利益集團(tuán)游說的力量

崔妍 李剛

摘要：[目的/意義]為深入了解在美國的政治制度中游說對政策制定的影響，本文對《游說與政策制定：私人利益的公開角逐》進(jìn)行了較為全面的解讀和評價(jià)。著作以案例分析和訪談?wù){(diào)研為支撐，分析了不同類型的利益集團(tuán)為了尋求私人利益采取富于變化的游說策略，進(jìn)而影響政策制定。[方法/過程]本文從著作的寫作手法、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容主題以及翻譯價(jià)值等方面展開詳細(xì)探討，重點(diǎn)講解了該書的理論創(chuàng)新。[結(jié)果/結(jié)論]該書系統(tǒng)地、詳細(xì)地闡述了關(guān)于利益集團(tuán)游說的理論。本文認(rèn)為，將該書翻譯成中文出版，對我國學(xué)術(shù)界和智庫界均有重要參考價(jià)值，并且將進(jìn)一步完善“南大智庫文叢”的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)? ? 游說? ? 政策制定? ? 私人利益? ? 書評

分類號：D73/77

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.15

1? 引言

關(guān)于游說的書籍，通常要么過分強(qiáng)調(diào)理論，要么僅從激動(dòng)人心的故事中加以概括，而2012年美國CQ學(xué)術(shù)出版社出版的《游說與政策制定：私人利益的公開角逐》（Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests，以下簡稱《游說與政策制定》）則是兩者的完美結(jié)合，在該書中有關(guān)于游說和利益集團(tuán)的理論，通過令人信服的案例被賦予了生命，作者借此闡明了利益集團(tuán)在何時(shí)、何地、以何種方式影響政策制定。該書內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)清晰、語言質(zhì)樸。作者運(yùn)用廣博的知識和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)支撐起了這本游說與政策制定領(lǐng)域的教科書，也就是說，作者寫該書的目的不僅是為了和學(xué)者們交流探討研究成果，更是為了向大學(xué)生和普通民眾做一次關(guān)于美國政治制度的系統(tǒng)科普。

《游說與政策制定》的三位作者均在政治學(xué)系任教，但三位作者為該書的研究提供了不同的視角?？夏崴肌じ甑聹兀↘en Godwin）是北卡羅來納大學(xué)夏洛特分校政治學(xué)專業(yè)的杰出教授，曾擔(dān)任醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境政策領(lǐng)域的政策咨詢師，其研究方向是游說策略和公共政策。肯尼思·戈德溫與他人合著過7本有關(guān)公共政策和利益集團(tuán)的書籍，撰寫的文章經(jīng)?？窃凇睹绹慰茖W(xué)評論》（American Political Science Review）、《政治學(xué)學(xué)刊》（Journal of Politics）等知名刊物上。斯科特·恩茲韋斯（Scott H. Ainsworth）是喬治亞大學(xué)公共與國際事務(wù)學(xué)院政治科學(xué)專業(yè)的教授，其所發(fā)表的有關(guān)游說、利益集團(tuán)和美國國會的研究成果經(jīng)常發(fā)表在著名刊物上，如《美國政治科學(xué)雜志》（American Journal of Political Science）和《立法研究季刊》（Legislative Studies Quarterly）。埃里克·戈德溫（Erik Godwin）是得克薩斯農(nóng)工大學(xué)政治科學(xué)的助理教授，其研究方向是政策設(shè)計(jì)和聯(lián)邦官僚體制的政策執(zhí)行。埃里克·戈德溫曾在白宮預(yù)算管理局（Office of Management and Budget，OMB）擔(dān)任政策分析師多年，而后又成為一家企業(yè)的游說者向環(huán)境、能源和健康領(lǐng)域的行政部門開展游說工作?？傮w而言，三位作者將全面深厚的知識儲備和政治參與的豐富經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣茖W(xué)理論導(dǎo)向和游說者影響政策議程的政治現(xiàn)實(shí)之間達(dá)到平衡，為讀者呈現(xiàn)了一本信息量大、可讀性強(qiáng)的教科書。

