遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組

〔內(nèi)容提要〕遼寧農(nóng)民專業(yè)合作社類型多樣，合作內(nèi)容豐富，帶動(dòng)能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)農(nóng)民、幫助農(nóng)民、提高農(nóng)民、富裕農(nóng)民作用明顯，已成為遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。但在發(fā)展中仍然面臨總體發(fā)展質(zhì)量不高、政策支持力度較弱、內(nèi)部運(yùn)行不規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、基層人員不足等問(wèn)題。今后要不斷強(qiáng)化扶持引導(dǎo)，加強(qiáng)生產(chǎn)要素保障，完善政策體系建設(shè)，構(gòu)建合理的治理機(jī)制，著力提升管理部門指導(dǎo)和服務(wù)能力，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社提質(zhì)升級(jí)。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)民專業(yè)合作社 規(guī)范發(fā)展 提質(zhì)升級(jí)

發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社是新形勢(shì)下推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。習(xí)近平總書記多次指出要鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民合作社。遼寧農(nóng)民專業(yè)合作社（以下簡(jiǎn)稱合作社）自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施以來(lái)，呈現(xiàn)快速發(fā)展之勢(shì)。截至2020年8月末，全省依法注冊(cè)的合作社6.92萬(wàn)家，輻射帶動(dòng)農(nóng)戶10.5萬(wàn)戶，已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。盡管如此，合作社發(fā)展仍然面臨總體發(fā)展質(zhì)量不高、政策支持力度較弱、內(nèi)部運(yùn)行不規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、基層人員不足等問(wèn)題，已不適應(yīng)當(dāng)前遼寧農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的要求，亟需加強(qiáng)規(guī)范治理，進(jìn)一步提質(zhì)升級(jí)。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作用明顯

當(dāng)前，遼寧合作社類型多樣，合作內(nèi)容不斷豐富，帶動(dòng)能力不斷增強(qiáng)，在服務(wù)農(nóng)民、幫助農(nóng)民、提高農(nóng)民、富裕農(nóng)民方面作用明顯，已成為組織服務(wù)農(nóng)民群眾、激活鄉(xiāng)村資源要素、引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助力脫貧攻堅(jiān)、帶領(lǐng)農(nóng)民致富的一支不可忽視的力量。

（一）成為鄉(xiāng)村振興重要的組織載體

一是合作社業(yè)務(wù)不斷從產(chǎn)中環(huán)節(jié)向產(chǎn)前農(nóng)資供應(yīng)和產(chǎn)后流通、加工等環(huán)節(jié)拓展，有效延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。丹東市圣野漿果專業(yè)合作社采取“合作社+農(nóng)戶+家庭農(nóng)場(chǎng)+示范基地+聯(lián)合社+科研院校+協(xié)會(huì)+公司+超市+社區(qū)生鮮連鎖直營(yíng)店+生鮮電商”的創(chuàng)新模式，將當(dāng)?shù)靥厣葺?、藍(lán)莓等特色水果做大做強(qiáng)，目前擁有果品包裝廠、苗木提純繁育中心、果品供應(yīng)鏈管控中心、農(nóng)藥檢測(cè)中心、果品分選冷藏包裝廠、12316信息化中心、物聯(lián)網(wǎng)與電商運(yùn)營(yíng)中心、物流配送中心，很好地促進(jìn)了三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是合作社可以引導(dǎo)農(nóng)戶用有機(jī)肥替代化肥，促進(jìn)生物農(nóng)藥、綠色飼料推廣，引導(dǎo)農(nóng)戶減少畜禽養(yǎng)殖污染，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居。鐵嶺清河區(qū)奶牛專業(yè)合作社投資20多萬(wàn)元購(gòu)置有機(jī)肥料生產(chǎn)線，有效解決了農(nóng)村畜牧污染問(wèn)題。三是合作社不斷加強(qiáng)農(nóng)民與政府之間的聯(lián)系，通過(guò)反映農(nóng)民的意見和訴求，化解干群矛盾，積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，改善村容村貌。鐵嶺市西豐縣永得利綠色蔬菜專業(yè)合作社累計(jì)出資65萬(wàn)元用于修建村路、幫助就醫(yī)就學(xué)、支援災(zāi)區(qū)等，通過(guò)合作社的民主管理實(shí)踐，培養(yǎng)了農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)管理的意識(shí)和水平。

