黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制研究

摘 要：作為強化依規(guī)治黨、制度治黨、優(yōu)化黨內(nèi)治理的重要制度安排，執(zhí)規(guī)責(zé)任制的興起經(jīng)歷了“摸索嘗試”“逐步完善”“全面加強”三個階段。執(zhí)規(guī)責(zé)任制的興起既是對當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的回應(yīng)，更與共產(chǎn)黨全力推動依法治國、依規(guī)治黨，實現(xiàn)黨的治理現(xiàn)代化的努力密不可分。執(zhí)規(guī)責(zé)任制是由一系列相互獨立、相互配合的要素構(gòu)成的治理系統(tǒng)，包括執(zhí)規(guī)的主體要素、內(nèi)容要素、保障要素、監(jiān)督要素，整體上明確了各級各類組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)規(guī)責(zé)任。執(zhí)規(guī)責(zé)任制的形塑蘊含著法治型政黨、責(zé)任型政黨、回應(yīng)型政黨的深刻理論邏輯，顯示出中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨已經(jīng)從自發(fā)狀態(tài)、自主推進(jìn)進(jìn)入自由規(guī)劃階段。

關(guān)鍵詞：執(zhí)規(guī)責(zé)任制;治理現(xiàn)代化;執(zhí)行構(gòu)成;系統(tǒng)治理

中圖分類號：D26 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）08-0047-09

基金項目：2020年度上海市人民政府決策咨詢研究教育政策專項課題“黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行機制及具體方法研究”（2020-Z-R19）階段性成果。

作者簡介：王由海（1993-），男，浙江溫州人，中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)。

堅持依規(guī)治黨，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是一項偉大的系統(tǒng)工程。截至2019年年底，全黨共有4929部黨內(nèi)法規(guī)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)“立柱架梁”的任務(wù)基本解決[1]。相比之下，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還是一個明顯的短板。習(xí)近平指出，我們總體上已進(jìn)入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力[2]。完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制度，加快補齊黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的短板，成為依法治國和依規(guī)治黨的核心環(huán)節(jié)。責(zé)任制是政治和公共管理學(xué)的核心概念，所謂責(zé)任制，一般是指以他人或團體（組織）名義行事，并對他們匯報工作與承擔(dān)責(zé)任的制度形式[3]。責(zé)任制體現(xiàn)著權(quán)責(zé)關(guān)系確認(rèn)、權(quán)力控制以及責(zé)任追究等方面的內(nèi)容。在黨內(nèi)法規(guī)治理語境下，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，是指各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況擔(dān)負(fù)的責(zé)任，是管黨治黨責(zé)任在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[4]?，F(xiàn)有的研究主要為宏觀的理論分析和問題對策型研究，還集中在“如何建立執(zhí)規(guī)責(zé)任制”上，而從規(guī)范主義視角出發(fā)研究執(zhí)規(guī)責(zé)任制的規(guī)范體系及其背后的基礎(chǔ)理論尚顯不足。作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)的“大憲章”，執(zhí)規(guī)責(zé)任制的歷史演變、構(gòu)成要素以及蘊含的政黨理論仍是未深入開發(fā)的處女地?；诖?，本文嘗試通過制度文本的考察，對執(zhí)規(guī)責(zé)任制的歷史演進(jìn)、構(gòu)造系統(tǒng)、法理邏輯展開規(guī)范主義的分析，助力黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的治理現(xiàn)代化。

一、執(zhí)規(guī)責(zé)任制的歷史演進(jìn)

從1921年中國共產(chǎn)黨第一部黨綱誕生至今，我國黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已近百年。作為一種強調(diào)用剛性制度和嚴(yán)格紀(jì)律來表明自身的目標(biāo)、約束自身行為的機制，執(zhí)規(guī)責(zé)任制始終伴隨黨的建設(shè)始終，推動黨的革命、建設(shè)、改革等偉大斗爭實踐。從歷史維度來看，中國共產(chǎn)黨依據(jù)不同時期社會和國家發(fā)展的需要，不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既注重制定黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，又注重嚴(yán)明黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任從嚴(yán)治黨，呈現(xiàn)出“立規(guī)”和“執(zhí)規(guī)”雙向發(fā)展的格局。回顧執(zhí)規(guī)責(zé)任制的發(fā)展歷史，大體上經(jīng)歷了“摸索嘗試”“逐步完善”“全面加強”三個階段，每一個階段都呈現(xiàn)出不同的發(fā)展邏輯和獨特功能。