2? 對《游說與政策制定》的深度解讀

2.1? 《游說與政策制定》的寫作手法

談及對政治學(xué)類書籍的印象，可能不少人會覺得索然無味，認(rèn)為這些作者僅會長篇大論地堆砌論點(diǎn)和論據(jù)，而《游說與政策制定》的作者卻煞費(fèi)苦心地運(yùn)用了案例研究、模型和比喻深入淺出地展開論述。書中共有信息質(zhì)量法、高氯酸鹽管制、藥物再進(jìn)口、就業(yè)法案、能源政策法案、北美自由貿(mào)易協(xié)定、遺產(chǎn)稅和有毒廢料清理8個(gè)案例，作者通過“講故事”的方式深刻地剖析了當(dāng)議題進(jìn)入政策議程后，游說策略將會如何變化。作者將交換模型比喻成中東集市，利益集團(tuán)和官員是買家和賣家，一個(gè)利益集團(tuán)來到集市決定想要購買的政策，其提供給官員的價(jià)格可能包括選舉投票、競選捐款和對決策者有價(jià)值的信息[1]。新多元主義模型則像極了多方拔河：絕大多數(shù)政策議題均涉及利益集團(tuán)之間的博弈，每一方都有充足的資源用以游說，都在試圖通過拔河將政策牽引至其所期望的位置。游說模型則被比喻成狩獵駝鹿：游說初期，村莊狩獵隊(duì)招募勇敢、強(qiáng)壯的個(gè)體獵人作為盟友，爭奪集體共享的物品，例如狩獵場的控制權(quán);游說后期，聯(lián)盟內(nèi)的獵人們按各自所需爭奪的駝鹿器官則是私人物品。此外，還有“警察巡邏”“火災(zāi)報(bào)警器”等貼切的比喻來形象化解讀繁復(fù)的政治術(shù)語和政策過程，讀者在酣暢淋漓的閱讀之外，不得不由衷佩服作者的巧思。

2.2? 《游說與政策制定》的內(nèi)容創(chuàng)新

毋庸置疑，在美國游說是一種可以影響公共政策的重要方式，一位游說者這么說道：“在K街達(dá)成的交易遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于國會街?！保ㄔ谌A盛頓，K街是眾多游說公司的總部，國會開會的國會大廈位于國會街）該書提及了諸多有關(guān)游說和政策制定的既往研究，例如，著作《游說與政策變革》（Lobbying and Policy Change）、《空心芯：國家政策制定中的私人利益》（The Hollow Core： Private Interests in National Policy Making）以及鐵三角理論、精英理論等，但是作者發(fā)現(xiàn)鮮有學(xué)者研究游說者從事的兩個(gè)最重要的活動(dòng)：一是前人常常忽略游說者對行政機(jī)構(gòu)的游說;二是學(xué)者們往往聚焦一些涉及高度公共利益的議題（如大眾醫(yī)療），而忽略了游說者常為雇主或小團(tuán)體謀利。因此，《游說與政策制定》的作者審視了在游說者和決策者之間被遺漏的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在開篇便提出了以下問題：利益集團(tuán)想要什么？他們運(yùn)用了哪些策略？在政策制定的過程中，不同類型的利益集團(tuán)何時(shí)是最成功的？影響一個(gè)利益集團(tuán)成功或失敗的因素是什么？對于這些問題，作者通過采訪財(cái)富1，000強(qiáng)的企業(yè)的游說者、查看各個(gè)案研究的訪談和檔案數(shù)據(jù)等途徑獲取了來源多樣的數(shù)據(jù)，并對上述問題給出了富有見地的答案。

