網格化治理視角下基層公共治理模式研究
——以福州市“河長制”為例

戴 雯，閆文琴

（福建工程學院，福州 350118）

1 問題的提出

2019 年10 月31 日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。該文指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。新時代中國的經濟發(fā)展帶來巨大的經濟紅利的同時，也對水生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。因此，治理和保護水生態(tài)成為新時代治國理政的重要課題［1］。2016 年10 月11 日，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》。黨的十九大也提出“與大自然同生共長，創(chuàng)造和諧生態(tài)”，要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。

福建省福州市政府高度重視全面推行河湖長制工作，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持“節(jié)約用水、區(qū)域協調、綜合治理、多方發(fā)力”的治水方針，認真貫徹落實中央和省委、省政府關于全面推行河湖長制的決策部署，始終將河湖長制工作作為一項重要任務和民生工程抓實抓好。福州市在2014 年就確立了河長管河模式，2017 年3 月20 日出臺了《福州市全面推行河長制實施方案》并全面推行“河長制”。雖然“河長制”在運行過程中取得了一定的成效，但仍存在運行困難，阻礙了福州內河治理的新發(fā)展。

2 網格化治理視角下的公共治理

2.1 網格化治理

網格是基于每個行政區(qū)的管理區(qū)域劃分的網格，以地理坐標來表示位置。共分為四級網格，即市級、區(qū)級、街道級、社區(qū)級，呈金字塔架構，為網格化治理提供基本數據。

網格化治理是城市管理的新想法，指的是應用數字信息化方式，以管理區(qū)域為網格治理范圍，以社會公共事件為管理的主要內容，以處理單位為負責人，通過網格化信息管理平臺，實現高效的公共治理。

網格化治理大大增加了基層執(zhí)法的力量，使執(zhí)法重心下沉，建立了全面信息化協調的工作模式和快速反應的有效機制。借助信息技術將管理對象按照相關標準進行網格統一劃分，以信息技術實現信息共享，提高公共治理效率。

2.2 區(qū)域公共治理模式

區(qū)域治理是政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式對區(qū)域以及區(qū)域內橫向部分和縱向層級之間具有交叉重疊關系的公共事務展開集體行動的過程。

區(qū)域治理具有三個基本特點：一是多元主體形成的組織間網絡或網絡化治理；二是強調發(fā)揮非政府組織與公民參與的重要性；三是注重多元彈性的“協調”方式來解決區(qū)域問題。

常見的區(qū)域公共治理模式有三種：①科層制區(qū)域公共治理模式，即奉行“一個區(qū)域，一個政府”的理念，在一定區(qū)域內形成一個自上而下的行政單位，管理區(qū)域公共事務；②市場化區(qū)域公共治理模式，即由各個主體協商談判后達成共識，從而推動區(qū)域發(fā)展；③中間型區(qū)域公共治理模式，即上級政府通過合理授權和制度創(chuàng)新等方式為區(qū)域管理者提供權威保障，使其擁有有效約束區(qū)域成員的權力。

3 區(qū)域公共治理模式實踐研究——以福州市“河長制”為例

中國福建生態(tài)之美與泱泱閩水休戚與共。福州有內河107條，總長達到244 km，在全國內河河網密度中位居前列。2014年福州市就實施了河長管河模式，2017 年3 月開始全面推行“河長制”。

3.1 “河長制”在福州的實踐及創(chuàng)新管理

3.1.1 福州市“河長制”的組織架構

福州市“河長制”的組織架構如圖1 所示。

圖1 福州市“河長制”組織架構

3.1.2 福州市“河長制”創(chuàng)新管理

（1）創(chuàng)新建立城市內河“雙河長制”。按照“政府河長”“企業(yè)河長”協同管理的“雙河長制”要求，城區(qū)111 條內河和8 個湖體全部建立雙河長責任清單。

（2）探索社會化購買服務。通過購買社會化服務，成立了內河水系巡查支隊，實現全范圍內河巡查。永泰縣積極引導社會力量參與河湖治理，建立河湖物業(yè)化管理服務中心；長樂區(qū)、福清市、連江縣等地開展第三方“無人機”巡河等。

（3）全省首創(chuàng)。設立法院駐河長辦法官聯絡室，市法院與市河長辦進行常態(tài)化工作對接，實行精細化司法服務，構建共建、共治、共管的工作局面，筑牢司法保護屏障。

（4）拓展宣傳方式。廣泛利用各種短視頻平臺、河長制公眾號、社區(qū)宣傳欄等多種方式大力宣傳河長制；通過民間河長、企業(yè)河長等，廣泛發(fā)動群眾積極參與“河長制”工作。

