平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)：“數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)法”的創(chuàng)新與借鑒

李強(qiáng)治 劉志鵬

摘 要：德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)通過《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十修正案，開創(chuàng)主要經(jīng)濟(jì)體針對(duì)數(shù)字平臺(tái)全面修訂反壟斷法的先例。其主要?jiǎng)?chuàng)新體現(xiàn)在引入“中介勢(shì)力”概念、高度重視數(shù)據(jù)問題、強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)規(guī)則的監(jiān)管、拓展相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力范疇、改革并購(gòu)審查制度、擴(kuò)大事前監(jiān)管權(quán)力等六個(gè)方面。德國(guó)此舉也體現(xiàn)了歐美反壟斷風(fēng)向整體轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，其共性特點(diǎn)是對(duì)平臺(tái)企業(yè)的特殊地位進(jìn)行認(rèn)定，進(jìn)而對(duì)其實(shí)行比普通壟斷企業(yè)更為嚴(yán)格的監(jiān)管制度。這種極具針對(duì)性的監(jiān)管做法對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷提供了新的思路。

關(guān)鍵詞：數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)法；平臺(tái)經(jīng)濟(jì)；反壟斷；中介勢(shì)力；事前監(jiān)管

一、引言

2021年1月，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)正式通過了《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十修正案，該修正案是全球主要國(guó)家中首部針對(duì)數(shù)字化挑戰(zhàn)而進(jìn)行全面修訂的反壟斷法，因此又被稱為“數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)法”。推動(dòng)這次法律修訂的一個(gè)原因是，歐盟2019/1號(hào)指令（又稱“歐洲競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)指令”）要求成員國(guó)必須在2021年2月4日前完成相應(yīng)的反壟斷領(lǐng)域國(guó)內(nèi)立法。同時(shí)，德國(guó)作為歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法案》的積極推動(dòng)者，也寄希望于通過這次國(guó)內(nèi)反壟斷法的修訂，率先實(shí)踐歐盟關(guān)于數(shù)字市場(chǎng)“守門人”的新監(jiān)管思路，以樹立新的標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)和推動(dòng)整個(gè)歐洲數(shù)字市場(chǎng)反壟斷的趨勢(shì)和方向。此次德國(guó)版反壟斷法修訂的最大亮點(diǎn)就是針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷問題進(jìn)行了大量回應(yīng)和創(chuàng)新，以對(duì)大型平臺(tái)快速崛起的影響力進(jìn)行更有效的干預(yù)。在我國(guó)也正式開啟平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷探索的當(dāng)下，德國(guó)的舉措凝聚了十多年來歐盟在數(shù)字平臺(tái)反壟斷方面的最新經(jīng)驗(yàn)，值得我們研究和借鑒。

二、德國(guó)“數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)法”的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

（一）引入“中介勢(shì)力”概念：關(guān)注平臺(tái)的跨市場(chǎng)影響力，注重防范平臺(tái)將市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)跨界傳導(dǎo)到新領(lǐng)域

強(qiáng)調(diào)對(duì)平臺(tái)企業(yè)這類“中介機(jī)構(gòu)”進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管是德國(guó)此次《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》修訂的重要?jiǎng)?chuàng)新。德國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為，諸如谷歌、亞馬遜、Facebook等中介型平臺(tái)企業(yè)，具有很強(qiáng)的“中介勢(shì)力”，不僅具有對(duì)市場(chǎng)活力和其他市場(chǎng)主體的成功率產(chǎn)生重大影響的能力；更重要的是，這些“中介機(jī)構(gòu)”具有“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要的跨市場(chǎng)意義”。所謂“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要的跨市場(chǎng)意義”，主要指平臺(tái)企業(yè)跨界進(jìn)行市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)傳導(dǎo)的能力。

