積極探索新時代“強村”新路
——浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與改革調研報告

董洋洋/江蘇省農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站

為進一步深化江蘇省農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，江蘇省經(jīng)管站和南京市、鎮(zhèn)江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局組成聯(lián)合調研小組，日前赴浙江省學習考察其農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、集體資產(chǎn)管理、集體經(jīng)濟發(fā)展等方面的工作思路、創(chuàng)新做法和先進經(jīng)驗。

浙江省集體經(jīng)濟發(fā)展與改革基本情況

浙江省農(nóng)村產(chǎn)權制度改革起步早、推進力度大、完成質量高，早在上世紀90年代中后期，杭州、寧波等地就探索開展村經(jīng)濟合作社股份合作制改革，到2015年底，浙江省就已全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革。近年來，重點圍繞規(guī)范集體經(jīng)濟組織運行、拓展集體資產(chǎn)股權權能、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和強化集體資產(chǎn)管理等工作，推進改革進一步深化，集體經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出總體實力強、發(fā)展模式新、改革步伐快、管理監(jiān)督嚴、保障功能好等特點。目前，年收入10萬元和經(jīng)營性收入5萬元以下的集體經(jīng)濟薄弱村全面消除，集體經(jīng)濟收入從以產(chǎn)品銷售收入為主轉變?yōu)橐宰饨鸱旨t收入為主。2019年，全省村級集體經(jīng)濟總收入562.9億元、村均241.6萬元，經(jīng)營性收入335.72億元、村均144.1萬元。

構建全方位多層次政策體系。近年來，浙江省省級層面先后出臺多個政策意見，地方均配套相應的政策支持，形成了省市縣各級深入推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策體系。2012年印發(fā)了《浙江省山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2012—2017年）》鼓勵山海協(xié)作，促進山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。2017年出臺了《關于實施消除集體經(jīng)濟薄弱村三年行動計劃的意見》，提出三年全面消除集體經(jīng)濟年收入低于10萬元的薄弱村。2018年又出臺了《關于推進村級集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展的實施意見》，將“消薄三年行動”“山海協(xié)作工程”和“集體經(jīng)濟‘飛地’抱團發(fā)展”結合，共同促進集體經(jīng)濟發(fā)展。為進一步鞏固提升“消薄”成果，完善村級集體經(jīng)濟治理機制，2020年浙江省又印發(fā)了《村級集體經(jīng)濟鞏固提升三年行動計劃》，提出力爭通過三年努力，村級收支實現(xiàn)基本平衡。浙江省在扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展方面出臺的政策意見具有很強的銜接性，能夠有效保證政策連續(xù)性和系統(tǒng)性，并且緊緊圍繞發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟這一目標。實施的“消薄三年行動”“山海協(xié)作工程”和“集體經(jīng)濟‘飛地’抱團發(fā)展”三大行動能夠相互結合、共同促進，既有區(qū)域間的相互協(xié)作，也有區(qū)域內的強村對弱村幫扶；既有對薄弱村的強力支持，也給予了強村充分的發(fā)展空間。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革完成較早，主要對原來的村經(jīng)濟合作社進行股份制改革，在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革過程中，浙江省創(chuàng)新探索多種做法：一是探索政經(jīng)分離。海寧市全面規(guī)范政經(jīng)分離機制，目前已有25個股份經(jīng)濟合作社實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，政經(jīng)分設后，除每年每個股份經(jīng)濟合作社向社區(qū)居委會支付50萬元社區(qū)管理費用外，其余社區(qū)居委會相關支出均由財政支持。通過這種方式進一步理清集體經(jīng)濟組織和其他村級組織之間的職責定位和關系，能夠有效減輕集體經(jīng)濟組織負擔。二是拓展股份權能。海寧市建立健全農(nóng)村產(chǎn)權權能實現(xiàn)機制，制定農(nóng)村集體資產(chǎn)股權管理制度，明確股權擁有占有、收益、有償退出、質押等權能，并創(chuàng)新探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營權、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權和農(nóng)房不動產(chǎn)權“三權合一”的抵（質）押融資權能。

