城鄉(xiāng)關(guān)系視角下我國(guó)農(nóng)村土地制度演變的邏輯：1949—2019

張少停 康依寧

摘要：獨(dú)特的農(nóng)村土地制度安排是工業(yè)化、城市化高速發(fā)展“中國(guó)奇跡”的根本驅(qū)動(dòng)力。因此，工業(yè)化、城市化背景下的城鄉(xiāng)關(guān)系是理解70多年我國(guó)農(nóng)村土地制度演變邏輯的重要維度。中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了工業(yè)化優(yōu)先的城鄉(xiāng)分離、城市化優(yōu)先的城鄉(xiāng)失衡和一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)融合三個(gè)階段。相應(yīng)地，農(nóng)村土地制度演變的邏輯是：在產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一的農(nóng)村土地集體化條件下，國(guó)家通過(guò)全面控制農(nóng)村土地以汲取大量資源支持工業(yè)化高速發(fā)展;在“兩權(quán)分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，國(guó)家通過(guò)農(nóng)村土地管制和土地行政化（土地征收、土地財(cái)政、占補(bǔ)平衡、土地增減掛鉤）支撐了城市化快速推進(jìn);“三權(quán)分置”的新一輪土地改革，旨在通過(guò)管制改革與市場(chǎng)化放松農(nóng)村土地使用權(quán)的國(guó)家管制，激活農(nóng)村土地資源沉睡的資本屬性，釋放農(nóng)村土地巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以實(shí)現(xiàn)新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在我國(guó)工業(yè)化、城市化還沒(méi)有真正完成的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村土地市場(chǎng)化過(guò)程仍面臨著土地依賴與行政控制積重難返、土地資本化風(fēng)險(xiǎn)防控、土地利益博弈等諸多挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系;土地制度;全面控制邏輯;行政化邏輯;市場(chǎng)化邏輯

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，土地改革不僅是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題，而且是一個(gè)“政治上極為突出的問(wèn)題”[1]?；仡?0多年的我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的第一次土地改革不僅實(shí)現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)民幾千年以來(lái)“耕者有其田”的終極理想，而且是中華人民共和國(guó)成立初期農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的重要舉措[2]?！爸袊?guó)農(nóng)村改革之父”杜潤(rùn)生指出，土地改革奠定今日農(nóng)村基礎(chǔ)[3]。發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革不僅解決了幾億人口的溫飽問(wèn)題，而且成為改革開(kāi)放創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”的突破口并為之奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。然而，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)和市場(chǎng)化改革步伐的加快，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力迅速提高，以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的生產(chǎn)力，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境：細(xì)碎化分散經(jīng)營(yíng)下土地生產(chǎn)率較低、農(nóng)村勞動(dòng)力大轉(zhuǎn)移下大量宅基地閑置與違法用地現(xiàn)象普遍、城鄉(xiāng)二元土地制度下農(nóng)民利益被侵犯與城鄉(xiāng)社會(huì)非均衡發(fā)展等。

深化農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)成為中共十八大以來(lái)全面深化改革的重要內(nèi)容之一，并取得了顯著進(jìn)展：承包地和宅基地“三權(quán)分置”理論的提出、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的逐步建立、《土地管理法》修正案草案順利通過(guò)等。學(xué)界圍繞“農(nóng)村土地制度改革”進(jìn)行了激烈的討論和深入的研究，取得了一系列研究成果，既有研究主要從三個(gè)視角展開(kāi)討論：一是從制度屬性視角，關(guān)注農(nóng)村土地制度屬性，學(xué)者的爭(zhēng)論主要在于農(nóng)村土地制度改革的方向是國(guó)有制[4]、集體所有制[5]還是私有制[6];二是從功能變遷視角，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地功能變遷的觀點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯[7]，保障與財(cái)產(chǎn)雙重性質(zhì)的糾纏是造成農(nóng)村土地制度改革困難的癥結(jié)所在[8];三是從產(chǎn)權(quán)安排視角，重視農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排，學(xué)者的分歧在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰[9]還是模糊[10]。

