國(guó)土空間治理視角下的土地整治與生態(tài)修復(fù)研究

姜麗

【摘要】目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展也有了創(chuàng)新。生態(tài)修復(fù)是建設(shè)美麗中國(guó)的重要途徑，是國(guó)家空間治理體系的重要組成部分。我國(guó)已在土地綜合整治、“山水林田湖草”生態(tài)修復(fù)等方面進(jìn)行了大量探索并取得了成功經(jīng)驗(yàn)，但仍存在戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)與工作框架不突出的現(xiàn)實(shí)難題。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間治理視角;土地整治;生態(tài)修復(fù)研究

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.25.013

1、重要性

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致的建設(shè)用地需求和頻繁占用耕地問題逐年增加、人地矛盾突出，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。土地整治是有效補(bǔ)充耕地、確保18億畝耕地紅線和糧食安全的重要手段之一。目前陜西省耕地后備資源短缺，且多屬于難利用地，整治開發(fā)利用難度大。土地整治工程就是為了實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局以及人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的有效改善，最終達(dá)到能動(dòng)協(xié)調(diào)人地關(guān)系和諧發(fā)展。然而，土地整治工作涉及范圍大，自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景復(fù)雜，技術(shù)要求高，政策性強(qiáng)，制約的因素多。因此土地整治往往呈現(xiàn)不同的問題。如果是土地整治工程在開工前期規(guī)劃不足，將會(huì)導(dǎo)致后期土地的利用方式難以得到實(shí)現(xiàn)。工程施工過程中缺乏先進(jìn)技術(shù)，忽視了社會(huì)、生態(tài)效益等，將會(huì)導(dǎo)致后期的管理、經(jīng)營(yíng)乏力，整治的區(qū)域土地利用率不高，生產(chǎn)效益低，甚至再次荒廢等。因此，針對(duì)土地整治工程實(shí)施全過程中遇到的主要難點(diǎn)和關(guān)鍵問題，以及目前已有的文獻(xiàn)資料對(duì)工程實(shí)踐指導(dǎo)的研究缺乏的現(xiàn)狀，根據(jù)中國(guó)土地整治的特點(diǎn)，查閱文獻(xiàn)資料以及工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)土地整治工程實(shí)施過程中遇到的主要難點(diǎn)和問題，提出解決方案和建議，以期為土地工程項(xiàng)目建設(shè)的順利開展提供借鑒和理論指導(dǎo)。

2、國(guó)土空間治理視角下的土地整治與生態(tài)修復(fù)

2.1生態(tài)修復(fù)是自然資源管理時(shí)代的緊迫需求

優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的不足已成為自然資源管理的最大短板，生態(tài)修復(fù)是實(shí)現(xiàn)自然資源供給與需求再平衡的關(guān)鍵。一方面，人地矛盾突出、資源極度稀缺是我國(guó)的基本國(guó)情，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的高速發(fā)展嚴(yán)重侵占自然資源，自然資源快速退化、修復(fù)不及時(shí)導(dǎo)致資源承載力快速逼近極限。人們賴以生存的耕地資源中有25.4%的污染耕地、17.8%的低等耕地和8000多萬(wàn)畝的不穩(wěn)定耕地;城鄉(xiāng)生態(tài)空間總量不足，氣候調(diào)節(jié)、污染凈化、固碳釋氧和水源涵養(yǎng)等生態(tài)服務(wù)功能退化問題突出;中度和重度退化草原面積占1/3以上，水生態(tài)空間被侵占，部分濕地萎縮、河湖干涸;瀕危和受威脅物種總數(shù)居高不下，生物多樣性保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。另一方面，全國(guó)低水平、無(wú)序、粗放的開發(fā)利用現(xiàn)象十分普遍，珍稀的土地、水、能源等自然資源被大量消耗，資源過度開發(fā)、粗放利用及奢侈浪費(fèi)造成的生態(tài)環(huán)境問題甚至超出了資源問題本身，導(dǎo)致資源開發(fā)利用的關(guān)鍵約束從數(shù)量供給、空間保障約束迅速轉(zhuǎn)向質(zhì)量安全、生態(tài)安全約束。盡快遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源基礎(chǔ)之間不斷加劇的突出矛盾，大幅提升國(guó)土空間綜合治理能力及系統(tǒng)修復(fù)能力，加快自然資源結(jié)構(gòu)布局的轉(zhuǎn)型升級(jí)，已經(jīng)成為超越資源本身的更為緊迫的重大任務(wù)。生態(tài)修復(fù)是在資源有效供給基礎(chǔ)上對(duì)自然資源“源頭管理”的進(jìn)一步完善。十九屆四中全會(huì)中共中央在“最嚴(yán)格的土地管理制度”“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”“最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”基礎(chǔ)上，明確提出完善“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。這既是科學(xué)認(rèn)知資源對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)性作用，又充分體現(xiàn)了解決自然資源生態(tài)壓力與生態(tài)環(huán)境問題的緊迫性和嚴(yán)峻性。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建形成了由空間規(guī)劃、用途管制、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系，形成了“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的制度體系。生態(tài)修復(fù)既是空間規(guī)劃、用途管制從上至下的管控性落實(shí)手段，又是地方吏治離任審計(jì)、績(jī)效考核中自下而上的根源性解決方案。