與傳統(tǒng)壟斷企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力一般局限于某一特定行業(yè)不同，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)普遍存在的跨界擴(kuò)張表明，平臺(tái)型壟斷企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力很容易從一個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)展到另一個(gè)領(lǐng)域，并很快在新的領(lǐng)域占據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)贏者通吃。德國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為，平臺(tái)企業(yè)這種將市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行跨界傳導(dǎo)的特性，使得其壟斷行為對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)的危害變得更加復(fù)雜和廣泛。這導(dǎo)致大型平臺(tái)企業(yè)不僅在核心領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，而且在越來越多的細(xì)分市場(chǎng)也占據(jù)了主導(dǎo)地位。

由于平臺(tái)企業(yè)跨界進(jìn)入的行業(yè)，即使以較為寬泛的標(biāo)準(zhǔn)來看，通常也與其原業(yè)務(wù)不構(gòu)成相關(guān)市場(chǎng)，因此在傳統(tǒng)的反壟斷框架下難以對(duì)此種行為進(jìn)行監(jiān)管。而按照德國(guó)新的修正案，其第19a條新增的明令禁止的濫用行為之一，就是“在一個(gè)自身并不占支配地位的市場(chǎng)上，利用迅速的擴(kuò)張能力直接或間接地阻礙其他競(jìng)爭(zhēng)者”。因此，在德國(guó)，一旦企業(yè)被認(rèn)定為具有“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要的跨市場(chǎng)意義”，其在不同市場(chǎng)造成壟斷或試圖造成壟斷的行為都可以被納入監(jiān)管。

2020年德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局對(duì)Facebook要求其VR設(shè)備Oculus的用戶必須綁定Facebook賬戶的行為進(jìn)行調(diào)查，就體現(xiàn)了這種監(jiān)管思路。Facebook于2014年收購(gòu)該VR業(yè)務(wù)時(shí)，曾承諾允許該業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，但近年來Facebook則試圖向VR平臺(tái)中加入“社交層”。德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局認(rèn)為此舉是Facebook試圖在進(jìn)軍VR市場(chǎng)的跨界競(jìng)爭(zhēng)中濫用其在社交平臺(tái)市場(chǎng)的支配地位，會(huì)對(duì)兩個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)都產(chǎn)生不良影響。

（二）高度重視數(shù)據(jù)問題：從市場(chǎng)支配地位認(rèn)定到濫用行為列舉，數(shù)據(jù)問題貫穿了德國(guó)此次修法的始終

對(duì)數(shù)據(jù)問題的關(guān)注貫穿了《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十修正案。新法案首先在平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定因素中，直接將“對(duì)與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取”作為單獨(dú)考量因素，與市場(chǎng)份額、資金實(shí)力等傳統(tǒng)考量因素并列。這與我國(guó)《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）第十一條，將“掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力”納入到“經(jīng)營(yíng)者的財(cái)力和技術(shù)條件”這一大條目下進(jìn)行綜合考量的方式相比看似差別很小，但使得數(shù)據(jù)問題在具體濫用行為調(diào)查中的必要性產(chǎn)生很大差異。在德國(guó)，對(duì)平臺(tái)企業(yè)支配地位的認(rèn)定中，數(shù)據(jù)要素對(duì)市場(chǎng)支配地位的判斷將不再是可選項(xiàng)或輔助項(xiàng)，而是與市場(chǎng)份額等指標(biāo)一樣的必選項(xiàng)。如若對(duì)市場(chǎng)份額指標(biāo)有爭(zhēng)議，對(duì)數(shù)據(jù)控制力的考察甚至可能成為優(yōu)先項(xiàng)。

德國(guó)此次法律修訂中對(duì)數(shù)據(jù)問題的回應(yīng)，不僅體現(xiàn)在市場(chǎng)支配地位認(rèn)定上，更重要的是明令禁止了很多基于數(shù)據(jù)的濫用行為，這對(duì)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)采集和使用行為，甚至很多習(xí)以為常的數(shù)據(jù)上的商業(yè)合作、生態(tài)協(xié)同等將產(chǎn)生重大影響。