（一）摸索嘗試：1921-1949年

嚴(yán)明紀(jì)律是無產(chǎn)階級政黨的內(nèi)在要求和優(yōu)勢所在[5]。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就非常注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不斷探索以嚴(yán)格的紀(jì)律要求來提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效途徑。1921年黨的一大制定的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》（以下簡稱《綱領(lǐng)》），要求建立執(zhí)委會，通過執(zhí)委會的黨內(nèi)監(jiān)督，要求各級黨組織和黨員嚴(yán)守黨的紀(jì)律[6]。但由于共產(chǎn)黨成立前期對黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識不足，《綱領(lǐng)》的規(guī)范性和執(zhí)行性都略顯不足。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的深入，強化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的核心任務(wù)，組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重中之重[7]。1922年中共二大制定《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《章程》）進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任，《章程》專設(shè)“紀(jì)律”一章來完善黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任條款，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律是全體黨員和一切黨組織的首要義務(wù)[8]。之后黨章的歷次修改基本上延續(xù)了《章程》的框架，只是條文總數(shù)不斷增加。作為機構(gòu)創(chuàng)新，《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》（1927）成立中央監(jiān)察委員會，主要任務(wù)是監(jiān)督各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真執(zhí)行黨的決策、規(guī)定，維護黨的一致及權(quán)威。中央監(jiān)察委員會機構(gòu)的設(shè)立，開創(chuàng)了中國共產(chǎn)黨歷史上紀(jì)律檢查機構(gòu)設(shè)置的先河，明確了紀(jì)律檢查機構(gòu)的執(zhí)規(guī)責(zé)任形式[9]。

除了強化黨章的規(guī)范性、執(zhí)行性和權(quán)威性外，黨中央還不斷完善黨的紀(jì)律法規(guī)。土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨先后制定了《政治紀(jì)律決議案》（1927）、《中央巡視條例》（1931）等紀(jì)律法規(guī)，試圖通過“鐵的紀(jì)律”來規(guī)范黨組織的工作、活動及黨員的行為。鑒于張國燾嚴(yán)重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的行為以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制不完善所帶來的危害，黨的六屆六中全會制定《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》（1938）要求強化黨內(nèi)規(guī)定的服從和執(zhí)行，各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭執(zhí)行黨的規(guī)定和決議，通過嚴(yán)格的責(zé)任機制以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。1945年黨的七大，更是把紀(jì)律作為黨的組織基礎(chǔ)寫入黨章的總綱，強調(diào)“嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)和無條件地執(zhí)行決議”。

革命戰(zhàn)爭時期，完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律責(zé)任成為執(zhí)規(guī)責(zé)任制發(fā)展的重心。這一時期黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制度仍處于探索嘗試階段，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要服務(wù)于革命斗爭需要，政治性強而規(guī)范性不足，尤其是對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范和約束不足，難以通過黨內(nèi)法規(guī)的有效實施來制止錯誤路線的執(zhí)行。黨的六屆六中全會以后，開始重視黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行力問題，通過政黨紀(jì)律的制定和嚴(yán)格執(zhí)行，為加強黨的建設(shè)以及實現(xiàn)新民主主義革命勝利提供了堅實的基礎(chǔ)。要言之，在革命戰(zhàn)爭時期，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任主要表現(xiàn)為紀(jì)律責(zé)任，通過嚴(yán)格黨規(guī)黨紀(jì)來提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

（二）逐步完善：1949-2012年

1949年中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)楦锩膱?zhí)政黨，這一時期執(zhí)規(guī)責(zé)任制主要是圍繞如何領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義革命和建設(shè)并確保黨的長期執(zhí)政地位進(jìn)行設(shè)計的。例如，《中共中央關(guān)于反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀(jì)的指示》（1953）要求嚴(yán)肅處理黨內(nèi)存在的官僚主義、違法亂紀(jì)行為，《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》（1962）更是從制度上強化黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)的責(zé)任來維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。但是，隨著國家政治運動的風(fēng)起云涌，運動代替了黨規(guī)之治，尤其是將革命戰(zhàn)爭時期的斗爭演化為新中國成立后的“新激進(jìn)模式”[10]。雖然黨中央為“運動”制定了專門的黨內(nèi)法規(guī)，但這些黨內(nèi)法規(guī)“人治”色彩濃厚，黨的九大黨章更是以黨內(nèi)法規(guī)的形式取消了中央監(jiān)察委員會等機構(gòu)。因此，即便是1949年后，依規(guī)治黨仍處于自發(fā)的狀態(tài)，包括執(zhí)規(guī)責(zé)任制在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)存在寬嚴(yán)失度的問題，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力不強。相比制度治黨，通過整風(fēng)運動的形式闡明黨紀(jì)，成為最好的治理方式[11]。換言之，依規(guī)治黨和從嚴(yán)治黨的自發(fā)狀態(tài)長達(dá)半個世紀(jì)，執(zhí)規(guī)責(zé)任制設(shè)計的科學(xué)性、穩(wěn)定性和規(guī)范性都顯不足。

1978年鄧小平在中央工作會議的報告中指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！北砻髦袊伯a(chǎn)黨在深刻反思、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展有了自己的定位，執(zhí)規(guī)責(zé)任制的發(fā)展進(jìn)入自主時期。政黨自主性屬于現(xiàn)代性概念，指依照自身的意志和權(quán)力行事，不受他人非法干涉。在執(zhí)政黨全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的過程中， 強化自主性和加強制度化是兩個重要的戰(zhàn)略部署[12]。這一時期，黨中央制定了一系列加強從嚴(yán)治黨、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的黨內(nèi)法規(guī)：《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980）強調(diào)每個黨員都要維護黨的集中統(tǒng)一，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律[13]。《中國共產(chǎn)黨章程》（1982）重新確立了依靠“黨規(guī)黨紀(jì)”來實現(xiàn)從嚴(yán)治黨的要求?！吨泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會關(guān)于對黨員干部加強黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（1987）強調(diào)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的任務(wù)。2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的頒布，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的紀(jì)律責(zé)任進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段。