2.2加強(qiáng)對(duì)國(guó)土綜合整治的分類體系的研究探討

由于近年來國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的影響，對(duì)于重大土地政策的實(shí)施也有了很大的改變。比如現(xiàn)在的國(guó)土綜合整治與之前的土地整治之間既有區(qū)別又有聯(lián)系，因此，傳統(tǒng)的土地整治的一些政策、體系已經(jīng)不能滿足新時(shí)代的國(guó)土綜合整治政策。對(duì)國(guó)土綜合整治的分類體系的研究探討應(yīng)加快步伐，為接下來的國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目提供理論依據(jù)與技術(shù)支撐。

2.3加強(qiáng)公眾參與，取得群眾支持

土地整治是一項(xiàng)利國(guó)利民的民心工程，土地整治項(xiàng)目周期長(zhǎng)、場(chǎng)面大、涉及面廣，雖然土地整治能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件完善、生產(chǎn)環(huán)境改善、耕地面積增加，農(nóng)民一方面希望開展土地整治，另一方面又顧及眼前利益，而不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，做好項(xiàng)目開工前的動(dòng)員、宣傳工作，加強(qiáng)公眾參與和支持是必要前提，對(duì)后期項(xiàng)目的順利實(shí)施具有至關(guān)重要的作用。為此，項(xiàng)目開工之前必須把當(dāng)?shù)卮褰M和村民的動(dòng)員、宣傳和思想工作做到位，并作為首要任務(wù)來抓。只有前期工作做充分了，群眾宣傳和思想工作做到位，才能保證后期項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，可以采取多種形式進(jìn)行宣傳土地整治相關(guān)政策和思想，可通過召開群眾宣講會(huì)、動(dòng)員會(huì)、標(biāo)語(yǔ)、宣傳畫等形式科普國(guó)土資源及土地整治知識(shí)、宣傳有關(guān)政策，多方位地使群眾接受并支持土地整治，排除思想疑慮，并將其作為造福子孫后代的一項(xiàng)民心工程，積極投身到土地整治工作的行列。土地是農(nóng)民的命根子，對(duì)土地進(jìn)行整治關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。而在項(xiàng)目整治過程中往往以政府、企業(yè)為主導(dǎo)，卻忽視了對(duì)農(nóng)民的充分調(diào)查和深入分析。這是導(dǎo)致部分群眾不配合、設(shè)法阻攔的根本原因。因此，在項(xiàng)目實(shí)施前要重視對(duì)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的深入調(diào)查和分析，加大對(duì)項(xiàng)目好處的宣傳，讓農(nóng)民意識(shí)到項(xiàng)目建設(shè)是真真正正讓自己、讓大家受益的一項(xiàng)工程，將會(huì)增加他們的收入，提高他們的生活水平，從而取得群眾的支持。與農(nóng)民群眾的矛盾是項(xiàng)目實(shí)施過程中最多、最棘手、最難解決的矛盾，矛盾的妥善解決將會(huì)使項(xiàng)目建設(shè)一路綠燈，從而提高施工效率，保證施工進(jìn)度。

結(jié)語(yǔ)：

生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是資源過度開發(fā)、粗放利用和奢侈消費(fèi)造成的。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)要放在自然資源開發(fā)利用的大格局中進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)知，將維護(hù)自然安定和諧和資源供給安全作為新時(shí)期國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)頂層設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，以受損、受破壞、不合理利用國(guó)土空間的修復(fù)治理為主線，整合現(xiàn)有土地整治及各類要素生態(tài)修復(fù)的措施和手段，自主構(gòu)建基于源頭治理的目標(biāo)統(tǒng)籌、要素分類及部門協(xié)作的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)框架，建立任務(wù)明確、布局合理、層級(jí)清晰、模式多樣及保障健全的實(shí)施體系，同時(shí)注重發(fā)揮科技創(chuàng)新在維持和提升自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的基礎(chǔ)作用，解決當(dāng)前生態(tài)修復(fù)在系統(tǒng)認(rèn)知、數(shù)據(jù)獲取和工程技術(shù)等方面的緊迫難題，加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)自然資源開發(fā)利用與生態(tài)系統(tǒng)之間的平衡穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

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