其中最重要的一點(diǎn)就是，德國(guó)新法案規(guī)定，在沒有用戶或第三方企業(yè)充分授權(quán)的情況下，具有市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)企業(yè)跨領(lǐng)域、跨平臺(tái)、跨企業(yè)將數(shù)據(jù)進(jìn)行合并使用的行為將被禁止。而且授權(quán)必須是自愿的，不能是用戶或第三方企業(yè)在沒有充分選擇的情況下，不得不同意將對(duì)數(shù)據(jù)的授權(quán)作為使用平臺(tái)服務(wù)的前提條件。此外，對(duì)數(shù)據(jù)合并使用行為的限制是針對(duì)每一個(gè)數(shù)字產(chǎn)品或服務(wù)的，這意味著同一家企業(yè)不同數(shù)字產(chǎn)品或服務(wù)之間的數(shù)據(jù)共享行為也必須獲得用戶的明確授權(quán)。這對(duì)具有市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)采集和使用行為將產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而影響平臺(tái)的精準(zhǔn)推送能力。

2020年6月，德國(guó)最高法院判決Facebook在社交媒體上濫用市場(chǎng)支配地位非法搜集用戶數(shù)據(jù)。該案的一個(gè)創(chuàng)新性適用在于，德國(guó)當(dāng)局認(rèn)為Facebook由于對(duì)其從不同平臺(tái)①上搜集而來的數(shù)據(jù)進(jìn)行了合并，從而違反了競(jìng)爭(zhēng)法的規(guī)定。該判決直接影響了Facebook的核心商業(yè)模式：交叉分析從不同渠道收集的數(shù)據(jù)并進(jìn)行用戶畫像，從而實(shí)現(xiàn)廣告的精確推送。

該項(xiàng)調(diào)查于2016年啟動(dòng)，調(diào)查的內(nèi)容是Facebook是否濫用了它在社交網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，迫使用戶同意允許Facebook使用其數(shù)據(jù)的條款。德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局認(rèn)為，F(xiàn)acebook收集用戶上網(wǎng)習(xí)慣數(shù)據(jù)時(shí)，未能充分告知后者數(shù)據(jù)收集的范圍和性質(zhì)。這次調(diào)查是數(shù)據(jù)要素首次成為德國(guó)反壟斷案件的核心問題。2019年2月，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局得出結(jié)論：Facebook將不再被允許強(qiáng)迫其用戶同意Facebook幾乎不受限制地將非Facebook數(shù)據(jù)收集和分配到自己的Facebook賬戶。Facebook對(duì)這一結(jié)論進(jìn)行了上訴，最終德國(guó)最高法院支持了聯(lián)邦卡特爾局的結(jié)論。

在本案中，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局要求Facebook對(duì)其內(nèi)部數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行“剝離”：修改隱私政策并據(jù)此調(diào)整相關(guān)數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，僅在取得用戶“自主同意”的基礎(chǔ)上，方可將其旗下平臺(tái)以及關(guān)聯(lián)的第三方網(wǎng)站、App的用戶數(shù)據(jù)整合至用戶Facebook賬號(hào)中，并處理使用。“自主同意”意味著用戶正常使用Facebook的權(quán)利不會(huì)因拒絕授權(quán)受到影響。如果Facebook沒有得到用戶授權(quán)，那么其數(shù)據(jù)處理活動(dòng)將在數(shù)量、內(nèi)容、目的等方面受到嚴(yán)格限制。德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局要求Facebook在4個(gè)月內(nèi)提交整改方案，并在12個(gè)月內(nèi)完成整改。

此外，德國(guó)此次修訂法律，還將阻礙產(chǎn)品或服務(wù)的互操作性或數(shù)據(jù)的可移植性、利用優(yōu)勢(shì)地位要求其他公司在交易中提供非必要數(shù)據(jù)等行為均列入濫用市場(chǎng)支配地位的行為中。

（三）強(qiáng)化平臺(tái)規(guī)則監(jiān)管：加強(qiáng)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者保護(hù)，合理分配平臺(tái)生態(tài)中的利潤(rùn)