（二）成為助力脫貧攻堅(jiān)的有力抓手

近年來(lái)，遼寧在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，積極動(dòng)員各類合作社輻射帶動(dòng)周邊貧困戶，通過(guò)為有勞動(dòng)能力的貧困戶提供就業(yè)崗位、鼓勵(lì)貧困戶利用土地和扶貧資金入股到合作社，享受“土地股+現(xiàn)金股”雙重分紅等方式，助力貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。朝陽(yáng)市1.5萬(wàn)戶貧困戶用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收益按股分配，解決了貧困戶無(wú)勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力弱問(wèn)題。鐵嶺市西豐縣原昌藥用菌開發(fā)專業(yè)合作社，將勝利村全部建檔立卡貧困人口吸納到合作社，對(duì)其進(jìn)行定向幫扶，人均增收9000元。

（三）成為推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效載體

合作社通過(guò)土地流轉(zhuǎn)將零散土地集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，有效彌補(bǔ)家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小的局限，降低生產(chǎn)成本，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，獲得更高、更穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。2019年，鐵嶺市耕地流轉(zhuǎn)進(jìn)入合作社的面積達(dá)135萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的40.3%，市內(nèi)5縣（市）通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的合作社達(dá)529個(gè)，占全省比重達(dá)24.8%。

（四）成為帶動(dòng)農(nóng)民增收致富的穩(wěn)定渠道

合作社通過(guò)聯(lián)合生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以有效地將分散的資金、勞動(dòng)力和土地組織起來(lái)，以相對(duì)較低的生產(chǎn)成本和交易成本進(jìn)入市場(chǎng)，提高農(nóng)副產(chǎn)品的附加值，達(dá)到農(nóng)民增收致富的目的。農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給合作社或以土地入股的方式加入合作社，自己從農(nóng)地中解放出來(lái)外出務(wù)工，可以得到“地租+工資+分紅”三項(xiàng)收入，成為“雙薪”農(nóng)民。沈北錫伯龍地種植合作社種植稻米，通過(guò)訂單方式與農(nóng)戶合作，每畝水稻至少增收350元；同時(shí)統(tǒng)一管理解放的1500余戶勞動(dòng)力外出務(wù)工收入4500萬(wàn)元，戶均增收4000元。

二、遼寧農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中存在的問(wèn)題

多年來(lái)，遼寧合作社在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到積極作用，但整體發(fā)展質(zhì)量與深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)等要求相比，還有較大差距，存在著諸多不容忽視的困難與問(wèn)題。

（一）總體發(fā)展顯現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題

1.量多質(zhì)差，整體發(fā)展水平有待提高。截至2020年8月末，全省注冊(cè)的合作社6.92萬(wàn)家，同比增長(zhǎng)2.24%。雖然數(shù)量有所增長(zhǎng)，但總體發(fā)展水平還不高，自身發(fā)展能力相對(duì)較弱，規(guī)模較小，組織管理水平較低，示范帶動(dòng)能力不夠強(qiáng)。從“空殼社”清理情況看，納入清理對(duì)象的達(dá)到1.1萬(wàn)余家，占注冊(cè)數(shù)量的16.8%。調(diào)研了解到，目前各地真正運(yùn)轉(zhuǎn)的合作社不到總數(shù)的1/3，大部分是未開展實(shí)際業(yè)務(wù)或無(wú)力繼續(xù)開展業(yè)務(wù)的“空殼社”“沉睡社”。從農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)口徑看，遼寧縣級(jí)以上示范合作社2143家，僅占全部合作社的4%，且數(shù)量比上年有所下降；統(tǒng)一組織銷售農(nóng)產(chǎn)品和購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品比例達(dá)到80%以上的合作社占比不到1/4；擁有注冊(cè)商標(biāo)和通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的合作社僅有3805家，占比不到8%；2019年獲得各級(jí)財(cái)政扶持資金的合作社只有203家，占比僅為0.4%，資金總額也不過(guò)3291萬(wàn)元，無(wú)論支持的數(shù)量和金額都遠(yuǎn)低于東部省份。