首先，作者明確的是，政策制定開始的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于參議院和眾議院投票的時(shí)間，決策并不是恰好發(fā)生在某一時(shí)間點(diǎn)的事件，而是一個(gè)需要經(jīng)歷一段時(shí)間的過程，涉及多重游說策略。為了分析利益集團(tuán)何時(shí)最有影響力，以及隨著政策提案從一個(gè)階段進(jìn)入下一個(gè)階段，游說策略會如何變化，該書將政策過程從概念上分為五個(gè)不同的階段：議程設(shè)定、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、評估和反饋。作者詳細(xì)定義了這五個(gè)階段，并用北美自由貿(mào)易協(xié)定為例，驗(yàn)證了政策階段模型的合理性。政策過程階段的概念看似是從議程設(shè)置到制定、決策、執(zhí)行和評估的單向的、系統(tǒng)的過程，但實(shí)際情況并非這么死板。作者講述了切尼副總統(tǒng)主導(dǎo)的能源政策議題、小布什總統(tǒng)簽署的就業(yè)法案和非常規(guī)手段通過的《信息質(zhì)量法》這3個(gè)過程和結(jié)果都截然不同的案例，深層剖析了這個(gè)看似簡單的模型。議題被提上議程后，可能會遭遇推遲，然后重新出現(xiàn)?；蛘咴趫?zhí)行階段，相關(guān)行政部門難以執(zhí)行這項(xiàng)法規(guī)，這個(gè)議題便不得不退回到議程設(shè)定的階段。簡而言之，政策階段模型不是單向的，政策過程可以在任何階段停止，返回到前一個(gè)階段，或者完全跳過一個(gè)階段。政策階段模型將一個(gè)復(fù)雜的過程分解成可管理的幾個(gè)部分，不僅便于作者研究每個(gè)階段的游說策略，而且為該領(lǐng)域其他學(xué)者的研究提供了可參考的研究角度。例如，斯坦福大學(xué)政治學(xué)家約翰·丘伯（John Chubb）發(fā)現(xiàn)，公民團(tuán)體在議程設(shè)定和決策階段相對更成功，而商業(yè)團(tuán)體在制定和執(zhí)行階段相對更成功[2]。

其次，正如原始社會獵人狩獵駝鹿一樣，利益集團(tuán)既要公共利益，也要私人利益。雖然該書的標(biāo)題帶有“私人利益”，利益集團(tuán)對私人利益的角逐是該書的核心觀點(diǎn)之一，但是作者并沒有用完整的章節(jié)來集中論述這一點(diǎn)，而是將私人利益貫穿全書，在多個(gè)典型案例中反復(fù)強(qiáng)調(diào)。作者首先區(qū)分了公共利益和私人利益的概念：如果其所帶來的益處具有普惠性，即對一個(gè)廣泛群體有好處，那就是公共利益，如增強(qiáng)國防實(shí)力的益處具有普惠性，每個(gè)居民都從中獲益;反之，僅對一小部分個(gè)體有好處的就是私人利益，如你家后院的游泳池。如果某一行業(yè)的所有企業(yè)都支持相似的政策立場，那么該行業(yè)的行業(yè)協(xié)會通常負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)成員間的合作，領(lǐng)導(dǎo)這場為該行業(yè)的公共利益而進(jìn)行的游說活動(dòng)。但是，在其他條件都相同的情況下，利益組織更喜歡為私人利益游說，而非公共利益。從企業(yè)的角度看，私人利益相當(dāng)重要。哪怕是對現(xiàn)有的法規(guī)進(jìn)行小修小補(bǔ)，對部分企業(yè)來說卻是事關(guān)降低成本或者增加賦稅的生死存亡之事，所以企業(yè)心甘情愿地花費(fèi)一定數(shù)額進(jìn)行游說。在游說的第一階段，幾個(gè)利益集團(tuán)可能會就某個(gè)議題組成一個(gè)聯(lián)盟，以增加該議題被列入議程的可能性，第一階段的成功與否會直接影響第二階段獲得私人物品的機(jī)會。在第二階段，利益集團(tuán)通過游說往現(xiàn)有的提案中增加私人物品，試圖通過改變擬議的規(guī)則來獲得競爭性優(yōu)勢。例如，幾個(gè)大型國防承包商可能會組建聯(lián)盟，游說相關(guān)行政機(jī)構(gòu)和官員大幅增加國防預(yù)算，這些承包商希望獲得國防部的一些合同，而國防預(yù)算的增加使之成為可能。在此，國防是一種公共利益，合同則是私人利益。也就是說，在某項(xiàng)議題成為法律的過程中，私人利益變得越來越普遍，幾乎所有的政策過程都包括一個(gè)公共利益主導(dǎo)政策辯論的階段，之后會出現(xiàn)一個(gè)關(guān)注保護(hù)私人利益的階段。