這一時期執(zhí)規(guī)責(zé)任制的落實仍主要體現(xiàn)為黨的紀(jì)律責(zé)任，強調(diào)以更高的政治性要求把各項黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行下去。相比摸索嘗試階段，這一時期執(zhí)規(guī)責(zé)任制呈現(xiàn)出兩個特點：其一，越來越突出“關(guān)鍵少數(shù)”的紀(jì)律責(zé)任。之前黨章關(guān)于黨的紀(jì)律普遍針對所有黨員而言的，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)規(guī)責(zé)任約束不強。從黨的十二大到十七大，歷次修訂黨章都將對高級領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律約束作為重點規(guī)范。其二，越來越注重對黨員個體和黨的組織的雙重紀(jì)律約束[14]。十二大以后歷次黨章修訂都反復(fù)強調(diào)黨組織的紀(jì)律責(zé)任。換言之，執(zhí)規(guī)責(zé)任制的形塑逐漸從黨的紀(jì)律監(jiān)督責(zé)任走向更為廣泛的多主體責(zé)任，越來越重視各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)規(guī)責(zé)任。

（三）全面加強：2012年至今

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨對治國理政規(guī)律認(rèn)識不斷深化，將依規(guī)治黨作為法治中國體系的重要內(nèi)容，以法治和善治的理念主導(dǎo)依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度的實踐[15]。在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》的科學(xué)指引下，黨中央先后制定和修訂了近百部黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入“有法可依”的階段。因此，習(xí)近平指出：“要構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力?！?/p>

“法立而不行，與無法等。”[16]新時代以來，黨中央不斷強化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任，構(gòu)建高效的黨內(nèi)法規(guī)實施體系。一方面，繼續(xù)強化黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督體系來保證黨內(nèi)法規(guī)得到全面有效施行。黨中央的“八項規(guī)定”明確提出“要求別人做到的自己先做到，要求別人不做的自己堅決不做”的執(zhí)規(guī)要求，為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)立下規(guī)矩。同時，制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（2017）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（2019）等黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)，全面構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督保障體系。另一方面，更加注重黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行體系建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2017）要求“實行黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行責(zé)任制”。2019年8月，作為黨內(nèi)“立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》要求“健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制”，2019年9月出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）是我國制度層面第一部調(diào)整黨內(nèi)執(zhí)行關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，標(biāo)志著執(zhí)規(guī)責(zé)任進(jìn)入全面強化階段。

二、執(zhí)規(guī)責(zé)任制的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

如上文所述，執(zhí)規(guī)責(zé)任制經(jīng)歷了摸索嘗試、逐步完善和全面加強的演進(jìn)歷程。在吸收百年從嚴(yán)治黨的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《執(zhí)行規(guī)定》建構(gòu)了系統(tǒng)的執(zhí)規(guī)責(zé)任機制。在盧曼等系統(tǒng)論學(xué)者看來，世界萬物是由不同大小的系統(tǒng)構(gòu)成，系統(tǒng)是處于一個相互關(guān)系中并與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各個組成部分（要素）的總體[17]?！跋到y(tǒng)”強調(diào)“系”與“統(tǒng)”的結(jié)合，即系統(tǒng)各要素之間有整體性、有機聯(lián)系性、動態(tài)性特點[18]。以此觀之，執(zhí)規(guī)責(zé)任制本身就是一個系統(tǒng)，是由一系列要素所組成，這些構(gòu)成要素，必須運用整體、全面、動態(tài)的眼光進(jìn)行分析?！秷?zhí)行規(guī)定》通過條分縷析，明確了執(zhí)規(guī)責(zé)任的主體要素、內(nèi)容（客體）要素、保障要素以及監(jiān)督要素。四個要素之間互相獨立同時互相配合，涵蓋了執(zhí)規(guī)的全過程，形成“我中有你，你中有我”的耦合結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)使得多層次、嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制成為可能，給黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行裝上了“制度的牙齒”。

（一）執(zhí)規(guī)責(zé)任的主體要素

執(zhí)規(guī)責(zé)任制具有多元性和重點性，多元性體現(xiàn)在包括地方黨委、黨委辦公廳（室）、黨委職能部門等、黨組（黨委）、基層黨組織、紀(jì)檢機關(guān)等各類黨組織，以及黨委（黨組）書記、分管黨內(nèi)法規(guī)工作的班子成員、其他班子成員等黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都負(fù)有執(zhí)規(guī)的政治責(zé)任;重點性體現(xiàn)在不同執(zhí)規(guī)主體的責(zé)任不同，有主體責(zé)任、協(xié)調(diào)責(zé)任、牽頭責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等，但彼此之間相互影響。

其一，地方黨委。在黨中央的集中領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級黨委發(fā)揮地方領(lǐng)導(dǎo)與管理職能。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第3條規(guī)定，黨的地方委員會在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，對本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實行全面領(lǐng)導(dǎo)，對本地區(qū)黨的建設(shè)全面負(fù)責(zé)。