規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理。深入實施《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，規(guī)范集體經(jīng)濟組織和集體資產(chǎn)運行管理，激發(fā)集體經(jīng)濟組織活力。一是開展村級資產(chǎn)資源合同專項清理。通過強化集體資產(chǎn)管理，將“節(jié)流”下來的資金投資優(yōu)質項目，用于發(fā)展集體經(jīng)濟。全省通過組織開展村級資產(chǎn)資源合同專項清理，完善合同5.47萬份，直接增加集體經(jīng)濟收入3.78億元。二是落實集體經(jīng)濟組織對集體資金的所有權和使用權。海寧市財務統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理，由出納掃描上傳相關原始憑證后發(fā)出支付申請，再由代理會計、村監(jiān)委會主任依次審核，最終由村財務負責人（社長）審批。其中，支出金額超過5萬元由鎮(zhèn)街經(jīng)管辦負責人審批，支出金額超過10萬元時由鎮(zhèn)街經(jīng)管辦負責人審核后再由鎮(zhèn)街分管領導復核。但無論采取哪種方式，最后都由村財務負責人（社長）審批，切實維護了集體經(jīng)濟組織對集體資金所有權和使用權，構建更加明晰的產(chǎn)權關系。三是推行村級集體資金競爭性存放。湖州市、海寧市推行村級集體資金競爭性存放，對股份經(jīng)濟合作社賬上閑置一定時間、金額達到一定標準的資金，由村級集體經(jīng)濟組織委托區(qū)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織公開招標確定競爭性存放銀行，盤活用好閑置資金。這種競爭性存放方式能夠在規(guī)范集體資金管理的同時進一步放大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展資金集聚效應，以更高利率獲得更高收入。

浙江省主要做法和經(jīng)驗

浙江省在建立完善政策支持的基礎上，創(chuàng)新工作思路，拓展發(fā)展空間，形成了一系列有特色、有亮點的集體經(jīng)濟發(fā)展新路徑。

鼓勵村級抱團“飛地”發(fā)展。鼓勵各地進一步整合政府部門消除集體經(jīng)濟薄弱村的扶持資金、村自籌的發(fā)展資金和存量建設用地資源等要素，集中配置到條件相對優(yōu)越的“飛地”，聯(lián)合建設物業(yè)經(jīng)濟等可持續(xù)發(fā)展項目。海寧市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)村村抱團“飛地”項目由6個鎮(zhèn)街（度假區(qū)）的59個村和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)共同投資，項目總投資約6億元，每村提供4畝建設用地指標，折價320萬元，村自籌資金投入1.158億元，市鎮(zhèn)財政補助資金1.124億元，其余由經(jīng)濟開發(fā)區(qū)籌集。參與抱團的一般村每年平均增收70萬元，其中市重點扶持村每年可增收90萬元。這種發(fā)展模式優(yōu)勢明顯：一是可以集中利用土地指標，緩解建設性用地資源不足問題，二是可以提高項目資金投入，擴大項目規(guī)模，增強項目在市場中的競爭力，三是可以實現(xiàn)強村帶弱村，幫助解決重大水源地、本地資源少、區(qū)位條件差、靠自身力量難以壯大的村發(fā)展集體經(jīng)濟，突破鎮(zhèn)域、村域限制。

深入推進村企合作。2018年，浙江省印發(fā)《關于開展鄉(xiāng)村振興“千企結千村、消滅薄弱村”專項行動的工作方案》，通過村企合作助力集體經(jīng)濟發(fā)展。一是為企業(yè)提供公寓出租和生活配套等服務。煤山鎮(zhèn)轄區(qū)內24個村聯(lián)合抱團開發(fā)建設的綠色制造產(chǎn)業(yè)園藍領公寓項目，為浙能、天能等企業(yè)外來員工提供公寓出租和快遞寄存、共享洗衣、有償充電等物業(yè)服務，實現(xiàn)年均增收800萬元左右。二是以財政扶持和自有資金參股企業(yè)或成立“強村公司”。目前，浙江全省縣、鄉(xiāng)、村三級“強村公司”近千家，平均每家強村公司年盈利200多萬元。三是引進企業(yè)運營解決自身經(jīng)營能力不足等問題。呂山鄉(xiāng)湖羊智慧循環(huán)產(chǎn)業(yè)園采取“政府主導、九村聯(lián)建、公司運作”模式，由9個行政村投資占股，由長興城投集團代建，引進美欣達集團有限公司運營管理，年租金約900萬元。這種村企合作模式，能夠有效彌補村集體在資金、管理、信息和技術等方面的短板，發(fā)揮村企雙方優(yōu)勢，提升村級集體經(jīng)濟在市場上的競爭力。