2.示范帶動(dòng)能力不強(qiáng)，利益聯(lián)結(jié)程度還較弱。遼寧合作社總體數(shù)量平均到每個(gè)行政村達(dá)到近5家，平均農(nóng)戶成員不到20個(gè)，這樣的規(guī)模很難帶動(dòng)更多農(nóng)民致富。同時(shí)，合作社成員絕大部分為本村農(nóng)戶，很少有跨區(qū)域?qū)⑥r(nóng)戶組織起來(lái)的，示范帶動(dòng)輻射能力也有限。而作為實(shí)現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制主要方式的收入分配情況，2019年全省合作社經(jīng)營(yíng)收入為63.73億元，平均到每個(gè)入社成員僅為5956元，當(dāng)年進(jìn)行盈余分配的合作社只有4588家，占比不到9%。

（二）合作社自身發(fā)展面臨的問(wèn)題

1.治理機(jī)制運(yùn)行不規(guī)范，規(guī)范化水平亟待提高。一是合作基礎(chǔ)不牢固。實(shí)際運(yùn)行中，大部分合作社內(nèi)部凝聚力不足，合作基礎(chǔ)不牢固。首先，社員主動(dòng)參與合作的意識(shí)不強(qiáng)烈。這里既有在開辦合作社時(shí)“隨大溜”或“強(qiáng)制拉伙”入社的原因，也有農(nóng)民本身對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變化缺乏足夠認(rèn)識(shí)的因素。其次，合作缺乏誠(chéng)意。部分入社成員初衷是想從領(lǐng)辦人那里得到些實(shí)惠，沒(méi)有“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作意識(shí)，只能同享福，不能共患難。再次，民主管理與民主決策流于形式。絕大部分合作社領(lǐng)辦人或少數(shù)核心成員因入股較大，往往是合作社的控制主體，掌握合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、利益分配等決策控制權(quán)，大部分社員沒(méi)有參與決策的機(jī)會(huì)和渠道，處于附屬地位。合作社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、社員大會(huì)等機(jī)構(gòu)，實(shí)際運(yùn)行大都流于形式。二是財(cái)務(wù)管理機(jī)制不規(guī)范。從調(diào)研情況看，合作社財(cái)務(wù)運(yùn)行不規(guī)范、不透明問(wèn)題突出，只有示范社財(cái)務(wù)運(yùn)行相對(duì)完善，其余合作社均缺乏專職財(cái)務(wù)崗位，財(cái)務(wù)人員也不專業(yè)。在會(huì)計(jì)核算上，未能規(guī)范設(shè)置賬本，像存貨類資產(chǎn)隨買隨用不入賬本，多數(shù)合作社沒(méi)有設(shè)置成員賬戶。會(huì)計(jì)報(bào)表隨意編制，各報(bào)表間數(shù)據(jù)勾稽關(guān)系不合理，缺少賬務(wù)數(shù)據(jù)支撐。這些均給合作社的未來(lái)發(fā)展和資金融通帶來(lái)羈絆。三是盈余分配不規(guī)范。由于絕大部分合作社領(lǐng)辦人出資入股金額占比過(guò)高，基于逐利心理，部分合作社很難做出有利于普通社員的盈余分配決策，大部分社員只能分享小部分利潤(rùn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分合作社主要以價(jià)格返利代替盈余分配，即通過(guò)社員交易過(guò)程中支付比市場(chǎng)價(jià)格高一些的優(yōu)惠價(jià)格的差額作為返利來(lái)代替盈余分配，以此規(guī)避按交易量（額）比例返還盈余的60%的相關(guān)規(guī)定。