其二，黨委辦公廳（室）。黨委辦公廳（室）是黨委的綜合部門，在黨委工作系統(tǒng)中起到承上啟下、協(xié)調(diào)各方的作用[19]。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》第12條規(guī)定，黨委辦公廳（室）負(fù)責(zé)推動黨委決策部署的落實，按照黨委要求協(xié)調(diào)有關(guān)方面開展工作，承擔(dān)黨委運行保障具體事務(wù)。作為黨委的“左右手”，黨委辦公廳（室）直接承接黨委下達(dá)的執(zhí)規(guī)任務(wù)并作出相應(yīng)部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)組織單位開展執(zhí)規(guī)工作，保障黨委的政治部署能夠得到落實。

其三，黨委職能部門等。黨委職能部門、辦事機構(gòu)、派出機關(guān)、直屬事業(yè)單位等，或主管黨的某一方面工作，或協(xié)助黨委處理某一方面事務(wù)，是黨的工作機關(guān)，是實施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，最終還是要分解落實到黨委職能部門、辦事機構(gòu)、派出機關(guān)、直屬事業(yè)單位等，由這些組織根據(jù)各自職責(zé)牽頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行。

其四，黨組（黨委）。黨組（黨委）是中國共產(chǎn)黨對非黨組織進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，在非黨組織中發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第2條規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，是黨對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。黨組性質(zhì)的黨委，是指黨在對下屬單位實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

其五，基層黨組織。基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）第30條規(guī)定，凡是有正式黨員3人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。截至2019年底，全國黨的基層組織共有4681萬個。

其六，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的事業(yè)的組織者、推動者和落實者，是黨性黨風(fēng)的示范者、引領(lǐng)者，是“關(guān)鍵少數(shù)”。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部包括黨委（組）書記、分管執(zhí)規(guī)工作的班子成員等。通過明確“執(zhí)規(guī)責(zé)任主體”與“守規(guī)主體”的界限，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中，更好地發(fā)揮黨員干部表率作用，就能引領(lǐng)好“絕大多數(shù)”，在本地區(qū)本單位營造有利于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的良好氛圍。

其七，黨的紀(jì)檢機關(guān)。黨的紀(jì)檢機關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)。為了保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的逐級落實，除了依靠各執(zhí)規(guī)主體的自律外，更需要他律的監(jiān)督。紀(jì)檢機關(guān)的執(zhí)規(guī)責(zé)任主體地位具有雙重性，紀(jì)檢機關(guān)不僅要帶頭嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，還需要通過監(jiān)督來予以保障，即通過監(jiān)督倒逼各責(zé)任主體嚴(yán)格履行執(zhí)規(guī)責(zé)任。

（二）執(zhí)規(guī)責(zé)任的內(nèi)容要素

執(zhí)規(guī)責(zé)任的內(nèi)容要素，旨在類型化區(qū)分不同執(zhí)規(guī)主體承擔(dān)的責(zé)任。按照《執(zhí)行規(guī)定》第3-10條的規(guī)定，執(zhí)規(guī)責(zé)任制的總體內(nèi)容為：黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負(fù)責(zé)、相關(guān)單位協(xié)助配合、黨的紀(jì)律檢查機關(guān)嚴(yán)格監(jiān)督。

其一，主體責(zé)任。主體責(zé)任是指執(zhí)規(guī)過程中責(zé)任主體在屬地或單位領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進(jìn)相關(guān)人物與專項工作所承擔(dān)的執(zhí)規(guī)責(zé)任類型。從全面從嚴(yán)治黨的實踐邏輯來看，各級黨委、領(lǐng)導(dǎo)班子中的全體成員是全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任主體[20]。具體而言，包括地方黨委的主體責(zé)任、黨組（黨委）的主體責(zé)任以及基層黨組織的主體責(zé)任。對于本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作而言，地方黨委應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任，包括帶頭執(zhí)規(guī)，并領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進(jìn)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，支持和監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任。強化黨委主體責(zé)任意識是形成全面從嚴(yán)治黨政治自覺的先決條件[21]。因此，黨組（黨委）要確保黨內(nèi)法規(guī)在本單位（本系統(tǒng)）貫徹執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)、組織和推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作。黨的十九大報告明確指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。”因此，根據(jù)《執(zhí)行規(guī)定》第8條，黨的基層組織對本地區(qū)本單位執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)負(fù)主體責(zé)任。

其二，協(xié)調(diào)責(zé)任。黨委辦公廳（室）作為黨委綜合部門，居于承上啟下、協(xié)調(diào)左右的中樞位置。這種獨特性質(zhì)和地位決定了其在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作中可以發(fā)揮重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。強化辦公廳（室）的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，是針對實踐中黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行分多統(tǒng)少、相對分散的問題而作出的制度設(shè)計。因此，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，賦予黨委辦公廳（室）在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)很有必要。