支持發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

浙江省鼓勵有條件的村級集體經(jīng)濟組織探索資產(chǎn)項目化經(jīng)營，與其他經(jīng)濟主體或集體成員發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，豐富集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式。嘉興市將“強村”與“富民”結合起來，由集體經(jīng)濟組織聯(lián)合出資，財政補貼10%的資金，再加上低收入農(nóng)戶資金（主要來源于農(nóng)戶自有資金、企業(yè)和慈善機構捐款等），實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟發(fā)展與低收入農(nóng)戶增收有機結合。這種發(fā)展模式，能夠更好地發(fā)揮集體經(jīng)濟在彌補非公有制經(jīng)濟可能導致的群體間收入差距擴大等不足的功能作用，在發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟中走向共同富裕。

創(chuàng)新探索新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。浙江省在鞏固提升傳統(tǒng)集體經(jīng)濟發(fā)展路徑的同時，因地制宜創(chuàng)新探索集體經(jīng)濟發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推廣農(nóng)旅結合、混合經(jīng)營等模式，借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展等機遇，大力發(fā)展鄉(xiāng)村夜間經(jīng)濟、“村播經(jīng)濟”、非接觸經(jīng)濟。創(chuàng)新探索以集體資產(chǎn)預期收益為標的的期權模式，推廣衢州市柯城區(qū)“一村萬樹”綠色期權經(jīng)驗，實現(xiàn)村集體小周期變現(xiàn)增收和資本金積累。

與鄉(xiāng)村治理、生態(tài)保護有機結合。將集體經(jīng)濟發(fā)展與美麗鄉(xiāng)村建設結合起來，完善村基礎設施建設，提升鄉(xiāng)村治理水平，其中，八都岕景區(qū)岕內五村通過入股方式成立村股份經(jīng)濟合作社聯(lián)合社，以原生態(tài)銀杏樹為特色，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游，將五村的風景資源開發(fā)與利用有機統(tǒng)一，打造起跨村域“富民興村”新模式。通過對高污染、難管理的項目集中管理，在發(fā)展集體經(jīng)濟過程中加強環(huán)境整治，畫溪街道長橋村等村，結合產(chǎn)業(yè)轉型升級，著眼于大理石行業(yè)整治、廢品收購行業(yè)整治，主動謀劃了大理石加工集聚點、廢品回收站集聚點等項目，進一步規(guī)范了低小散行業(yè)的發(fā)展。

江蘇借鑒建議

浙江省在深化農(nóng)村改革、發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟方面積極探索，創(chuàng)新實踐，形成了很多具有浙江特色的先進經(jīng)驗，為我們提供了有效借鑒。結合江蘇實際，提出如下建議。

堅持統(tǒng)籌推進，健全政策體系。2020年江蘇已基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革整省試點任務，為發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟奠定了良好基礎。為進一步釋放改革紅利，更好地發(fā)揮集體經(jīng)濟組織功能作用，建議及時出臺關于發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟意見，為做好下一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作和進一步發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟定好向、把好舵。進一步整合對經(jīng)濟薄弱村的扶持政策，落實各地在財政、土地、金融、稅費等方面要素保障，統(tǒng)籌推進，共同提升村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平。

破解改革難題，推動改革深化。建議理清集體經(jīng)濟組織所需承擔的開支明細，集體經(jīng)濟組織根據(jù)成員數(shù)量、物價水平等每年為村（居）民委員會支付固定的管理費用，其余由財政兜底，在保障村級組織正常運轉的同時有效減輕集體經(jīng)濟組織負擔。鼓勵有條件的地區(qū)探索集體經(jīng)濟組織成員進入和退出機制，讓返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)干事創(chuàng)業(yè)的外來高校畢業(yè)生、退役軍人、城市離退休人員等各類人才，在符合規(guī)定生活工作年限、對鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展或建設做出一定貢獻等條件下，可獲得股份經(jīng)濟合作社股權購買權或直接在一定范圍內享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員待遇，并依法享有部分承包地、宅基地和集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份等權益。