從現(xiàn)有研究來(lái)看，基于城鄉(xiāng)關(guān)系視角的研究成果尚不多見(jiàn)。鑒于此，本文擬以

城鄉(xiāng)關(guān)系為視角，深入分析中華人民共和國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系及其與農(nóng)村土地制度變革的關(guān)系，以便更好地理解新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革與農(nóng)村土地市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向。

一、城鄉(xiāng)分離：工業(yè)化與農(nóng)村土地集體化

中華人民共和國(guó)成立后的一段時(shí)期里，擺在我國(guó)面前的一個(gè)極為重要的任務(wù)就是迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，而工業(yè)化需要完成資本的原始積累。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，國(guó)家只有通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體化來(lái)完成工業(yè)化進(jìn)程[11]。在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略安排下，逐漸形成以戶籍制度和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)為核心的城鄉(xiāng)分治格局，具體到農(nóng)村土地制度上，經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社一系列舉措，形成了“以農(nóng)補(bǔ)工，以鄉(xiāng)助城”的國(guó)家全面控制之下的農(nóng)村土地集體化制度。

1.城鄉(xiāng)分治和城鄉(xiāng)二元格局的確立

在工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向下，我國(guó)形成了以戶籍制度和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)為核心的城鄉(xiāng)分治格局，影響至今的城鄉(xiāng)二元體制由此確立，而人民公社下集體化的農(nóng)村土地制度是城鄉(xiāng)分離式發(fā)展的制度基礎(chǔ)。1953年后，隨著我國(guó)城市工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)民盲目擁入城市，城市在就業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)方面壓力劇增。為了使城鄉(xiāng)之間的社會(huì)秩序穩(wěn)定有序，也為了使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠持續(xù)促進(jìn)城市工業(yè)化發(fā)展，我國(guó)在城市實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度。在戶籍制度和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度下，農(nóng)村人口不得隨意進(jìn)入城市，從而減少了城鄉(xiāng)之間的互動(dòng);同時(shí)，國(guó)家通過(guò)對(duì)糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)而獲得工業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的“剪刀差”，并以此促進(jìn)工業(yè)化的快速發(fā)展。相應(yīng)地，在廣大農(nóng)村則建立起人民公社制度，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村人口不僅被限制在農(nóng)村，而且被緊緊束縛在土地上。20世紀(jì)60年代后，城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、福利等方面的差別逐漸凸顯并形成了兩個(gè)相對(duì)閉塞的空間實(shí)體。國(guó)家對(duì)城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的不同政策，使得城市和鄉(xiāng)村之間的分離式發(fā)展由此開(kāi)始。

2.全面控制與農(nóng)村土地集體化

為滿足工業(yè)化發(fā)展的資源積累需要，在農(nóng)村最終形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體化制度，通過(guò)全面控制達(dá)到汲取資源以支持工業(yè)化發(fā)展的目的。1952年前后，我國(guó)大部分地方完成了“耕者有其田”的土地改革，農(nóng)村土地制度從封建地主土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。一方面，農(nóng)民土地所有制下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式經(jīng)營(yíng)分散、規(guī)模較小，無(wú)法滿足中國(guó)工業(yè)化起步階段對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要[12];另一方面，一家一戶的個(gè)體經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是封建統(tǒng)治的基礎(chǔ)，改變這種狀況的唯一辦法就是逐漸地集體化[13]。因此，從1953年開(kāi)始，在農(nóng)民自發(fā)組織與國(guó)家推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社一系列合作化運(yùn)動(dòng)，最終完成了由農(nóng)民土地所有制向農(nóng)村集體土地所有制的轉(zhuǎn)變[14]。1962年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》標(biāo)志著國(guó)家全面控制下 “三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體化的完成。