2.權(quán)責(zé)不匹配，發(fā)展積極性容易受挫。合作社普遍認(rèn)為《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中缺少對(duì)領(lǐng)辦人利益的維護(hù)。主要體現(xiàn)在：雖然法律規(guī)定合作社成員大會(huì)是“一人一票”制的選舉和表決方式，但領(lǐng)辦人也擔(dān)心真正實(shí)施起來(lái)，一些社員會(huì)因不理性的認(rèn)識(shí)“票決”掉自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策而降低辦社積極性；合作社盈余分配的相關(guān)規(guī)定，使交易量（額）較少的領(lǐng)辦人無(wú)法得到與之付出的人、財(cái)、物、資源等相匹配的盈余；“入社自愿、退社自由”的規(guī)定難以規(guī)避入社小農(nóng)戶在得到了生產(chǎn)技術(shù)、資金、信息等幫助后選擇退出合作社，使得合作社大股東利益受損。

3.參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要素不足，質(zhì)量提升乏力。一是融資困難。合作社作為獨(dú)立法人尚未得到金融機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)可，獨(dú)立申請(qǐng)貸款非常困難，多以領(lǐng)辦人個(gè)人名義申請(qǐng)貸款。另外，合作社自身資產(chǎn)較少，擁有的農(nóng)機(jī)設(shè)備、農(nóng)機(jī)庫(kù)房、流轉(zhuǎn)土地、生物性資產(chǎn)等均不符合金融機(jī)構(gòu)的抵押要求，加上合作社財(cái)務(wù)制度不健全、財(cái)務(wù)工作不規(guī)范，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)控制考慮，對(duì)融資對(duì)象設(shè)定了較為嚴(yán)格的要求，導(dǎo)致合作社很難獲得貸款。二是人才缺乏。合作社領(lǐng)辦人多是農(nóng)業(yè)大戶、經(jīng)紀(jì)人，雖對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有一定經(jīng)驗(yàn)，但整體文化水平不高、經(jīng)營(yíng)理念落后，真正懂技術(shù)、會(huì)管理的高素質(zhì)復(fù)合型人才很少，亟需懂得現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)的管理、營(yíng)銷及財(cái)務(wù)人員。

（三）政府管理層面面臨的問(wèn)題

1.政策支持力度較弱，政策精準(zhǔn)性有待提升。一是對(duì)合作社的專門政策扶持呈現(xiàn)弱化傾向。2014—2016年間，遼寧對(duì)合作社開展“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”示范社給予了財(cái)政資金支持，對(duì)評(píng)上省級(jí)重點(diǎn)社給予50萬(wàn)元、示范社給予30萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。2017年以后，“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”不再給予專門財(cái)政資金支持，而是將資格稱號(hào)與申請(qǐng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，即獲得“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”不同層級(jí)稱號(hào)的合作社才有資格申請(qǐng)相關(guān)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，并獲得不同的項(xiàng)目資金。而2020年，省里則取消了原定支持合作社發(fā)展的財(cái)政資金。二是政策支持方式不精準(zhǔn)，合作社很難獲得政策紅利。為促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，遼寧于2020年對(duì)糧食類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施財(cái)政貼息政策，但要求財(cái)政貼息貸款結(jié)算期是2019年10月—2020年9月末期間發(fā)生的貸款，且對(duì)貼息期限內(nèi)到期的貸款，按實(shí)際付息時(shí)間計(jì)算，尚未到期的按貼息截止時(shí)間計(jì)算。基層合作社普遍反映，按此規(guī)定能拿到貼息的額度并不多。比如2019年1月申請(qǐng)一年期貸款，實(shí)際僅能得到當(dāng)年10—12月份共計(jì)3個(gè)月的貸款貼息。三是政策資金下沉不到位，削弱合作社參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的積極性。很多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金撥付到縣一級(jí)后就會(huì)以各種原因滯留，不能及時(shí)撥付到位。