最后，企業(yè)派內(nèi)部游說者或雇傭外部游說者通過各種途徑、運(yùn)用各種方法，在政策制定階段對立法者、官員抑或美國總統(tǒng)施加壓力和影響，闡述自己立場的正確性，通過利益交換達(dá)成合作，這一點(diǎn)已不言而喻。由于國會掌握立法權(quán)，因而其是多數(shù)利益集團(tuán)的重點(diǎn)游說對象[3]?！队握f與政策制定》與眾不同的是更加強(qiáng)調(diào)游說行政機(jī)構(gòu)，尤其強(qiáng)調(diào)在政策制定過程中行政機(jī)構(gòu)的重要性，填補(bǔ)了既往研究的一大空白。書中闡述了一個(gè)出人意料的現(xiàn)狀：大量法規(guī)是由行政機(jī)構(gòu)制定的，而非由人民選出的代表制定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政機(jī)構(gòu)制定的法律是國會的兩倍。作者解釋了其中的原因：制定政策要求行政機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)專業(yè)的知識和充足的研究時(shí)間。忙碌的國會議員并沒有時(shí)間和能力深究法規(guī)的細(xì)枝末節(jié)，但國會可以制定覆蓋范圍廣、具有規(guī)范性的目標(biāo)，授予行政機(jī)構(gòu)制定政策的權(quán)力，因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)擁有制定公共政策所必需的資源和專業(yè)知識。例如，國會議員無法確定飲用水中有毒成分的上限，但國會通過了《安全飲用水法案》，讓環(huán)境保護(hù)局來制定技術(shù)性強(qiáng)、內(nèi)容詳盡的實(shí)施條例，確保國家飲用水安全。作者詳盡地講解了行政機(jī)構(gòu)制定法規(guī)的必要性和可行性，讀者自然而然地明白了為什么游說者需要游說行政機(jī)構(gòu)——行政機(jī)構(gòu)擁有制定政策的話語權(quán)。行政機(jī)構(gòu)內(nèi)的政策制定是一個(gè)復(fù)雜的過程，這為利益集團(tuán)施加影響提供了大量機(jī)會。作者借《信息質(zhì)量法》的實(shí)施和高氯酸鹽監(jiān)管政策展示了國會、總統(tǒng)、行政部門的官員和游說者是如何影響行政機(jī)構(gòu)制定政策的。緊接著，作者在數(shù)量上考察了生產(chǎn)者團(tuán)體、公民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等不同類型的利益集團(tuán)游說行政機(jī)構(gòu)的參與率，在政策制定的各個(gè)階段游說行政機(jī)構(gòu)的頻次，并對不同類型的游說行為所產(chǎn)生的效果進(jìn)行評分。作者在撰寫該書時(shí)，參考了諸多以往及同一時(shí)期相關(guān)作品的研究觀點(diǎn)，再加上對62位企業(yè)游說者的第一手訪談?dòng)涗洠S富的研究資料讓作者得以展示大量極具說服力的數(shù)據(jù)，這在大多數(shù)政治類書籍中也是難得一見的。