在國(guó)家全面控制的農(nóng)村土地集體化制度下，土地所有權(quán)與使用權(quán)和收益權(quán)高度統(tǒng)一于農(nóng)村集體組織（生產(chǎn)隊(duì)所有，由政府通過(guò)計(jì)劃指令實(shí)際掌控）。此外，農(nóng)村勞動(dòng)力、牲畜、農(nóng)具都統(tǒng)一由生產(chǎn)隊(duì)安排使用和管理。在國(guó)家全面控制下，必須完成上級(jí)特別是縣級(jí)政府的派購(gòu)任務(wù)規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量，按縣級(jí)政府的要求搞農(nóng)田水利建設(shè)，按縣級(jí)政府指定的日期播種、收獲或采用某些技術(shù)，幾乎連口糧留多少也由上級(jí)說(shuō)了算。在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制下，農(nóng)民既不能享有土地所有權(quán)和使用權(quán)，也沒(méi)有剩余索取權(quán)，從而高效地為城市工業(yè)化快速積累提供剩余產(chǎn)品[15]。

3.農(nóng)村土地集體化困境

基于全面控制邏輯的農(nóng)村土地集體化制度，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)大量汲取農(nóng)業(yè)剩余“以農(nóng)補(bǔ)工”，農(nóng)民勞動(dòng)積極性被嚴(yán)重挫傷，農(nóng)村土地市場(chǎng)被“關(guān)閉”，農(nóng)民生活水平低下，甚至溫飽問(wèn)題都難以解決。

其一，國(guó)家大量汲取農(nóng)業(yè)剩余以支持工發(fā)展，造成農(nóng)業(yè)與工業(yè)比例失調(diào)。在工業(yè)化邏輯下，政府通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的方式大量汲取農(nóng)業(yè)剩余以支持工業(yè)化發(fā)展，造成農(nóng)業(yè)與工業(yè)比例失調(diào)。據(jù)估算，1953—1985年全國(guó)預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資7878億元，每年的“剪刀差”絕對(duì)額為240億元左右，正是“剪刀差”奠定了30多年工業(yè)化的初步基礎(chǔ)[16];1953—1978年“剪刀差”差額為3375.6億元[17]，1952—1990年間通過(guò)“剪刀差”為工業(yè)化提供了8708億元左右的資金積累[18]。

其二，農(nóng)民勞動(dòng)積極性被嚴(yán)重挫傷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。在集體化土地制度下，土地產(chǎn)權(quán)不僅歸集體所有，土地也是在集體的控制下統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，限制了傳統(tǒng)農(nóng)戶的人身自由和競(jìng)爭(zhēng)性，難以發(fā)揮農(nóng)民的勞動(dòng)積極性[19]。此外，在集體化土地制度下，農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)一勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地收益“吃大鍋飯”，行政分配取代按勞分配，個(gè)人所得與勞動(dòng)多少幾乎沒(méi)有太大聯(lián)系，“一大二公”、平均主義的人民公社集體化土地制度大大打擊了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，“搭便車(chē)”“磨洋工”等現(xiàn)象導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)督成本過(guò)高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)緩慢。

其三，土地生產(chǎn)率低下，農(nóng)民溫飽問(wèn)題遲遲未能解決。在集體化土地制度下，一方面，單純依靠勞動(dòng)力和資本的投入，沒(méi)有高效利用農(nóng)業(yè)資源，是典型的沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)[20]。另一方面，農(nóng)民勞動(dòng)積極性不高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本過(guò)高。此外，過(guò)高估計(jì)勞動(dòng)熱情的力量而忽視農(nóng)業(yè)機(jī)械化、化肥原料、因地制宜等因素亦是土地生產(chǎn)率低下的原因。因此，到1978年，全國(guó)平均每人占有的糧食大體仍相當(dāng)于1957年的水平[21]，全國(guó)仍有2.5億農(nóng)民沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題[22]。