2.易進(jìn)難出，“空殼社”清理障礙重重。遼寧列入清理的“空殼社”數(shù)量較大，達(dá)到1.1萬(wàn)家。其形成原因復(fù)雜，主要是為享受政策扶持、“隨大溜”心里、經(jīng)營(yíng)不善、不了解相關(guān)權(quán)責(zé)等。同時(shí)，合作社成立門檻很低，注冊(cè)登記時(shí)不驗(yàn)資、不收費(fèi)，只需5名具有民事行為能力的農(nóng)民到市場(chǎng)監(jiān)管部門登記注冊(cè)即可。但注銷合作社需要提供成員大會(huì)確認(rèn)的清算報(bào)告、作出的解散決議、債務(wù)清償或者債務(wù)擔(dān)保情況的說(shuō)明、清稅證明等9項(xiàng)材料。這些材料準(zhǔn)備齊全困難很大，耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)。比如很難找到全部入股社員簽字同意；對(duì)因未按規(guī)定報(bào)稅而被納入稅務(wù)部門“異常名單”的合作社無(wú)法得到清稅證明等等。雖然國(guó)家在開展“空殼社”清理工作中明確要求可采用簡(jiǎn)易注銷方式辦理注銷，但遼寧在程序要件上未得到相關(guān)授權(quán)，實(shí)際操作過(guò)程中無(wú)法走簡(jiǎn)易注銷程序。朝陽(yáng)市被納入到異常經(jīng)營(yíng)名錄的1214家合作社中，實(shí)際注銷的僅有123家。

3.管理體制不順，基層人員匱乏。當(dāng)前遼寧合作社無(wú)論是管理人員還是基層服務(wù)人員都明顯不足。一是機(jī)構(gòu)管理人員不足。2018年機(jī)構(gòu)改革將原有農(nóng)經(jīng)站（處）合一的管理體制打破，原來(lái)由農(nóng)經(jīng)站事業(yè)單位承擔(dān)的合作社指導(dǎo)和服務(wù)工作一并歸于農(nóng)業(yè)行政部門。但目前縣級(jí)從事農(nóng)經(jīng)工作的行政科室少則1人，多則3人，需要從事政策法規(guī)、土地托管、土地承包、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村宅基地改革、鄉(xiāng)村治理、打黑除惡、農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)等10余項(xiàng)工作，再把合作社指導(dǎo)和服務(wù)內(nèi)容列入，必然導(dǎo)致針對(duì)該項(xiàng)工作的力度下降。二是輔導(dǎo)員隊(duì)伍缺失。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或被鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所兼并，或成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益人員，致使原來(lái)專門為服務(wù)和指導(dǎo)合作社而設(shè)立的輔導(dǎo)員隊(duì)伍幾乎都被拆散。加之經(jīng)費(fèi)缺乏，造成“想指導(dǎo)，沒(méi)人沒(méi)錢”的局面，合作社發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難無(wú)法及時(shí)有效解決。

三、推進(jìn)遼寧農(nóng)民專業(yè)合作社提質(zhì)升級(jí)的建議

當(dāng)前，遼寧合作社的發(fā)展要從注重?cái)?shù)量增長(zhǎng)向注重質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。要抓住規(guī)范提升、促進(jìn)良性發(fā)展這條主線，積極破解合作社在發(fā)展過(guò)程中面臨的問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)遼寧合作社提質(zhì)升級(jí)。