其三，牽頭責(zé)任。黨委職能部門、辦事機構(gòu)、派出機關(guān)、直屬事業(yè)單位等，對涉及其職權(quán)事項的黨內(nèi)法規(guī)承擔(dān)牽頭執(zhí)行責(zé)任。牽頭執(zhí)規(guī)部門的標(biāo)準(zhǔn)，主要看黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)定了哪個黨組織的職權(quán)職責(zé)，抑或黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容主要屬于哪個黨組織的職權(quán)職責(zé)范圍。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》應(yīng)由黨的組織部門負(fù)有牽頭執(zhí)行的責(zé)任，《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》應(yīng)由黨的宣傳部門負(fù)有牽頭執(zhí)行的責(zé)任。每部黨內(nèi)法規(guī)除了牽頭部門要遵照執(zhí)行外，還需要其他相關(guān)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行。比如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》的執(zhí)行，除了組織部門外，黨的紀(jì)檢部門、黨的有關(guān)工作機關(guān)、各黨組（黨委）都負(fù)有執(zhí)規(guī)責(zé)任。

其四，監(jiān)督責(zé)任。確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得力、執(zhí)行有效，必須做好監(jiān)督工作，通過體系化的監(jiān)督保障體系解決執(zhí)行能力不足的問題，以持續(xù)不斷增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和威懾力[22]?！秷?zhí)行規(guī)定》建立起了多層次多角度的監(jiān)督機制來保障執(zhí)規(guī)責(zé)任的落實，其中包括紀(jì)律檢查機關(guān)的紀(jì)律監(jiān)督、上級黨組織的層級監(jiān)督、黨員的民主監(jiān)督以及群眾和新聞媒體的社會監(jiān)督。

（三）執(zhí)規(guī)責(zé)任的保障要素

執(zhí)規(guī)責(zé)任的保障要素，是指推動、保障黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)有效運行的執(zhí)行資源。明確了執(zhí)規(guī)主體以及各自的執(zhí)規(guī)責(zé)任內(nèi)容后，關(guān)鍵是如何履行好執(zhí)規(guī)責(zé)任，確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行到位。

其一，硬性資源要素，具體包括物力資源和財力資源。通過執(zhí)行系統(tǒng)所掌握的財力和物力部署推動執(zhí)規(guī)工作，《執(zhí)行規(guī)定》強調(diào)黨委（組）專題會議和組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)兩大類型。一是《執(zhí)行規(guī)定》要求黨委（組）每年至少召開1次專題會議專題研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作。專題會議主要是研判分析本地區(qū)本單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作形勢，部署安排具體任務(wù)和舉措，推動解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的重大問題[23]。二是健全黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作機制。學(xué)習(xí)培訓(xùn)是履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的重要機制，能夠幫助黨員干部準(zhǔn)確掌握黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定和要求，增強黨內(nèi)法規(guī)意識特別是執(zhí)規(guī)意識，為做好黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作營造良好的氛圍。《執(zhí)行規(guī)定》提出，黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)納入理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)和干部教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容。

其二，柔性資源要素，具體包括信息資源和權(quán)威資源。執(zhí)行者對黨規(guī)規(guī)范信息的掌握越及時、越全面，黨規(guī)的執(zhí)行力就更準(zhǔn)確到位，二者之間成正比例。因此，一方面需要加強黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育?！靶惺侵?，知是行之成。”唯有知規(guī)才能做到守規(guī)用規(guī)，而宣傳教育是推動知規(guī)的重要途徑?！秷?zhí)行規(guī)定》《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》都明確規(guī)定，按照“誰牽頭執(zhí)規(guī)，誰負(fù)責(zé)宣傳法規(guī)”的要求，黨內(nèi)法規(guī)牽頭執(zhí)行部門要承擔(dān)起黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育的主要責(zé)任，要使得黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育從“會場”走向“廣場”，從“推動”走向“互動”，從“大水漫灌”走向“精準(zhǔn)滴灌”。另一方面需要建立一整套黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行信息管理機制。通過建立完善信息發(fā)布、督查、聯(lián)動、問責(zé)機制，保障信息傳遞的權(quán)威性、通暢性、多樣性和真實性[24]。權(quán)威資源，即影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的各種文化因素的總稱，包括對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的敬畏心理，以及對執(zhí)規(guī)權(quán)力本身的認(rèn)同心理?！秷?zhí)行規(guī)定》第2條、第13條強調(diào)各級執(zhí)規(guī)主體要樹立“執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職”的執(zhí)規(guī)意識，嚴(yán)格執(zhí)規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，從內(nèi)心深處認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力方能事半功倍地提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

（四）執(zhí)規(guī)責(zé)任的監(jiān)督要素

執(zhí)規(guī)責(zé)任的監(jiān)督要素，是對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體、執(zhí)規(guī)過程、結(jié)果等實施檢查、考核、問責(zé)和評估的要素。對執(zhí)規(guī)責(zé)任履行進(jìn)行監(jiān)督考核和追責(zé)，目的是解決“不執(zhí)規(guī)怎么辦”問題。沒有監(jiān)督考核和追責(zé)問責(zé)機制，就會出現(xiàn)執(zhí)規(guī)責(zé)任履行好壞一個樣，執(zhí)規(guī)責(zé)任形同虛設(shè)，就很難保障黨內(nèi)法規(guī)最終落實落地。