二、城鄉(xiāng)失衡：城市化與農(nóng)村土地行政化

改革開(kāi)放帶來(lái)了城鄉(xiāng)關(guān)系格局的根本性改變，戶籍制度和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度等已經(jīng)不能適應(yīng)城市化和工業(yè)化的需要;相應(yīng)地，集體化的人民公社制度也不利于農(nóng)民生產(chǎn)積極性的調(diào)動(dòng)，新的土地制度呼之欲出。改革開(kāi)放后，國(guó)家放松對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的管控，城鄉(xiāng)關(guān)系更多的是通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)使下，鄉(xiāng)村資源仍然單向地流入城市，農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)始終沒(méi)有改變。2005年稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了重大影響，國(guó)家開(kāi)始關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題，開(kāi)始了政策引導(dǎo)下以城帶鄉(xiāng)的新時(shí)期。然而，城鄉(xiāng)失衡的格局非但沒(méi)有因此被打破，反而在改革開(kāi)放后的近40年里更加根深蒂固。

1.有限市場(chǎng)化與城鄉(xiāng)失衡發(fā)展

有限市場(chǎng)化是改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的一個(gè)重要特點(diǎn)。盡管改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)逐漸增多，國(guó)家政策也逐漸向農(nóng)村傾斜，但城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)失衡的態(tài)勢(shì)，突出表現(xiàn)為在有限市場(chǎng)化的效應(yīng)下農(nóng)村大量資源（勞動(dòng)力、資金等）向城市流動(dòng)，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)。一方面，改革開(kāi)放后，國(guó)家放松了對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、資金等方面的管控，讓市場(chǎng)自由選擇，在此背景下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、資金大量流入城市，支撐和加快了工業(yè)化、城市化的發(fā)展。另一方面，在戶籍、農(nóng)村土地等方面依然采取行政控制的手段。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)村為城市建設(shè)提供了大量廉價(jià)勞動(dòng)力，但城市在享受勞動(dòng)力紅利的同時(shí)，卻不需要支付相應(yīng)的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)和社會(huì)保障成本。在土地方面，政府壟斷了農(nóng)村土地市場(chǎng)，農(nóng)村土地只有通過(guò)征收或征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能進(jìn)入市場(chǎng)，而土地出讓收益用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2010年，土地出讓收益用于農(nóng)村的部分合計(jì)分別為1018%、8.39%和9.91%，三年平均為 9.49%[23]6。這種有選擇的市場(chǎng)化邏輯使得低成本的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、土地都有利于城市化的快速推進(jìn)，從而進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)失衡的態(tài)勢(shì)。1978—2012年，盡管城鄉(xiāng)居民收入都快速增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)收入差距越來(lái)越大，2012年城鄉(xiāng)收入差距約是1978年的80倍[24]。

2.國(guó)家管制與農(nóng)村土地行政化

兩權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大大提高了農(nóng)民勞動(dòng)積極性，解決了全國(guó)人民吃飯的大難題。但是，在國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地用途與產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的雙重管制下，行政化成為農(nóng)村土地的支配性邏輯，并通過(guò)土地征收、土地財(cái)政等政策助力中國(guó)快速城市化。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過(guò)土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，極大地激活了產(chǎn)權(quán)的活力，釋放了農(nóng)村土地的巨大價(jià)值。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一般認(rèn)為源于1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村18位農(nóng)民開(kāi)始的大包干，“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”的分配方式極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民勞動(dòng)積極性。到1984年底，全國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)戶占到96.6%。1991年中共十三屆八中全會(huì)把“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”作為我國(guó)農(nóng)村一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新具有重大的歷史意義：1978年我國(guó)農(nóng)村仍有2.5億農(nóng)民沒(méi)能解決溫飽問(wèn)題，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后的1984年，90%的農(nóng)村家庭過(guò)上了溫飽生活[25]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率約為46.89%[26]。此外，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，國(guó)家放松了農(nóng)地非農(nóng)用的限制，因此在中國(guó)農(nóng)村創(chuàng)造了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占據(jù)半壁河山”的奇跡。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，國(guó)家雖然通過(guò)所有權(quán)和使用權(quán)的分離在一定程度上放松了對(duì)農(nóng)村土地的控制，但仍然通過(guò)國(guó)家管制對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行嚴(yán)格控制，國(guó)家不僅對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行嚴(yán)格的用途管制，而且對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的管制，從而形成了不完整產(chǎn)權(quán)下的農(nóng)村土地行政化體制。其一，用途管制。土地用途管制是國(guó)際通用的慣例，即使是最自由的資本主義私有制國(guó)家，任何人都沒(méi)有自行決定和改變土地用途的權(quán)利[27]117，如美國(guó)、日本實(shí)行的“土地使用分區(qū)管制”，英國(guó)實(shí)行的“土地規(guī)劃許可制”，法國(guó)、韓國(guó)實(shí)行的“建設(shè)開(kāi)發(fā)許可制”，通過(guò)土地用途管制保證土地資源的合理利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào)。我國(guó)1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，正式確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，并沿用至今。其二，產(chǎn)權(quán)管制。通過(guò)產(chǎn)權(quán)管制對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行管制，如承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不能流轉(zhuǎn)，房地分離管制制度下宅基地使用權(quán)現(xiàn)階段不能買(mǎi)賣(mài)，指標(biāo)控制下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能直接入市，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押、擔(dān)保，宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)（宅基地不允許在集體成員外進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)）等。

