立將激發(fā)農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動(dòng)性、積極性和責(zé)任心。另一方面，應(yīng)該建立健全農(nóng)村土地管理議事決策機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地基層管理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，提升村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依法管理宅基地的能力，推動(dòng)建立符合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地長(zhǎng)效管理機(jī)制。

(四)繼續(xù)鼓勵(lì)地方進(jìn)行實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新

保障農(nóng)村村民戶有所居，是我國(guó)在宅基地資源日益緊張的背景下，為保障農(nóng)民的居住權(quán)益而在立法上提出的新的制度安排。但是，該項(xiàng)制度是立法中一個(gè)選擇性而不是強(qiáng)制性制度設(shè)計(jì)。特別是在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和宅基地資源稟賦不同的情況下，應(yīng)該鼓勵(lì)地方結(jié)合各地實(shí)際，圍繞保障村民戶有所居，開(kāi)展更多自主探索和制度創(chuàng)新。在今后的試點(diǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意以下方面：其一，充分發(fā)揮市場(chǎng)在宅基地要素資源配置中的作用。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。其二，統(tǒng)籌推進(jìn)保障“戶有所居”與其他農(nóng)村建設(shè)工作。應(yīng)該做好宅基地管理立法和執(zhí)法配套工作，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施機(jī)制。其三，改革實(shí)踐與制度創(chuàng)新要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，最重要的是不能突破法律與政策底線。堅(jiān)持守住“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重脫離實(shí)際、侵害農(nóng)民合法權(quán)益的情況，必須及時(shí)采取措施，糾正錯(cuò)誤。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)的土地制度改革已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)。作為深化農(nóng)村改革過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，宅基地制度改革面臨諸多難題。如何在宅基地資源日趨緊張的背景下，保障農(nóng)民戶有所居就是難題之一?！案哂衅涮?，居者有其屋”是中國(guó)農(nóng)民的理想生活狀態(tài)，以人民為中心的發(fā)展理念要求必須通過(guò)深化宅基地制度改革幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)這一生活目標(biāo)。為保障農(nóng)民戶有所居的實(shí)現(xiàn)，不僅應(yīng)當(dāng)在明確戶有所居的制度初衷的基礎(chǔ)上做好制度體系設(shè)計(jì)，通過(guò)立法規(guī)范保障戶有所居的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，還應(yīng)該在探索宅基地有效治理方式的基礎(chǔ)上，繼續(xù)鼓勵(lì)地方進(jìn)行實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新。