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中，很多情況下，平臺(tái)企業(yè)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，會(huì)利用裁判員的優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)其他運(yùn)動(dòng)員附加不合理?xiàng)l件，以使自身在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。在橫向競(jìng)爭(zhēng)中，通常表現(xiàn)為平臺(tái)對(duì)自營(yíng)業(yè)務(wù)的自我優(yōu)待，使其在與其他平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)；在縱向競(jìng)爭(zhēng)中，平臺(tái)可以通過不合理的規(guī)則設(shè)定和交易條件攫取整條產(chǎn)業(yè)鏈上的大部分利潤(rùn)。德國(guó)在本次的新法案和近年來的反壟斷執(zhí)法中，都在通過對(duì)平臺(tái)規(guī)則合理性的監(jiān)管，引導(dǎo)平臺(tái)生態(tài)的利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)合理分配。

在立法上，新修正案中將“平臺(tái)企業(yè)給予自營(yíng)業(yè)務(wù)相對(duì)于其他經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)待”列為濫用市場(chǎng)支配地位行為的首位。同時(shí)禁止通過排他性的預(yù)安裝或集成、限制其他宣傳和銷售渠道等方式阻礙供給側(cè)市場(chǎng)的進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)。在反壟斷執(zhí)法中，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局重點(diǎn)對(duì)亞馬遜制定的限制性平臺(tái)規(guī)則進(jìn)行了多次調(diào)查。

1.價(jià)格限制。2020年8月，德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)亞馬遜是否濫用其市場(chǎng)支配地位控制交易價(jià)格進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查起因是有投訴表示，自新冠疫情后，亞馬遜封殺了其平臺(tái)上一些“據(jù)稱價(jià)格過高”的交易者，而反壟斷機(jī)構(gòu)認(rèn)為亞馬遜無權(quán)成為價(jià)格的控制者。早在2013年，德國(guó)對(duì)亞馬遜Marketplace平臺(tái)上的2400名第三方經(jīng)銷商進(jìn)行了調(diào)查，作為在亞馬遜平臺(tái)上進(jìn)行銷售的交換條件，這些經(jīng)銷商必須遵守亞馬遜的政策，包括某些限制性的定價(jià)政策。德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)認(rèn)為這限制了第三方經(jīng)銷商的自由。最后，亞馬遜于當(dāng)年8月修改了針對(duì)第三方經(jīng)銷商的定價(jià)政策，不再禁止經(jīng)銷商在其他地方以更低價(jià)格銷售商品。

2.銷售資質(zhì)限制。2020年10月，德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)亞馬遜的“品牌門控”（Brand-gating）協(xié)議進(jìn)行調(diào)查。即一家制造商如果向亞馬遜供貨，那么亞馬遜就有權(quán)限制或禁止除亞馬遜自營(yíng)和制造商本身之外的其他第三方零售商在亞馬遜平臺(tái)上對(duì)此廠商產(chǎn)品的銷售。比如，除蘋果的授權(quán)零售商和亞馬遜自營(yíng)外，其他商家均不得在亞馬遜上銷售iPhone或其他蘋果產(chǎn)品。蘋果從防范假冒商品的角度為這一行為進(jìn)行了辯解，但德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局認(rèn)為即便如此，這一行為仍需符合反壟斷法規(guī)，不得產(chǎn)生消除競(jìng)爭(zhēng)的效果。

3.其他交易條件限制。2018年，德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查亞馬遜對(duì)使用其網(wǎng)站的交易商所施加的商業(yè)條件，包括其如何結(jié)束與商家的關(guān)系、延遲支付和運(yùn)輸條件等缺乏透明度問題。

（四）拓展“相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力”范疇：平臺(tái)數(shù)據(jù)可成為特殊的必需設(shè)施，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源合理開放

德國(guó)新修正案對(duì)“相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力①”的相關(guān)規(guī)定作了重點(diǎn)修改。首先，在其定義中去掉了依賴方只能是中小企業(yè)的限定，并特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)“相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力”的監(jiān)管可適用于中介型平臺(tái)企業(yè)，其所提供的中介服務(wù)可以視為被依賴的資源。對(duì)這一定義的完善是由于考慮了平臺(tái)企業(yè)作為數(shù)字市場(chǎng)“守門人”的特殊地位，即使規(guī)模超過數(shù)字平臺(tái)的大型企業(yè)，也可能對(duì)其形成依賴。