3.農(nóng)村土地行政化困境

在特定歷史時(shí)期和歷史條件下，農(nóng)村土地行政化有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)秩序，但隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，農(nóng)村土地行政化的弊端日益凸顯。

其一，土地征收侵害農(nóng)民土地權(quán)益。在農(nóng)村土地行政化邏輯下，政府通過(guò)土地征收完成土地城鎮(zhèn)化，城市偏向的導(dǎo)向造成農(nóng)民土地權(quán)益受損。一是大量農(nóng)民失地。城市化即城市土地的擴(kuò)張、城市人口的增加和農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，但在農(nóng)村土地行政化邏輯下，城市“化地不化人”，造成大量農(nóng)民失地失業(yè)。據(jù)估計(jì)，我國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量至少在1億以上，保守估計(jì)也有6000萬(wàn)以上，而且還以每年300萬(wàn)的速度增長(zhǎng)[28]。二是土地收益分配不合理。一方面，土地征收補(bǔ)償按照農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途補(bǔ)償，而以公益用途名義征收的土地大量用作商業(yè)用地、工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地，很顯然征收后農(nóng)地產(chǎn)生了極高的增值部分，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)極不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2015年，農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)占土地出讓收益的比例不超過(guò)5%[29]，而且隨著城市化程度的不斷提高，征收后的土地價(jià)值會(huì)繼續(xù)上升，這部分土地增值與農(nóng)村集體和農(nóng)民都沒(méi)有任何關(guān)系[30]。

其二，土地財(cái)政埋下地方治理隱患。在農(nóng)村土地行政化邏輯下，政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，地方政府通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出讓農(nóng)村土地獲得大量財(cái)政收入，土地收入甚至成為地方政府的主要財(cái)政收入。劉守英[31]曾指出，土地收入是指政府通過(guò)征稅、收費(fèi)或經(jīng)營(yíng)形式獲得的與土地征用和出讓有關(guān)的收入，1994年分稅制改革之后，土地收入逐漸成為地方政府財(cái)政收入的主要組成部分，據(jù)估計(jì)，與土地有關(guān)的收入超過(guò)了全部政府收入的50%。土地財(cái)政以極低的土地成本成為中國(guó)城市化的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，甚至是中國(guó)成為世界制造工廠的制度支撐（工業(yè)用地低成本與工業(yè)企業(yè)補(bǔ)貼），但隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地財(cái)政給地方治理埋下了嚴(yán)重隱患。一是土地糾紛增多，社會(huì)矛盾激化。土地財(cái)政意味著政府通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)民土地并高價(jià)出讓獲得土地增值收益，土地增值收益在政府、企業(yè)（開(kāi)發(fā)商和建筑商）和農(nóng)民之間的不合理分配。隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息傳媒的發(fā)展，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，農(nóng)民越來(lái)越意識(shí)到土地財(cái)政的不公平，土地糾紛越來(lái)越多，因征地、拆遷等引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷激化，據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，60%群體性上訪事件與土地糾紛有關(guān)[23]71。二是地方政府債務(wù)持續(xù)增加，銀行金融風(fēng)險(xiǎn)增大。在土地巨大潛在收益與地方競(jìng)標(biāo)式發(fā)展的雙重刺激下，地方政府大多會(huì)利用土地財(cái)政超前消費(fèi)“土地價(jià)值”。從地方政府債務(wù)資金來(lái)源看，銀行是最大的資金供給者，由于土地征收成本升高、土地出讓收入和抵押價(jià)格回落，地方融資平臺(tái)的逾期債務(wù)率會(huì)進(jìn)一步上升，增加了銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。