（一）強(qiáng)化扶持引導(dǎo)，進(jìn)一步提升示范帶動(dòng)能力

一是提高認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)行業(yè)管理人員對(duì)合作社的正確認(rèn)識(shí)，客觀分析合作社的發(fā)展難題，進(jìn)一步提高指導(dǎo)合作社質(zhì)量提升的工作能力，通過(guò)創(chuàng)新工作思路和方法，打破困局，消解畏難情緒。加大教育宣傳力度，強(qiáng)化廣大農(nóng)民對(duì)合作社的認(rèn)識(shí)，讓農(nóng)民清楚入社后的權(quán)利與義務(wù)，避免農(nóng)民盲目“辦社”“入社”。二是強(qiáng)化農(nóng)戶與合作社的利益聯(lián)結(jié)。鼓勵(lì)合作社采取訂單農(nóng)業(yè)、保底分紅、利潤(rùn)返還等多種形式與農(nóng)戶開展穩(wěn)定合作，讓農(nóng)戶分享生產(chǎn)、加工、銷售各環(huán)節(jié)的利益。增強(qiáng)合作社產(chǎn)業(yè)化程度，發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)和高值農(nóng)業(yè)，注重內(nèi)化產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工；建立農(nóng)產(chǎn)品安全追溯機(jī)制，申請(qǐng)相關(guān)質(zhì)量認(rèn)證，提高產(chǎn)品品質(zhì)；創(chuàng)立自有品牌，增加產(chǎn)品附加值，開拓多種直銷渠道，進(jìn)一步提高整體盈利水平。三是通過(guò)項(xiàng)目激發(fā)合作社的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。通過(guò)建立合作社質(zhì)量提升培育項(xiàng)目庫(kù)，進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目向發(fā)展能力強(qiáng)、潛力大、管理運(yùn)作規(guī)范的合作社傾斜，增強(qiáng)合作社發(fā)展能力，激發(fā)引領(lǐng)帶動(dòng)作用。四是鼓勵(lì)合作社聯(lián)合與合作。積極引導(dǎo)和支持各類型合作社通過(guò)兼并、合并等方式依法自愿組建聯(lián)合社。尤其鼓勵(lì)同產(chǎn)業(yè)鏈的上下游、不同業(yè)態(tài)的如農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、種植、農(nóng)產(chǎn)品銷售等合作社聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)組織重構(gòu)和資源整合。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，通過(guò)“龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”等多元合作模式，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，將分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整合起來(lái)，提高農(nóng)民和企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的組織化水平。

（二）構(gòu)建合理的治理機(jī)制，推進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展

一是引導(dǎo)合作社合理安排股權(quán)結(jié)構(gòu)。積極鼓勵(lì)廣大小農(nóng)社員參股合作社，提高合作社中普通小農(nóng)社員的入股率，注重對(duì)單個(gè)成員股金總額的比例控制，調(diào)動(dòng)普通小農(nóng)戶對(duì)合作社事務(wù)參與的積極性，保障成員享有應(yīng)有的權(quán)利，確保合作社遵照“民管、民辦、惠民、利民”的理念進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。二是推動(dòng)合作社規(guī)范財(cái)務(wù)管理。加大檢查督導(dǎo)力度，指導(dǎo)合作社建立規(guī)范的工作制度和內(nèi)控制度，為財(cái)務(wù)管理規(guī)范化奠定基礎(chǔ)。將財(cái)務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)作為項(xiàng)目資金申報(bào)的依據(jù)，發(fā)揮扶持資金的導(dǎo)向作用。探索推廣代理記賬業(yè)務(wù)，通過(guò)專業(yè)代理記賬機(jī)構(gòu)對(duì)合作社財(cái)務(wù)工作的規(guī)范管理，提高合作社財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和完整性。三是規(guī)范合作社的盈余分配。指導(dǎo)合作社將盈余分配具體方式寫入合作社章程，并嚴(yán)格執(zhí)行。嘗試將盈余分配貫穿到整個(gè)生產(chǎn)和銷售過(guò)程，可采取“交易量（額）+股金分紅比例+年終獎(jiǎng)勵(lì)”的盈余分配模式，實(shí)現(xiàn)“回報(bào)”和“生產(chǎn)率”相聯(lián)系，以此吸引更多有實(shí)力的社員加入，提高社員參與合作社事務(wù)的黏性。四是注重兼顧領(lǐng)辦人的利益訴求。積極探索實(shí)行按股投票和按人投票相結(jié)合制度。借鑒江浙地區(qū)合作社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將合作社“核心社員”控制作為一種專家治理的形式，在決策上突出專家決策的作用。在利益分配上，實(shí)行按交易額分紅和按股分紅相結(jié)合，并更多地向股權(quán)傾斜，賦予領(lǐng)辦人一定的盈余索取權(quán)。以不違反法律規(guī)定的分配原則為前提，探索建立與領(lǐng)辦人貢獻(xiàn)、績(jī)效掛鉤的分配制度，允許和鼓勵(lì)技術(shù)、信息、管理等生產(chǎn)要素參與收益分配，通過(guò)固定薪金、年終獎(jiǎng)金等方式體現(xiàn)其對(duì)合作社的價(jià)值和貢獻(xiàn)。另外，政府部門可對(duì)帶動(dòng)示范作用顯著的合作社領(lǐng)辦人給予公開褒獎(jiǎng)，增強(qiáng)其責(zé)任感與使命感。對(duì)作為特殊社員的領(lǐng)辦人在投票權(quán)、管理權(quán)以及盈余分配等方面的合理利益訴求予以保障，制定鼓勵(lì)性政策激勵(lì)引導(dǎo)領(lǐng)辦人為合作社提供服務(wù)和做出貢獻(xiàn)。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)要素保障，有效提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