其次，為數(shù)據(jù)資源的必需設(shè)施地位認(rèn)定提供了法律依據(jù)。在原法案要求具備“相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力”的企業(yè)不得在無正當(dāng)理由時(shí)，以不公平的方式對(duì)待某家企業(yè)或?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的基礎(chǔ)上，新修正案針對(duì)數(shù)據(jù)資源專門增加了第20條第1a款，指出如果被依賴的資源是數(shù)據(jù)，那么這一規(guī)定在關(guān)于這些數(shù)據(jù)的商業(yè)交易尚未開放時(shí)依然適用。由此具有“相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力”企業(yè)的數(shù)據(jù)資源將被迫向?qū)ζ浯嬖谝蕾囆缘牡谌介_放，也就構(gòu)成了必需設(shè)施。

此條亦是前文所關(guān)注的數(shù)據(jù)治理問題的延伸。與前面強(qiáng)調(diào)具有支配地位的平臺(tái)不能收集、使用外部第三方數(shù)據(jù)不同，這里強(qiáng)調(diào)的是具有“相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力”的平臺(tái)需要向確有需求的企業(yè)開放數(shù)據(jù)資源。這一規(guī)定為數(shù)字領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理提供了一個(gè)新的思路。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)最重要的生產(chǎn)要素，只有推動(dòng)數(shù)據(jù)的開放共享、流通利用才能更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值，但數(shù)據(jù)權(quán)屬如何界定、隱私安全如何保障、數(shù)據(jù)保護(hù)和創(chuàng)新利用的平衡是所有國(guó)家面臨的共同挑戰(zhàn)。德國(guó)的這一規(guī)定可以促進(jìn)同一數(shù)據(jù)資源在不同行業(yè)的廣泛流通，對(duì)促進(jìn)數(shù)據(jù)開放利用有著重要意義。當(dāng)然，具有“相對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力”企業(yè)的數(shù)據(jù)也不是向任何企業(yè)開放，而需有確切證據(jù)表明該數(shù)據(jù)對(duì)第三方企業(yè)的運(yùn)營(yíng)具有不可替代的重要作用，這在一定程度上能夠更好防范數(shù)據(jù)濫用或其他企業(yè)的“搭便車”行為。

（五）改革并購(gòu)審查制度：從專注個(gè)案的損害分析到注重防范連續(xù)并購(gòu)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

德國(guó)在第十修正案中，將企業(yè)并購(gòu)的申報(bào)門檻大幅提升。觸發(fā)申報(bào)要求的國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)額門檻，由一方在德國(guó)的營(yíng)業(yè)額超過2500萬(wàn)歐元和另一方超過500萬(wàn)歐元，分別提升至5000萬(wàn)歐元和1750萬(wàn)歐元。雙方在全球的總營(yíng)業(yè)額超過5億歐元的門檻未修改。這一變化使得在德國(guó)需要申報(bào)的并購(gòu)案例總數(shù)將大大減少。但這并不意味著德國(guó)放松了對(duì)于企業(yè)并購(gòu)的監(jiān)管，而是試圖讓聯(lián)邦卡特爾局能夠集中資源和力量進(jìn)行一種更為專注的監(jiān)管，特別是專注于那些大型企業(yè)的并購(gòu)行為。

其中最突出的變化是，新修正案專門增加了第39a條規(guī)定，賦予德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局更多的監(jiān)管主動(dòng)權(quán)，其有權(quán)責(zé)令某個(gè)特定企業(yè)通報(bào)其在一個(gè)或多個(gè)行業(yè)內(nèi)的所有并購(gòu)活動(dòng)，并進(jìn)行綜合性評(píng)估和審查。只要這個(gè)企業(yè)上一財(cái)年的全球營(yíng)收達(dá)到5億歐元，在德國(guó)相關(guān)行業(yè)所占市場(chǎng)份額不低于15%，且有客觀跡象表明未來的并購(gòu)可能阻礙這些行業(yè)的有效國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，那么這個(gè)企業(yè)就可能被賦予這一義務(wù)，對(duì)其并購(gòu)審查的門檻將不再受一般門檻的約束，而是大幅降低。只要被收購(gòu)企業(yè)在上一財(cái)年?duì)I業(yè)額不少于200萬(wàn)歐元且在德國(guó)境內(nèi)的銷售額占比超過三分之二就需要申報(bào)。

