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      日照市探索重點項目全過程跟蹤績效評價機制

      2021-09-05 08:17:40王慧
      商訊·公司金融 2021年18期
      關鍵詞:績效管理

      作者簡介:王慧(1986-),女,漢族,山東日照人,主要研究方向:財政相關政策。

      摘要:全面實施預算績效管理是現(xiàn)代財稅深化體制改革的關鍵內容,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義,是黨的十九大確定的重大戰(zhàn)略部署。2018年9月,黨中央、國務院制定出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)(以下簡稱《意見》),對實施預算績效管理作出全面部署,各地財政部門認真落實《意見》要求,結合當?shù)貙嶋H,探索出了許多各具特色的預算績效管理模式。日照市按照上級要求,以拓展績效評價職能為依托,將績效評價與績效目標管理、績效監(jiān)控運行、績效結果應用相融合,創(chuàng)新實施了重點項目全過程跟蹤績效評價機制,大大提高了重點項目實施績效評價的質量,實現(xiàn)了項目資金本身效力和財政績效評價影響力的雙提升。本文通過介紹日照市預算績效管理的創(chuàng)新做法,對重點項目全過程跟蹤評價機制進行系統(tǒng)分析,對試點創(chuàng)新做法基本操作步驟的介紹,以具體的績效評價個案,歸納出具有共性可行的實踐經(jīng)驗,以期為財政部門全面實施預算績效管理提供一點有意義的思考。

      關鍵詞:績效管理;全過程;跟蹤評價;評價周期;預算與績效一體化

      2017年以來,日照市圍繞構建“三全一體”(全方位、全過程、全覆蓋,預算與績效管理一體化)預算績效管理體系,從基礎工作抓起,用“解剖麻雀”方式,認真分析研究具體績效評價各類問題。在總結經(jīng)驗的基礎上,加強制度建設。在全省率先以市委、市政府文件印發(fā)了《關于全面加強預算績效管理的實施意見》、深化預算管理改革的兩個意見、績效管理兩個配套辦法,修訂完善了20多個專項資金管理辦法,建立了“3+2+N”制度體系。2020年,以開展“預算績效管理改革攻堅年”活動為契機,在全省率先探索出全過程全生命周期績效評價,針對試點過程中發(fā)現(xiàn)的問題,及時修訂出臺了《日照市事前績效評估管理辦法》、《日照市績效監(jiān)控管理辦法》、《日照市市級政策和項目預算績效目標管理辦法》、《日照市市級項目支出績效單位自評工作規(guī)程》、《日照市市級項目支出績效財政評價和部門評價工作規(guī)程》等管理制度,為下一步全過程績效評價科學推進提供了制度依據(jù)。目前,全市預算績效管理制度體系更加科學,具有日照特色的全過程預算績效管理體制已經(jīng)形成。

      一、全過程跟蹤評價基本做法

      全過程跟蹤績效評價是將項目績效目標管理、監(jiān)控管理、評價管理相融合,真正把績效理念貫穿于項目支出管理全過程,“變事后評價為全過程跟蹤評價”。市級每年選取20余個項目,引入第三方進行跟蹤評價問效,最大限度發(fā)揮評價綜合效應,實現(xiàn)預算績效全過程管理。

      1.評價時間由“晚”變“早”。改變過去項目完工后才謀劃績效評價的做法,從項目預算編制環(huán)節(jié)開始,第三方機構就介入、參與績效目標審核,一方面有利于提高績效目標編制的質量,另一方面三方機構提前熟悉項目立項背景、依據(jù)、規(guī)劃、預算等情況,為制定績效評價實施方案奠定良好基礎。

      2.評價與監(jiān)控由“離”變“合”。由于同一項目重點評價與績效監(jiān)控的內容、方法有很多相同之處,將兩者結合起來實施,既節(jié)約資源又更加高效。尤其是評價指標體系的設計,需要現(xiàn)場收集資料、調研論證、采點勘察等,在這個必須的步驟中,第三方機構會同財政績效管理機構、業(yè)務科室和主管部門,深入項目單位實地查看項目實施、財務管理、支出運行等情況,將指標體系設計與績效監(jiān)控融為一體,實現(xiàn)“一石二鳥”。