其一，監(jiān)督執(zhí)行機制。執(zhí)規(guī)責(zé)任要堅持黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合。黨內(nèi)監(jiān)督是政治監(jiān)督，實際上形成一種黨內(nèi)壓力，既有思想政治理念的監(jiān)督，也有黨規(guī)黨紀(jì)的監(jiān)督。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督體系中，上級對下級的監(jiān)督往往是最權(quán)威、最有效的，基于上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，形成一級監(jiān)督一級，層層傳導(dǎo)壓力的監(jiān)督格局。同時，要發(fā)揮群眾和新聞媒體等黨外監(jiān)督機制的監(jiān)督作用，通過黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)和帶動黨外監(jiān)督，推動形成監(jiān)督整體合力。關(guān)于具體監(jiān)督措施，除了“對重要黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查”“對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題在一定范圍內(nèi)通報”這兩項監(jiān)督舉措外，各級黨組織還可以按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》有關(guān)規(guī)定，提出其它監(jiān)督措施，如建立執(zhí)規(guī)責(zé)任的履行情況報告制度。

其二，履職考核機制。為了充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，執(zhí)規(guī)責(zé)任制將履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的情況納入考核內(nèi)容，借助考核的“硬約束”作用，有效影響黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的態(tài)度和行為。同時，為了避免多頭考核、重復(fù)考核，《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范監(jiān)督檢查考核工作的通知》要求整合考核措施，指出“執(zhí)規(guī)責(zé)任考核可以與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨建工作、法治建設(shè)等考核相結(jié)合”。

其三，責(zé)任追究機制。實行嚴(yán)格的責(zé)任追究，是貫徹落實執(zhí)規(guī)責(zé)任制的最后一道防線和“殺手锏”?，F(xiàn)實中一些地方和部門黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果并不好，究其原因，主要是執(zhí)規(guī)責(zé)任缺乏強制性，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部把它看成“軟任務(wù)”，停留在“掛帥不出征”的狀態(tài)，導(dǎo)致執(zhí)規(guī)責(zé)任制難以落到實處。對此，《執(zhí)行規(guī)定》第16條對追究黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的情形作了列舉，同時通過第5款的兜底性條款，涵蓋了其他應(yīng)該追責(zé)的情形。

其四，黨內(nèi)法規(guī)實施評估機制。開展黨內(nèi)法規(guī)實施評估，就是采取“回頭看”方式，檢查黨內(nèi)法規(guī)實施過程中存在的問題并提出具體建議，為黨內(nèi)法規(guī)的完善提供參考依據(jù)。執(zhí)規(guī)責(zé)任制詳細(xì)規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)實施評估的主體、對象、內(nèi)容以及程序。當(dāng)然，并不是黨內(nèi)法規(guī)一出臺就需要馬上進(jìn)行評估，那樣既不科學(xué)也不必要。應(yīng)當(dāng)列入實施評估范圍的黨內(nèi)法規(guī)主要包括：上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定或新要求的;相關(guān)法律法規(guī)作出新規(guī)定的;規(guī)范和調(diào)整事項發(fā)生較大變化的;執(zhí)行過程中遇到較大困難、意見反映較多的;試行期滿或者沒有規(guī)定試行期但試行超過5年的。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制主要解決四大問題，即“誰負(fù)有執(zhí)規(guī)責(zé)任”“有哪些執(zhí)規(guī)責(zé)任”“怎么履行執(zhí)規(guī)責(zé)任”“不履行執(zhí)規(guī)責(zé)任怎么辦”，內(nèi)容涵蓋執(zhí)規(guī)責(zé)任的主體、責(zé)任內(nèi)容、履行方式以及追責(zé)問責(zé)機制等。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是一個系統(tǒng)工程，要推動形成執(zhí)規(guī)整體合力：橫向上，要求實現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合、各司其職，以解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中分多統(tǒng)少的問題;縱向上，要求一級抓一級，層層抓落實，以解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中上強下弱問題。

三、執(zhí)規(guī)責(zé)任制的法理因應(yīng)

執(zhí)規(guī)責(zé)任制是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)依規(guī)治黨和制度治黨的重要制度依據(jù)，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力、實現(xiàn)黨的治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵制度安排。十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略下，黨的治理能力現(xiàn)代化之路實現(xiàn)了從集中整風(fēng)到常態(tài)治理、從權(quán)威治黨到依規(guī)治黨、從管治到善治的轉(zhuǎn)變[25]。中國共產(chǎn)黨在建設(shè)法治型政黨、責(zé)任型政黨、回應(yīng)型政黨過程中，充分吸納了善治中所蘊含的法治、責(zé)任、回應(yīng)、廉潔、效率等要素[26]。執(zhí)規(guī)責(zé)任制是多種要素共同作用、交融互動所形成的制度系統(tǒng)，執(zhí)規(guī)責(zé)任制的形塑有著深刻的理論邏輯，這些理論資源為提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、推進(jìn)依規(guī)治黨和制度治黨提供源源不斷的支持。

（一）法治型政黨

執(zhí)規(guī)責(zé)任制不僅是依規(guī)治黨的實踐性成果，還是政黨法治的制度化表達(dá)。制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化是國家治理體系現(xiàn)代化最終呈現(xiàn)的形式，也是法治主義的本質(zhì)特征。所謂法治型政黨，是指以相互銜接協(xié)調(diào)的國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系為依據(jù)，嚴(yán)格按照國家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，樹立法治思維、運用法治方式，達(dá)成法治目標(biāo)的政黨[27]。在法治中國語境下，法治型政黨可以解釋為“按照以法治為導(dǎo)向，以憲法為核心的法律體系和以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系的要求，特別是按照黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律的要求全面地加強自身法治建設(shè)”[28]的政黨形態(tài)。因此，依法治國和依規(guī)治黨是法治型馬克思主義執(zhí)政黨的兩個基本向度，體現(xiàn)在堅持全面從嚴(yán)治黨、加強依規(guī)治黨、完善黨內(nèi)法規(guī)體系、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、維護憲法法律權(quán)威等一系列國家戰(zhàn)略和治理行動中。