一是創(chuàng)新金融服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)政策和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在保證資金安全條件下，對(duì)市場(chǎng)發(fā)展前景好、經(jīng)營(yíng)和信用優(yōu)良的合作社適度提高貸款額度、拓寬貸款用途，簡(jiǎn)化和放寬審貸條件，并合理確定合作社的貸款期限。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加抵押擔(dān)保物種類，允許不同種類合作社利用農(nóng)機(jī)設(shè)備、生物資產(chǎn)、政府項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼款等進(jìn)行抵押貸款。建立合作社信用評(píng)價(jià)機(jī)制與指標(biāo)體系，在考核其財(cái)務(wù)狀況的同時(shí)，將合作社流轉(zhuǎn)土地、成員數(shù)量、自有品牌等情況納入信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，提高信用等級(jí)。發(fā)揮政策性融資擔(dān)保公司為合作社提供貸款擔(dān)保服務(wù)的作用，拓寬合作社的增信渠道，提高融資水平。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，增加針對(duì)合作社的保險(xiǎn)品種，提高合作社抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力。鼓勵(lì)和規(guī)范合作社在內(nèi)部形成資金互助機(jī)制，通過(guò)社員內(nèi)部資金互助，提高合作社資金供給量。二是加強(qiáng)人才培養(yǎng)和引入。制定合作社人才培養(yǎng)計(jì)劃，充分利用高校、科研院所、技術(shù)推廣單位、農(nóng)廣校等社會(huì)資源，針對(duì)合作社所需人才進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)。以實(shí)際需求為導(dǎo)向，開展合作社財(cái)務(wù)規(guī)范化培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)與能力。積極引入具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力、市場(chǎng)把握能力和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力的職業(yè)經(jīng)理人，提高合作社在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中科學(xué)管理與決策的水平。