      3.評價實施與預算周期由“滯后”變“同步”。針對事后評價滯后于預算執(zhí)行帶來的評價結果應用滯后等問題,分類合理設定跟蹤評價周期。對年度內完工的項目,評價周期為一個年度;對跨年度的項目,評價周期延長至項目完工時間,每年年底作出階段性評價結論,項目結束后作出總體評價。通過這一辦法,使評價周期與預算編制和執(zhí)行周期一致,增強評價結果應用的針對性和有效性。

      4.評價結果應用由“跨期”變“即期”。跟蹤評價改變了事后評價結果需跨一個年度才能應用的模式,按照“邊看邊查,邊評邊改”的方式,對評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題,及時提出整改建議,督促項目單位整改落實;同時記入工作底稿,年底匯總提出面上改進和加強預算和項目管理的建議,實現(xiàn)了評價結果“即期應用”。組織實施的具體方式,重點回答“如何做”,以發(fā)揮示范效應。

      通過實施全過程跟蹤評價問效,近兩年在項目管理、財務管理、預算管理和支出運行等方面,及時糾偏問題200余個,提出建議200余條,重點項目績效管理水平和實施效果明顯提升。如在公共文化服務體系建設項目跟蹤評價過程中,由于上級政策調整等原因,年初確定的項目建設內容和實施方案已不合適,評價組及時提出建議,并幫助主管部門和項目單位重新研究制定實施方案,按程序將資金調整到新時代文明實踐試點項目建設上來,既保障了上級政策落實,又加快了項目實施和支出進度,提高了項目和資金效益。

      二、實施步驟簡介

      為具體反映日照市探索重點項目全過程跟蹤問效工作情況,下面以高技能人才項目為例進行簡要說明:

      1.項目篩選階段

      每年人代會批復預算前,預算績效管理部門加強與業(yè)務科室溝通,初步確定財政重點項目績效評價范圍。以高技能人才項目為例,此項目具有三個明顯特征,一是項目為新增項目,財政負擔資金額度大,涉及民生領域。二是項目政策性強,屬于省市共同安排的政策性任務,必須保障實施效果。三是項目預算測算依據(jù)較為抽象,很多任務無法量化,例如:項目目標之一是激發(fā)和調動廣大技能勞動者學技術、比貢獻的積極性,針對這一指標業(yè)務主管部門因為缺乏專業(yè)知識,無法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析,往往將指標歸類為社會效益,指標值用一些“積極性更高”“尊重技能知識的良好氛圍”進行抽象表述,為更加具體反映項目效果,市財政局及時組織第三方輔助業(yè)務主管部門進行績效目標編制和評審工作,第三方發(fā)揮統(tǒng)計調查專業(yè)優(yōu)勢,結合以往調查經(jīng)驗,對市區(qū)主要職業(yè)學校,近兩年專業(yè)設置和招生人員分類情況進行統(tǒng)計,對已申報但未通過的各類技能人員進行摸底調查,綜合各方面因素,建議將該指標歸類為數(shù)量指標,新增“項目涉及專業(yè)招生人數(shù)”指標。

      2.前期準備階段(1-6月份)

      (1)財政部門。人大會批復預算后,財政部門及時召開業(yè)務科室、主管部門、第三方機構對接會議,安排績效評價工作。以高技能人才項目為例,因為前期,第三方就已提前介入項目績效目標評審,所以準備階段各項工作進展順利。財政部門把工作重點放在了項目績效評價指標設計要求,現(xiàn)場評價資金覆蓋范圍和后期績效評價報告撰寫等方面,并在關鍵時間節(jié)點,實時調度第三方評價進展情況。同時與業(yè)務科室、主管部門和第三方建立對話機制,隨時溝通評價過程中的問題。