制度的關(guān)鍵，在于落實。執(zhí)規(guī)責(zé)任制是落實“依規(guī)治黨”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本身體現(xiàn)出法治型政黨的理論底色。其一，執(zhí)規(guī)責(zé)任制以強化黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部行為的規(guī)范性和法治性為目的。中國共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨，表現(xiàn)為政治權(quán)威與國家權(quán)力之間的內(nèi)在嵌合。這種“政黨—國家”政權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性決定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)堅持法治與政治的統(tǒng)一性原理，既要以政治性引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，確保其規(guī)范內(nèi)容上體現(xiàn)先進(jìn)性、規(guī)范目的上聚焦領(lǐng)導(dǎo)力。同時，更要以法治性補強以往黨的制度建設(shè)的短板，運用法治思維和法治方式管黨治黨，推進(jìn)政黨治理現(xiàn)代化[29]?！稗k好中國的事情，關(guān)鍵在黨。”[30]中國共產(chǎn)黨在國家法律的基礎(chǔ)上，通過黨內(nèi)法規(guī)確認(rèn)黨的權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運作、約束黨員行為，而黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行乏力將使得這一目的落空?！皬膰?yán)懲戒”是依規(guī)治黨的保障，執(zhí)規(guī)責(zé)任制有助于實現(xiàn)更有效的權(quán)力控制，推進(jìn)黨內(nèi)權(quán)力運行的法治化。其二，執(zhí)規(guī)責(zé)任制增強依規(guī)治黨的權(quán)威性。法治型政黨是制度之治，強調(diào)制度的最高效力與權(quán)威性，注重制度權(quán)威的建立與維系[31]。執(zhí)規(guī)責(zé)任制的建立，重塑了黨內(nèi)法規(guī)運行的制度權(quán)威，實現(xiàn)從“運動治黨”到“運用法治思維和法治方式、建設(shè)法治體系”管黨治黨的跨越。其三，執(zhí)規(guī)責(zé)任制有利于法治體系的完善。黨內(nèi)法規(guī)體系是國家法治體系的重要組成部分，執(zhí)規(guī)責(zé)任制的建構(gòu)有助于黨內(nèi)法規(guī)體系的逐步完善，促進(jìn)依法治國和依規(guī)治黨的協(xié)同推進(jìn)，打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”。

（二）責(zé)任型政黨

現(xiàn)代國家權(quán)力配置是圍繞“權(quán)力-責(zé)任”的框架展開的，權(quán)力責(zé)任的核心是維護好最廣大人民的根本利益[32]。中國共產(chǎn)黨在長期執(zhí)掌國家政權(quán)的過程中，始終堅信權(quán)力就是人民托付的責(zé)任，黨必須擔(dān)負(fù)起黨要管黨、從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任。責(zé)任型政黨是中國共產(chǎn)黨在新時代的新定位，習(xí)近平將全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，黨對自身責(zé)任認(rèn)識、擔(dān)當(dāng)和落實不斷深化，逐漸將自身塑造成“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的責(zé)任型政黨[33]。黨的十九大提出必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大論斷，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)也意味著責(zé)任的全面性：一方面，黨的外部責(zé)任，即中國共產(chǎn)黨對憲法上權(quán)力來源主體（人民）的政治責(zé)任。《憲法》確認(rèn)國家權(quán)力的人民性，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的獲得，源自作為先鋒隊政黨所具有的先進(jìn)性與純潔性，基于這一基礎(chǔ)，人民將管理國家與公共事務(wù)的權(quán)力讓渡給中國共產(chǎn)黨[34]。另一方面，黨的內(nèi)部責(zé)任，即地方各級黨組織對黨中央的責(zé)任。執(zhí)規(guī)責(zé)任制通過多層次、多部門的執(zhí)規(guī)責(zé)任體系，將從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署分解下派，形成壓力傳導(dǎo)機制，轉(zhuǎn)換為各級黨組織的工作任務(wù)和職責(zé)重心，從而推進(jìn)有效執(zhí)規(guī)、權(quán)力約束以及黨的建設(shè)。為了防止政黨權(quán)力被濫用的風(fēng)險，現(xiàn)代政黨治理強調(diào)權(quán)責(zé)一致，通過全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制進(jìn)行約束與管控，倒逼各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部扛起自身的管黨治黨責(zé)任。正如馬克思在《國際工人協(xié)會共同章程》中所言：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。”[35]