規(guī)范組織運行，嚴格“三資”管理。一是規(guī)范集體經(jīng)濟組織運行。完善股份經(jīng)濟合作社章程，推動成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會規(guī)范化運行，建立健全收益分配制度，履行重大決策“四議兩公開”程序，加大民主監(jiān)督力度。二是加強農(nóng)村集體“三資”管理。加快推進省級集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺建設，圍繞集體資產(chǎn)管理不嚴、“三資”管理領域腐敗等問題，定期組織開展農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務管理專項檢查，并就發(fā)現(xiàn)的問題及時整改落實。三是推行村級集體資金競爭性存放。蘇南地區(qū)村級集體資金量較大，閑置資金利用可以借鑒浙江做法，推行村級集體資金競爭性存放，在保障資金安全、規(guī)范資金管理的同時提高閑置資金收益水平，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。

鼓勵抱團發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展路徑。一是鼓勵村級抱團“飛地”發(fā)展。推廣村村聯(lián)合抱團“飛地”發(fā)展模式，進一步整合每年省級扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目，改變過去項目主要以村為單位的單獨經(jīng)營發(fā)展模式，支持以縣（市、區(qū)）為單位的村級抱團“飛地”發(fā)展，鼓勵強村帶弱村，做大做強集體經(jīng)濟發(fā)展項目。二是培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。積極探索創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟條件下新的實現(xiàn)形式，充分利用好網(wǎng)絡直播等新媒體平臺，銷售特色農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。依托農(nóng)村電子商務平臺，完善農(nóng)村物流體系建設，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)與電子商務融合發(fā)展。整合當?shù)厣鷳B(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)等資源，發(fā)展具有當?shù)靥厣霓r(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)。利用熟悉社區(qū)群體和環(huán)境的優(yōu)勢，提供生產(chǎn)、工程、物業(yè)、養(yǎng)老等服務，發(fā)展服務經(jīng)濟。三是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。鼓勵有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與專業(yè)合作社、其他經(jīng)濟主體和集體經(jīng)濟組織成員共同投資組建新的混合所有制經(jīng)營實體，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，并積極參與鄉(xiāng)村治理和生態(tài)保護，承接公路河道養(yǎng)護、綠化管護等工程建設和保潔、養(yǎng)老等家政服務。著力構建集體經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民增收的聯(lián)結機制，讓農(nóng)民成為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的參與者和受益者。

加強組織領導，強化政策支持。一是強化組織領導。建議成立發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟工作領導小組，完善黨委和政府統(tǒng)一領導、職能部門統(tǒng)籌推進、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村具體落實的集體經(jīng)濟發(fā)展工作體系。二是實施稅收優(yōu)惠。通過先征收，后以稅收獎補形式予以返還方式對集體經(jīng)濟組織實施稅收優(yōu)惠，同時建議國家層面盡快出臺稅收優(yōu)惠政策，落實集體經(jīng)濟組織特別法人地位。三是加強金融支持。加強政府部門與銀行等金融機構的合作，開發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展方面的金融產(chǎn)品，在有集體經(jīng)濟發(fā)展項目的前提下保障每村的信用貸款額度，實行優(yōu)惠利率，同時對符合貼息政策要求的村級集體經(jīng)濟項目貸款給予財政貼息。四是深化結對幫扶。建議積極探索多層次、多渠道、廣范圍的對低收入村的結對扶持機制，借鑒山海協(xié)作模式，探索江蘇南北協(xié)作模式。五是健全激勵機制。建立健全集體經(jīng)濟發(fā)展與干部報酬待遇增長掛鉤機制，對于完成既定增收目標任務的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，支持按一定比例提取部分資金用于發(fā)放理事長、理事會成員及主要經(jīng)營管理人員的獎勵績效?！?/p>