其三，土地管理失效導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重。在農(nóng)村土地行政化邏輯下，特別是在征地過(guò)程中，地方政府陷入“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬境地”[32]，導(dǎo)致土地管理失效，在工業(yè)化、城市化的大潮下大量農(nóng)地非農(nóng)化。農(nóng)地非農(nóng)使用涉及政府、農(nóng)民、市民、企業(yè)（開(kāi)發(fā)商、建筑商）等眾多利益主體的切身利益，已經(jīng)成為爭(zhēng)論和利益沖突的焦點(diǎn)[27]66。一方面，農(nóng)地非農(nóng)使用危及耕地保護(hù)和糧食安全，1998—2003年每年有近21.7%的耕地是由于政府的行政性資源配置造成的資源損失。土地普查資料顯示，2015年全國(guó)耕地為20.25億畝，比2010年的20.29億畝減少了0.04億畝[29]。另一方面，農(nóng)地非農(nóng)使用違法現(xiàn)象大量存在。由于城中村、城郊村的農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，亂占耕地、私建濫蓋、非法買(mǎi)賣(mài)等違法使用農(nóng)地現(xiàn)象嚴(yán)重，小產(chǎn)權(quán)房是典型的土地管理失效的結(jié)果，有學(xué)者預(yù)估全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量為66億平方米，是全部商品房住宅面積的一半[27]123。

三、城鄉(xiāng)融合：一體化與農(nóng)村土地市場(chǎng)化

中共十九大提出，全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的格局，實(shí)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展，標(biāo)志著中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入新時(shí)代。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)和共同發(fā)展。

1.城鄉(xiāng)互動(dòng)與城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城市化迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元的偏城市發(fā)展政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的社會(huì)矛盾表明，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的協(xié)同性發(fā)展是新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然趨勢(shì)。中共十九大提出實(shí)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并進(jìn)一步要求把城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展的戰(zhàn)略部署落到實(shí)處。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念摒棄了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一發(fā)展觀和城市化的單向發(fā)展觀，旨在構(gòu)建涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療和生態(tài)全面融合、良性互動(dòng)、共同發(fā)展的全方位城鄉(xiāng)關(guān)系新格局。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念將城市與鄉(xiāng)村置入一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，運(yùn)用整體性治理的現(xiàn)代化治理方式，打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)要素單向流動(dòng)的“怪圈”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的有效融合，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自在地理、環(huán)境、資源、人口、資金、信息等方面的優(yōu)勢(shì)，最終達(dá)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目的。

2.管制改革與農(nóng)村土地市場(chǎng)化

從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要農(nóng)村土地制度支撐。城鄉(xiāng)融合政策的有效實(shí)施，需要深化農(nóng)村土地制度改革，積極探索農(nóng)地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是我國(guó)農(nóng)村土地制度繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一次重大理論創(chuàng)新，如果說(shuō)前者大大提高了農(nóng)民勞動(dòng)積極性，那么后者則徹底激活了農(nóng)村土地沉睡的資本屬性。 “三權(quán)分置”改革通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)細(xì)分，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制與賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間尋找平衡點(diǎn)[33]。產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的核心，“三權(quán)分置”正是牢牢抓住這個(gè)核心，圍繞產(chǎn)權(quán)“占有、使用、收益、處分”四大權(quán)能，通過(guò)產(chǎn)權(quán)細(xì)分與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)尋找一種更加有效的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，如農(nóng)用地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、土地使用權(quán)。中共十八大以來(lái)，一系列政策文件對(duì)農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革作出了明確部署：2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村“三塊地” 改革試點(diǎn);2016年10月，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革正式提出;2017年，《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》出臺(tái);2018年中央一號(hào)文件繼農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后又提出宅基地“三權(quán)分置”改革，明確指出，“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置……適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。