通過這一條款，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局可以對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的并購(gòu)行為實(shí)施更具針對(duì)性的監(jiān)管，特別是針對(duì)大企業(yè)“扼殺式收購(gòu)”初創(chuàng)企業(yè)的行為，該條款提供了主動(dòng)監(jiān)管的工具。這一改變，將對(duì)德國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管方式帶來重大影響。一方面是在總體上抓大放小，但另一方面卻又十分關(guān)注大企業(yè)對(duì)中小企業(yè)的連續(xù)性收購(gòu)行為。這也意味著，德國(guó)對(duì)并購(gòu)行為的反壟斷監(jiān)管將更加注重對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范，而不是只拘泥于某一特定收購(gòu)行為的損害分析。

實(shí)際上，在2017年3月德國(guó)通過的《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第九修正案中，就已經(jīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大企業(yè)對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的并購(gòu)行為進(jìn)行了關(guān)注。第九修正案對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)門檻，除了依據(jù)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定外，還新增了“本次集中的交易價(jià)格超過4億歐元”的判定依據(jù)。引入交易額標(biāo)準(zhǔn)的目的在于確保那些收購(gòu)未來可能產(chǎn)生重大競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注的初創(chuàng)企業(yè)，在交易時(shí)該企業(yè)沒有營(yíng)業(yè)額或有很少營(yíng)業(yè)額的情況下，也將受德國(guó)合并控制制度的審查。這種巨額收購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)的情況，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤為突出。

（六）擴(kuò)大事前監(jiān)管權(quán)力：對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)事前監(jiān)管可能成為歐洲未來趨勢(shì)

該修正案一個(gè)存在爭(zhēng)議的突破在于，它賦予了反壟斷機(jī)構(gòu)較大的事前監(jiān)管權(quán)力，使反壟斷機(jī)構(gòu)的事前監(jiān)管不再是“緊急情況下”才能采取的特殊措施。對(duì)于反壟斷機(jī)構(gòu)事前監(jiān)管的權(quán)限，在《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第32a條中，去掉了原有條款中“緊急情況”、“不可彌補(bǔ)的損害”等表述，改為“如果侵權(quán)行為極有可能發(fā)生，或者臨時(shí)措施是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)或防止對(duì)另一企業(yè)嚴(yán)重侵害所必需，那么反壟斷機(jī)構(gòu)有權(quán)采取臨時(shí)措施”。而根據(jù)新修正案的其他條款，“保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)所必需”是一個(gè)比較寬松的條件。例如，第18條3a款規(guī)定，如果企業(yè)的市場(chǎng)支配地位使得其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手難以實(shí)現(xiàn)必要的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，即可視為競(jìng)爭(zhēng)受到嚴(yán)重威脅，也就滿足事前監(jiān)管的條件。在這樣的法律框架下，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局的事前監(jiān)管權(quán)力將得到較大提升。