      (2)第三方機構??冃гu價對接會議后,第三方機構要根據(jù)項目篩選階段掌握情況,及時開展項目調研和跟蹤,所有工作開展情況形成工作底稿。及時研究制定績效評價方案,原則上上半年完成。評價方案內容主要包括:項目概況、評價對象和內容、評價依據(jù)、評價指標和評定標準、評價程序、評價工作時間安排、評價相關方工作人員等。同時精心設計具體評價指標,為組織實施階段打下堅實基礎。以高技能人才項目為例,第三方工作方案,先后經(jīng)歷三輪修改,其主要問題表現(xiàn)在評價指標不夠科學、調查方法沒有與具體項目相結合、現(xiàn)場調查范圍不具體清晰、調查問卷設計簡單沒有針對性、調查方法與項目契合度不高且選擇不科學,財政部門在征求業(yè)務科室、主管部門和有關專家的基礎上,逐步提升第三方績效機構評價質量。

      3.組織實施階段(7-12月份)

      財政部門充分發(fā)揮組織實施階段牽頭作用,在實施過程中以解決第三方機構在評價過程中遇到的問題為抓手,以高技能人才項目為例,重點在以下四個方面抓好實施。

      (1)現(xiàn)場勘察。在具體勘察過程中,財政部門充分發(fā)揮第三方獨立評價的地位,鼓勵第三方組織相關專家,深入項目單位對照評價指標進行實地勘察,重點查看項目組織管理、任務目標完成和績效實現(xiàn)情況;查閱財務數(shù)據(jù),了解資金支出的真實合規(guī)情況,與項目單位提報的績效數(shù)據(jù)相互驗證。比如在高技能人才項目過程中,第三方委托人力資源管理類專家對技師工作站、特色技能大師工作站進行專家評議,對職業(yè)技能競賽的現(xiàn)場評價按照隨機抽取的原則,抽取全部數(shù)量的30%進行現(xiàn)場評價。

      (2)問卷調查。財政部門要求第三方加強調查方案制定,在審核調查方案過程中,重點審核調查問卷設計的針對性和科學性,以高技能人才項目為例,指導第三方設計了高技能人才、技師工作站和大師工作站工作人員、社會公眾三個調查樣本。在具體調查中,站在被調查者的角度,以評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題為重點進行問卷設計,圍繞滿意度調查項目實施的各類效果。同時,財政部門要加強中介機構調查工作考評,確保調查公正合理。

      (3)資料分析。對獲取的各類信息資料進行分析整理,包括現(xiàn)場調研記錄表、現(xiàn)場取得的證明物品、材料、圖片、問卷調查結果等,作為績效評價的佐證材料。財政部門應該指導第三方在評價人員組成上,重點選取與項目有專業(yè)背景人員參與,提高資料分析的規(guī)范性和科學性。以高技能人才項目為例, 第三方機構選取人才方面的專家進入評價組,根據(jù)省市相關文件、相關數(shù)據(jù)以及高技能人才、技師工作站和大師工作站工作人員、社會公眾三個調查樣本等進行分析,最后得出規(guī)范性和科學可靠的結果。

      (4)綜合評價。召開會議聽取項目單位關于項目執(zhí)行和績效情況的匯報,對現(xiàn)場勘察、非現(xiàn)場資料分析和專項匯報情況進行質詢,在此基礎上進行評分,形成初步評價結論。以高技能人才項目為例,根據(jù)績效評價指標體系和評分標準,對日照市高級技能人才管理服務項目開展評價,在收集并分析資料的基礎上,通過比較分析、因素分析和公眾評判等方法,對相關資料信息整理分析后提出評價意見,得出評分結果,并得出整體評價結論為“優(yōu)”的結果。

      4.形成報告階段(次年1月份)