（四）完善政策體系建設(shè)，進(jìn)一步提升合作社發(fā)展質(zhì)量

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。鑒于遼寧2010年制定的《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社>辦法》已經(jīng)不適應(yīng)新的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》要求，因此應(yīng)盡快修訂，以更好指導(dǎo)合作社依法辦社、依法經(jīng)營(yíng)。二是加大政策資金扶持。建議每年安排一定數(shù)量的財(cái)政專項(xiàng)資金，推動(dòng)合作社整體質(zhì)量的提升。同時(shí)，進(jìn)一步統(tǒng)籌整合各領(lǐng)域涉及合作社的項(xiàng)目資金，著力解決各部門對(duì)合作社投入分散、資金規(guī)模小、支持力度不大等問(wèn)題。三是加強(qiáng)扶持政策的針對(duì)性和精準(zhǔn)性。各項(xiàng)扶持政策要實(shí)現(xiàn)“以強(qiáng)帶弱”“以大帶小”的目的，將扶持政策用在真正運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、帶動(dòng)性強(qiáng)的合作社上。充分結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目周期確定政策執(zhí)行時(shí)間，切實(shí)通過(guò)提高政策精準(zhǔn)性，將政策紅利惠及到合作社中的每名成員。盡快落實(shí)允許將合作社晾曬存貯、農(nóng)機(jī)庫(kù)房、管理看護(hù)房等輔助設(shè)施用地納入農(nóng)用地管理范圍。

（五）破解“空殼社”清理工作難題，提升合作社規(guī)范水平

一是加強(qiáng)“空殼社”的認(rèn)定甄別。利用即便不用納稅，也須按期“零”納稅申報(bào)的規(guī)定，通過(guò)稅務(wù)部門了解納入經(jīng)營(yíng)異常的合作社是否真正經(jīng)營(yíng)，提高甄別“空殼社”的精準(zhǔn)度。二是積極申請(qǐng)“簡(jiǎn)易注銷程序”試點(diǎn)。破解注銷過(guò)程中按程序提供的相關(guān)材料難以獲取或獲取時(shí)間較長(zhǎng)的難題，降低注銷門檻。三是適時(shí)啟用依法吊銷程序。支持遼寧市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)“空殼社”列入經(jīng)營(yíng)異常名錄名單達(dá)到一定期限的，啟用依法吊銷程序。四是通過(guò)宣傳教育提升成員權(quán)責(zé)意識(shí)。相關(guān)主管部門要加強(qiáng)合作社開辦與注銷的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)宣傳教育，市場(chǎng)監(jiān)管部門要履行告知義務(wù)，要讓合作社發(fā)起人、理事長(zhǎng)和成員知曉開辦合作社可能面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和需履行的義務(wù)，提升成員知法守法意識(shí)，確保理性辦社。

（六）提升管理部門指導(dǎo)和服務(wù)能力，推動(dòng)合作社高質(zhì)量發(fā)展

一是恢復(fù)合作社發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度。鑒于全國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度仍然運(yùn)行并發(fā)揮積極的作用，建議遼寧恢復(fù)省級(jí)合作社發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，形成合力，促進(jìn)全省合作社持續(xù)健康發(fā)展。二是壯大農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍。建議縣鄉(xiāng)一級(jí)已經(jīng)撤并的經(jīng)管管理隊(duì)伍應(yīng)重新設(shè)立，或安排專人負(fù)責(zé)此業(yè)務(wù)，使其形成上下統(tǒng)一的合作社服務(wù)指導(dǎo)體系。同時(shí)針對(duì)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍人員不足的現(xiàn)狀，適當(dāng)增加人員。三是健全輔導(dǎo)員隊(duì)伍。重點(diǎn)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，有條件的地方可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請(qǐng)農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員。大力開展合作社輔導(dǎo)員培訓(xùn)，對(duì)合作社登記注冊(cè)、民主管理、市場(chǎng)營(yíng)銷等給予指導(dǎo)。四是加大工作經(jīng)費(fèi)投入力度。有效避免業(yè)務(wù)主管部門因經(jīng)費(fèi)缺乏而導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)和指導(dǎo)工作難以開展的尷尬局面。五是創(chuàng)新示范社聯(lián)創(chuàng)模式。調(diào)整現(xiàn)有示范合作社“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”需縣、市、省逐級(jí)評(píng)定的規(guī)定，對(duì)符合條件的合作社可以越級(jí)評(píng)定，即符合哪一層級(jí)就直接參評(píng)哪一層級(jí)，減少逐級(jí)評(píng)定給合作社帶來(lái)的各種負(fù)擔(dān)。

（課題組成員：朱軍 郭錫禹 牛麗麗 羅金 潘成?。?/p>