對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)事前監(jiān)管并非德國(guó)一家特例。在2019年10月，歐盟委員會(huì)在18年后首次再度使用事前監(jiān)管措施，初步判斷博通公司濫用其在電視機(jī)頂盒和調(diào)制解調(diào)器的芯片市場(chǎng)的支配地位，如果繼續(xù)允許其濫用，可能影響相關(guān)領(lǐng)域WiFi 6標(biāo)準(zhǔn)的推出，從而使其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手無法與之競(jìng)爭(zhēng)。因此，歐盟委員會(huì)要求博通公司在調(diào)查進(jìn)行的同時(shí)立即停止相關(guān)行為、通知相關(guān)廠商，并不得再簽訂類似協(xié)議或進(jìn)行可能產(chǎn)生類似效果的懲罰性行為。這一決定為歐盟委員會(huì)未來“在快速發(fā)展的市場(chǎng)”可能的執(zhí)法活動(dòng)做出標(biāo)志性的轉(zhuǎn)向。同年，法國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)采取事前監(jiān)管措施的申請(qǐng)數(shù)由2017年的3個(gè)增長(zhǎng)至8個(gè)。2020年12月歐盟委員會(huì)發(fā)布的《數(shù)字市場(chǎng)法》草案更是針對(duì)作為數(shù)字市場(chǎng)“守門人”的平臺(tái)企業(yè)，從事前監(jiān)管的角度提出18條具體義務(wù)。由此可見，由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的特征，歐盟及歐洲各主要國(guó)家均在加強(qiáng)反壟斷的事前監(jiān)管，而數(shù)字平臺(tái)作為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的核心樞紐，必然成為事前監(jiān)管的重要對(duì)象。

三、歐美反壟斷風(fēng)向及對(duì)我國(guó)的啟示

德國(guó)是歐盟數(shù)字平臺(tái)反壟斷的急先鋒，其針對(duì)反壟斷法的修訂顯示了歐洲數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)政策的重要走向，甚至可能成為全球反壟斷法律體系變革的重要風(fēng)向標(biāo)。以德國(guó)為代表的歐盟國(guó)家一貫強(qiáng)制反壟斷的重要原因是出于“數(shù)字主權(quán)”戰(zhàn)略的考慮，新冠疫情的流行導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地位進(jìn)一步提升，也大大推動(dòng)“數(shù)字主權(quán)”戰(zhàn)略的實(shí)施。在這種戰(zhàn)略影響下，德國(guó)此次的新修正案在保留對(duì)相關(guān)市場(chǎng)界定要求的同時(shí)，利用“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要的跨市場(chǎng)意義”，使得對(duì)數(shù)字平臺(tái)等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在一定程度上突破了相關(guān)市場(chǎng)的限制，由此掌握了對(duì)谷歌、蘋果、亞馬遜、Facebook等來自美國(guó)的全球性數(shù)字平臺(tái)的監(jiān)管主動(dòng)權(quán)，而對(duì)自我優(yōu)待行為和平臺(tái)規(guī)則合理性的監(jiān)管都是從這一角度出發(fā)的。

與此同時(shí)，盡管這些全球性數(shù)字平臺(tái)均為美國(guó)企業(yè)，但美國(guó)也開始借鑒歐洲的反壟斷思路，從政治層面看待平臺(tái)反壟斷問題。近年來在美國(guó)政界和法律界興起的新布蘭代斯學(xué)派認(rèn)為，反壟斷不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，放任數(shù)字平臺(tái)擁有遠(yuǎn)高于其他個(gè)人和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，會(huì)對(duì)美國(guó)的民主政治和公民權(quán)利產(chǎn)生威脅。在美國(guó)眾議院經(jīng)過一年調(diào)查，于2020年10月發(fā)布的《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查》中，基本遵從了新布蘭代斯學(xué)派的觀點(diǎn)，并引入了類似于歐盟的守門人概念，強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺(tái)的“中介角色”。此外，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）于2020年12月從管制“扼殺式收購(gòu)”的角度出發(fā)提起反壟斷訴訟，試圖通過剝離的方式取消其曾于2012年和2014年批準(zhǔn)的Facebook對(duì)Instagram和WhatsApp的收購(gòu)，也體現(xiàn)了美國(guó)反壟斷監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變。

鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政治制度都與歐美存在差異，在借鑒德國(guó)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)法的相關(guān)規(guī)定時(shí)，需結(jié)合我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的具體特征辯證分析，有選擇地吸收。德國(guó)在應(yīng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷問題上極具針對(duì)性的監(jiān)管思路，比如，對(duì)平臺(tái)跨市場(chǎng)影響力的關(guān)注、對(duì)數(shù)據(jù)壟斷問題的治理、對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的保護(hù)、對(duì)并購(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注等，都對(duì)我國(guó)下一步平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷立法與執(zhí)法有新的啟示。

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（作者單位：中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所）