      評價工作小組撰寫項目績效評價報告,在征求項目單位及相關方面意見后,形成正式報告報送市財政局。評價報告內容一般包括七個方面:(1)項目概述,主要包括項目概況、項目資金情況、項目績效目標;(2)評價工作簡述,主要包括評價目的、評價指標和方法、評價組織實施;(3)績效評價指標分析,主要包括資金使用及管理情況分析、項目組織情況分析、項目管理情況分析、項目績效實現(xiàn)情況分析(經(jīng)濟性分析、效率性分析、效益性分析);(4)績效評價情況和結論分析;(5)績效評價結果應用建議;(6)項目實施經(jīng)驗和存在問題;(7)相關附件。財政部門加強績效評價報告的審核,以形式審查和實質審查相結合,形式審查重點審核各項主要內容是否齊全,指標分析是否明了清晰,存在問題查找是否準確,建議是否可行等。實質審查從報告邏輯、表格勾稽關系、報表完整性、文字是否順暢、結論是否明確具體等。針對關鍵內容,邏輯混亂,錯別字較多的報告及時退回第三方修改完善,并在第三方考評過程中予以扣分。針對績效評價報告撰寫較好,邏輯清晰,給予通報表揚。

      5.績效評價結果運用(次年1-3月份)

      建立評價結果與預算安排結合制度。將財政重點評價和第三方獨立評價結果與次年預算安排相掛鉤,對評價結果較差的,相應調減或取消預算。由有關科室根據(jù)具體評價結果提出調整建議,提交會議研究確定。

      6.人大代表監(jiān)督

      實行人大代表政協(xié)委員評議,對績效目標評審、評價結論形成等關鍵環(huán)節(jié),邀請代表委員全程參與。每年向200名社會界人大人表、政協(xié)委員提供部門單位預算管理和支出績效詳細情況,由代表委員進行書面評議、量化計分,增強了評價透明度、公信度和影響力。

      三、面臨的問題

      1.管理力量制約。全過程跟蹤問效,工作量相對較大,技術水平要求相對較高,目前無論是財政管理人員還是三方機構,市以下力量相對薄弱,不能完全適應全過程跟蹤問效要求,一定程度上制約著該項工作的深入開展。

      2.管理成本制約。改革初期,為保證全過程跟蹤問效質量,一方面需要財政管理人員和三方機構聯(lián)合跟蹤,另一方面需要增加跟蹤頻次,必然增加管理成本。跟蹤成本與管理績效匹配問題,成為推進該項工作的一項重要制約因素。

      3.體制機制制約。跟蹤問效過程中,發(fā)現(xiàn)有的項目存的問題涉及到傳統(tǒng)預算管理乃至行政管理方式轉變滯后,難以整改落實到位,致使跟蹤問效結果應用不充分,約束軟化。

      四、幾點建議和措施

      1.統(tǒng)籌整合力量資源。在加強業(yè)務培訓、提升素質能力的同時,統(tǒng)籌整合財政業(yè)務科室、績效管理、財政監(jiān)督力量,充分發(fā)揮三方機構作用,形成跟蹤問效合力。壓實部門單位主體責任,規(guī)范績效管理基礎工作,為全過程跟蹤監(jiān)控創(chuàng)造良好環(huán)境。

      2.突出重點環(huán)節(jié)和關鍵節(jié)點。以事前績效評估和績效目標編制為抓手,提高政策和項目立項決策的科學性,做實項目庫,提高項目預算和實施計劃的精準度。壓實部門單位績效監(jiān)控責任,提高單位日常監(jiān)控質量,降低跟蹤監(jiān)控頻次,提高跟蹤監(jiān)控績效。跟蹤過程中著力關注項目實施重要節(jié)點產出與支出進度的匹配性,項目實施過程的規(guī)范性,如項目開工、變更、階段驗收等,項目完工后著力關注實施效果,提高跟蹤監(jiān)控的針對性、有效性。

      3.強化跟蹤監(jiān)控結果應用。加大邊評邊改力度,發(fā)現(xiàn)問題督促單位及時整改,特別是加大跟蹤監(jiān)控結果與政策調整和預算掛鉤力度,倒逼各方面轉變觀念、規(guī)范管理、提升績效。對涉及體制機制的,建議有關方面加快改革步伐,適時予以調整。

      參考文獻

      [1] 張平.茍燕楠.? 預算績效管理中的結果應用機制研究,[J].求索. 2021,(02)CSSCI.

      [2]肖倩倩.雷銀.生關于W事業(yè)單位預算管理中的問題與對策探[J].今日財富. 2021,(06)

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