傳統(tǒng)農(nóng)村土地用途與產(chǎn)權(quán)的雙重管制，造成國(guó)家管制與市場(chǎng)配置之間的矛盾，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯，農(nóng)村土地的市場(chǎng)化改革理應(yīng)成為新時(shí)代深化農(nóng)村土地制度改革的支配性邏輯。以產(chǎn)權(quán)為核心的“三權(quán)分置”改革適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展要求，通過(guò)產(chǎn)權(quán)分離析出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和土地用途管制的前提下，放松農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的國(guó)家管制，從農(nóng)村土地的行政配置轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置，最大化地發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的優(yōu)勢(shì)，激活農(nóng)村土地這一筆巨大的沉睡資本，可為農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興提供內(nèi)生動(dòng)力。例如，農(nóng)地“三權(quán)分置”分離出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，能夠“提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)力和資源利用率”[33]。2019年發(fā)布的《土地市場(chǎng)藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告（2018—2019）》顯示，截至2016年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.71億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包面積的35.1%。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)日趨成熟，2014—2017年，大多數(shù)省份50畝以下的適度規(guī)模土地（小塊地）發(fā)布量占比激增，以東部的廣東、中部的河南為例，近3年來(lái)，廣東的小塊地發(fā)布量占比增長(zhǎng)了20%，河南的小塊地發(fā)布量占比增長(zhǎng)了18%[34]。宅基地“三權(quán)分置”分離出宅基地使用權(quán)有力地推動(dòng)了宅基地使用權(quán)制度的市場(chǎng)化改革，不僅能夠增加農(nóng)民收益，而且能夠增強(qiáng)集體組織財(cái)力[35]，為鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告顯示，截至2018年12月，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝……集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)一步顯化了集體土地價(jià)值，試點(diǎn)地區(qū)共獲得入市收益1781億元[36]。

3.農(nóng)村土地市場(chǎng)化面臨的新挑戰(zhàn)

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系政策導(dǎo)向的根本性變化，以及農(nóng)村土地功能由保障性向財(cái)產(chǎn)性的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地的行政化邏輯向市場(chǎng)化邏輯轉(zhuǎn)化已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。但是，在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型完成之前，農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革仍面臨著諸多新挑戰(zhàn)。

其一，土地依賴與行政控制邏輯積重難返。我國(guó)農(nóng)村土地在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速崛起的過(guò)程中扮演著不可替代的角色，無(wú)論是低成本的工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，還是地方政府的“土地財(cái)政”，都表現(xiàn)出“以地謀發(fā)展”的土地依賴特征。因此，在農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革過(guò)程中，如何擺脫土地依賴是一個(gè)亟待破解的難題。此外，政府主導(dǎo)和行政控制一直是農(nóng)村土地改革的主導(dǎo)性邏輯，這種改革的路徑依賴根深蒂固。在農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革過(guò)程中，企業(yè)、資本、信息等市場(chǎng)要素仍然需要政府力量來(lái)推動(dòng)，農(nóng)民的土地利益也需要政府來(lái)保護(hù)，因此，政府如何把握服務(wù)性邏輯和控制性邏輯之間的界限，避免行政控制邏輯積重難返的困局，是農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革面臨的一大挑戰(zhàn)。

其二，土地資本化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，土地的屬性由生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)資源向發(fā)展性的工業(yè)資本轉(zhuǎn)化，這也是市場(chǎng)化的內(nèi)在邏輯。但是，在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型完成之前，農(nóng)村土地仍然承擔(dān)著國(guó)家糧食安全、農(nóng)民生存保障等重要戰(zhàn)略功能，而在農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革中，土地快速資本化無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致耕地減少、農(nóng)民失地等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)l(fā)社會(huì)矛盾和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序不穩(wěn)。因此，土地資本化的風(fēng)險(xiǎn)防控是農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