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，始終代表人民群眾的意志和利益，人民的利益與黨的意志具有一致性[36]。實踐中，人民的意志、黨的意志主要體現(xiàn)為作為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央的意志，并由各級黨組織以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部層層落實。換言之，執(zhí)政黨將對人民的責(zé)任轉(zhuǎn)換為各級黨組織以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對黨中央的政治責(zé)任。“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。”執(zhí)規(guī)責(zé)任制將從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任與依規(guī)治黨緊密結(jié)合在一起，構(gòu)建執(zhí)政黨組織體系內(nèi)部自上而下的責(zé)任體系，成為推動全面從嚴(yán)治黨的基本方式。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制可以看成是：黨中央通過執(zhí)規(guī)任務(wù)分解下派、執(zhí)規(guī)責(zé)任逐級傳遞、對上負(fù)責(zé)機制構(gòu)建、考核問責(zé)、紀(jì)檢監(jiān)督等方式，層層落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的政治責(zé)任，強化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力與黨中央的權(quán)威性，進(jìn)而促進(jìn)人民利益的實現(xiàn)。

（三）回應(yīng)型政黨

回應(yīng)型政黨的概念是借用了諾內(nèi)特的理論模型。諾內(nèi)特基于社會與法律之間的交互影響，在《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》一書中提出“回應(yīng)型法”的法治范式，其實質(zhì)是開放、參與、更具張力、更能反映社會變革所需的法律范式[37]。后逐漸被應(yīng)用到全球政府治理和現(xiàn)代政黨治理研究中，回應(yīng)型政府的一種典型功能就是調(diào)整而非壓制，它的目標(biāo)是將一種自我矯正的精神注入政府管理過程[38]?；貞?yīng)型政治是現(xiàn)代國家治理的運行特質(zhì)，通過政黨、政府與社會之間的雙向回應(yīng)達(dá)成的共識轉(zhuǎn)化為公共治理行動的權(quán)力運行范式[39]。這種對社會變遷保持回應(yīng)性的理論被沈大偉用于分析中國共產(chǎn)黨的治國理政經(jīng)驗。他認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨善于發(fā)現(xiàn)自身的弱點并努力通過自發(fā)的收縮與調(diào)試加以應(yīng)對，通過自我制度改革和建設(shè)來維護它的政治合法性和權(quán)力[40]。

回應(yīng)性和適應(yīng)性是衡量政黨能力的一個根本標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)“回應(yīng)型政黨”是對社會環(huán)境變遷的理性回應(yīng)，是中國共產(chǎn)黨致力于實現(xiàn)黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期面臨不同的發(fā)展困境和壓力，為了保持黨的先進(jìn)性，中國共產(chǎn)黨治國理政呈現(xiàn)出鮮明的問題導(dǎo)向與效果主義相統(tǒng)一的特征。問題導(dǎo)向，是指以解決內(nèi)在問題為根本，將分散有限的資源集中于所面臨的現(xiàn)實問題進(jìn)行精準(zhǔn)治理。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的出發(fā)點就是為了解決和應(yīng)對治國理政過程中的利益調(diào)整問題、推動制度落實的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題等。十八大以來，我們黨面臨世界格局的深度調(diào)整以及國內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化、國家安全等諸多挑戰(zhàn)，面對這些問題，黨中央提出一系列治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，如“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局，從“推進(jìn)黨的制度建設(shè)科學(xué)化”到“加快黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”等。效果主義奉行結(jié)果導(dǎo)向的治理邏輯，目的為有效治理。而黨內(nèi)治理的有效性首先取決于制度的有效性。執(zhí)規(guī)責(zé)任制能夠推動地方各級黨組織與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立執(zhí)規(guī)意識，保證黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，有助于提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的治理效果。近年來，在食品安全、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域興起的黨政同責(zé)機制，體現(xiàn)的是一種治理效果導(dǎo)向的問責(zé)機制變革。針對單一問責(zé)制難以破除“重執(zhí)行不力、輕決策失誤，重有錯問責(zé)、輕無為問責(zé)”的體制性障礙，通過實施《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)落實執(zhí)規(guī)責(zé)任制，有效解決了黨委、政府權(quán)責(zé)不一的問題，將地方各級黨委納入法治責(zé)任主體范疇，二者得以在食品安全、環(huán)境保護等重大民生問題上形成齊抓共管的制度合力，有效提升治理效果[41]。

結(jié)語

蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！秷?zhí)行規(guī)定》是針對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題制定的第一個黨內(nèi)法規(guī)，也是對黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨有益經(jīng)驗的概括和升華。全面從嚴(yán)治黨責(zé)任體系是一個有機整體，執(zhí)規(guī)責(zé)任制圍繞權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督等要素建立起橫向到邊縱向到底的責(zé)任體系。執(zhí)規(guī)責(zé)任制通過較為完善的分層分級的執(zhí)規(guī)責(zé)任體制，作出可量化、可考核、可追責(zé)的剛性規(guī)定，能夠倒逼有關(guān)主體切實履行黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任，為推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供堅強制度保障，避免陷入舊制度不靈、又不停制定新制度的“制度陷阱”。當(dāng)然，《執(zhí)行規(guī)定》僅起到對執(zhí)規(guī)責(zé)任制的“立梁架柱”作用，應(yīng)通過理論研究和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實踐的經(jīng)驗總結(jié)來進(jìn)一步完善執(zhí)規(guī)責(zé)任制，以促進(jìn)執(zhí)規(guī)責(zé)任制更為規(guī)范、更加科學(xué)，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

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