縱觀全書，《游說與政策制定》共有10個(gè)章節(jié)，首先，作者按照邏輯順序，先介紹了不同的利益集團(tuán)影響力模型如何解釋議題的政策結(jié)果，顯示了政策過程的復(fù)雜性，于是緊接著提供了將政策過程分解為5個(gè)階段的方法，便于接下來的研究。其次，作者介紹了該書的一個(gè)核心觀點(diǎn)：企業(yè)花費(fèi)大量資源游說行政機(jī)構(gòu)，并針對不同的行政機(jī)構(gòu)靈活調(diào)整游說策略。最后，作者分析了交換模型、新多元主義、塔洛克模型等游說模型的局限性，站在前人的“肩膀”上對原有的基礎(chǔ)進(jìn)行修正，經(jīng)過層層鋪墊，終于引出了具有普適性的游說模型，揭露了利益集團(tuán)的核心追求——當(dāng)公共利益和私人利益具有同等價(jià)值時(shí)，企業(yè)更傾向于游說私人利益。在該書的最后，作者問道：“我們針對美國民主研究得出的結(jié)論說明了什么？”資源雄厚、利欲熏心的企業(yè)使政策向其偏好的那方傾斜，所以利益集團(tuán)損害了民主進(jìn)程？利益集團(tuán)幫助決策者將公民的政治需求和公共政策聯(lián)系起來，所以利益集團(tuán)促進(jìn)了民主的發(fā)展？作者并沒有給出明顯的主觀性的回答，而是把選擇權(quán)交到了讀者手里。

3? 《游說與政策制定》的翻譯出版價(jià)值

中美兩國的利益集體都會積極參與政策制定的過程。美國的利益集團(tuán)參與政策制定的機(jī)制更為成熟，渠道更為多樣，游說者們和政策制定者的聯(lián)系更為密切。在中國，由于社會體制不同，利益集團(tuán)參政議政的形式必然不可能對美國照搬照抄，這些利益集團(tuán)通過人民代表大會、政協(xié)會議、大眾媒體等渠道為自己或所在的行業(yè)發(fā)聲[3]。但是，“他山之石，可以攻玉”，深入了解美國的民主制度，對于理解和完善中國的民主制度具有重要的意義，對國內(nèi)學(xué)術(shù)界和智庫界均有重要參考價(jià)值。因此，“南大智庫文叢”的主編單位南京大學(xué)中國智庫研究與評價(jià)中心已聯(lián)系該書的作者，獲得了該書的版權(quán)并主持翻譯工作，筆者有幸參與其中，得以搶先領(lǐng)略一番。目前，已完成翻譯工作，在不久的將來會出版該書。筆者相信，《游說與政策制定》的出版能夠?yàn)閲鴥?nèi)的專家學(xué)者帶來一場思想上的盛筵。

參考文獻(xiàn)：

[1] GODWIN K， AINSWORTH SH， GODWIN E. Lobbying and policymaking： The public pursuit of private interests[M]. Washington DC： CQ Press， 2012： 17.

[2] JOHN C. Interest groups and the bureaucracy： The politics of energy[M]. Stanford CA： Stanford University Press， 1983： 90-91.

[3] 李磊. 中美利益團(tuán)體參與政策制度的比較研究[D]. 鄭州： 鄭州大學(xué)， 2006： 21-24.

作者貢獻(xiàn)說明：

崔? 妍：設(shè)計(jì)框架，撰寫論文;

李? 剛：論文選題，論文修改。

The Power of Interest-Groups Lobbying

—A Review on Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests

Cui Yan? Li Gang

School of Information Management， Nanjing University， Nanjing 210023

Abstract： [Purpose/significance] In order to deeply understand the influence of lobbying on policymaking in American politics， this paper gives a comprehensive interpretation and evaluation of Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests. Based on some case studies and interviews， the book analyzes different types of interest-groups adopting varied lobbying strategies in pursuit of private interests， which influences policymaking. [Method/process] This paper discusses the aspects of writing techniques， structure， content and translation value in detail， and focuses on the theoretical innovation of the book. [Result/conclusion] The book provides a systematic and detailed explanation of the theory of interest-groups lobbying. The author believes that the translation of the book into Chinese for publication will be of great reference value to both Chinese academia and think tanks， also further improve the contents of Nanjing University Think Tanks Collection.

Keywords： interest-group? ? lobby? ? policymaking? ? private interest? ? review