其三，農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革過(guò)程中的利益博弈。一直以來(lái)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，特別是2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村土地的利益相關(guān)者主要是農(nóng)民集體和農(nóng)民本身。但是，農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革必然會(huì)打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益邊界，破壞既有的土地利益格局，重新調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系。農(nóng)村土地制度改革和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)一開(kāi)始就必須充分考慮相關(guān)改革措施，應(yīng)對(duì)各個(gè)不同主體在各方面的利益沖突和利益調(diào)整[37]，如中央政府、地方政府、企業(yè)、農(nóng)民集體、分化的農(nóng)民等諸多利益相關(guān)者，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的平衡發(fā)展問(wèn)題，以及外來(lái)資本與農(nóng)村土地內(nèi)部利益協(xié)調(diào)問(wèn)題等。

四、結(jié)論

基于城鄉(xiāng)關(guān)系與農(nóng)村土地制度演變邏輯的視角發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)分離階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的主導(dǎo)性邏輯是工業(yè)化（尤其是重工業(yè)化）優(yōu)先邏輯。在“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策指導(dǎo)下，通過(guò)城鄉(xiāng)二元戶籍制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的全面控制和農(nóng)業(yè)剩余的汲取，具體表現(xiàn)在農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)上是以人民公社為核心的集體化土地制度。在集體化土地制度下，國(guó)家全面控制了農(nóng)村土地的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、分配，以完成行政控制與資源汲取的雙重任務(wù)。全面控制邏輯成為人民公社土地制度的主導(dǎo)性邏輯。在城鄉(xiāng)失衡階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的主導(dǎo)性邏輯是城市化優(yōu)先發(fā)展邏輯。在“以鄉(xiāng)助城”政策指導(dǎo)下，通過(guò)資金、勞動(dòng)力等要素的有限市場(chǎng)化支持城市化建設(shè)，同時(shí)，又通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地、戶籍的制度性控制，大大降低了城市快速發(fā)展的社會(huì)成本。城市化優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系具體表現(xiàn)在農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)上是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的行政化土地制度。在行政化土地制度下，國(guó)家通過(guò)用途管制、產(chǎn)權(quán)管制等方式壟斷了農(nóng)村土地市場(chǎng)，特別是依賴農(nóng)村土地的“土地財(cái)政”，成為我國(guó)城市化快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。實(shí)踐中，行政化邏輯成為承包責(zé)任制土地制度的主導(dǎo)性邏輯。

在城鄉(xiāng)融合階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的主導(dǎo)性邏輯是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在“雙向互助”政策指導(dǎo)下，城鄉(xiāng)資源、產(chǎn)業(yè)、功能互補(bǔ)互促，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系具體表現(xiàn)在農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)上是以“三權(quán)分置”為核心的市場(chǎng)化土地政策。農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革，通過(guò)產(chǎn)權(quán)細(xì)化與產(chǎn)權(quán)分離，堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)戶成員權(quán)（農(nóng)地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)）的國(guó)家管制，放松農(nóng)地使用權(quán)的國(guó)家管制，以促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，激活農(nóng)村土地的資本屬性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。實(shí)踐中，市場(chǎng)化邏輯已經(jīng)成為“三權(quán)分置”改革的主導(dǎo)性邏輯。

參考文獻(xiàn)：

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[收稿日期]2021-03-15

[基金項(xiàng)目]河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2020BZZ011）;國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（41701195）

[作者簡(jiǎn)介]張少停（1983—），男，河南省許昌市人，鄭州輕工業(yè)大學(xué)講師，新時(shí)代思想政治教育研究中心研究員，博士后，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村土地問(wèn)題;康依寧（1995—），女，河南省南陽(yáng)市人，鄭州輕工業(yè)大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：思想政治教育。