3.2 福州市“河長制”取得的成效

3.2.1 完善組織體系，建立工作機制

以黨政領導責任制為核心，健全市縣鄉(xiāng)村四級組織體系。除村以外的三級均落實黨政雙河長制，嚴格落實明察暗訪、水質通報、問責問效等機制辦法，壓緊壓實各級河湖長責任，做到有問題早發(fā)現、早反饋、早解決。落實群眾反映、加強媒體曝光、實時監(jiān)測等問題。同時，將一線考察干部機制與河長制工作內容緊密結合，將考核成績作為干部評優(yōu)晉升的主要依據。

3.2.2 高層部署推進，加強落實工作

省委、市委領導多次主持召開各類工作、專題等會議，部署河湖治理工作，動員干部參與，親自協調督辦，多次赴城區(qū)水系綜合治理一線調研，深入閩江流域福州段巡查指導，要求各級河長切實當好“施工隊長”，全力推進河湖長制各項工作。同時，按照“黨政同責、一崗雙責”要求，將落實水污染防治各項任務納入黨政領導生態(tài)環(huán)保目標責任書，制定了《福州市碧水攻堅“三鞏固”任務清單》等，全力推進重點整治項目。

3.2.3 堅持問題導向，突出專項整治

一是黑臭水體治理向縱深推進。消除了城區(qū)40 多條黑臭河道，10 多條斷頭河被打通，新建近百條河道，建成城市串珠公園帶，濱河綠道500 km，沿河環(huán)境顯著改善。二是打好劣V類水質殲滅戰(zhàn)。重點圍繞畜禽養(yǎng)殖污染、農村生活面源污染和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較集中的地方工業(yè)污染，按照條塊結合、因地制宜的方式，全面推進小流域綜合治理。

3.2.4 完善制度基礎，協調河湖工作

繼續(xù)健全“一河（湖）一檔一策”。根據河湖管護工作實際，認真梳理問題與對策，全面完成修編，建立健全法規(guī)體系；進一步提升河湖管理的規(guī)范化和制度化水平；加大河湖空間管控力度，完成了河湖生態(tài)保護的藍線劃定工作；各級河長湖長公示牌維護更新到位。

4 完善“河長制”公共治理的構想——建構網格化治理模式

4.1 科學規(guī)劃河湖網格

根據各區(qū)域的地形、水域、湖灣等條件來劃分網格。網格劃分采取雙層劃分的方法，首先劃分大片區(qū)，然后在每個大片區(qū)中細分網格。同時要按照任務明確、范圍清晰、責任具體的原則，使網格間良好銜接、不遺漏、不空白［2］。通過網格化管理，加強宣傳、巡視、執(zhí)行效果，及時發(fā)現并解決問題。

4.2 建立健全運行機制

4.2.1 治理機制——建立網格化平臺

設立由各河長辦為主要責任人的網格化平臺，以數字化技術支持網格化管理，設立河湖信息庫，配發(fā)巡河定位等設備，利用全球定位系統（Global Positioning System，GPS）、遙感技術、無人機拍攝、監(jiān)控設備等手段，完善網格化管理的日常硬件設備，確保實時、動態(tài)知曉河湖的具體情況。同時運用數字化、信息化方式，使河湖生態(tài)環(huán)境長效管理實現各部門聯動，達到目標一致、資源共享的動態(tài)管理要求［3］。全方位的網格化平臺（見圖2）健全了河湖網格治理體系，打破了之前“九龍治水”的困境，將提升區(qū)域公共治理精細化程度［4］。

圖2 網格化管理信息平臺

4.2.2 黨建機制——近鄰黨建

堅持黨建引領、機制聯動、政策支持，共建資源支持體系。在開展網格化治理的過程中，以黨建為引領，動員整合各方力量，形成多方參與的聯動機制。由黨委書記擔任網格書記，領導網格員開展一系列工作。在工作學習上，需要組織網格員掌握河湖治理的相關政策方針，同時通過各地黨建服務中心（站）開展形式多樣的活動，如“黨員先鋒”活動、“環(huán)保知識闖關”項目等，達到宣傳愛護河湖生態(tài)的目的。黨支部建在網格，一定程度上可以發(fā)揮廣大黨員同志的主觀能動性，在河湖治理中發(fā)揮黨員先鋒作用，擴大公共治理空間，讓群眾共建共享。

4.2.3 管理體制——統一指揮

建立網格化服務管理中心，實現監(jiān)督權和指揮權的統一。明確各相關單位職責，科學合理地細化管理任務及階段目標，按照“劃分網絡、網格到人，人在格中、責任明確”的原則對破壞河湖生態(tài)的問題進行責任細分。由網格化服務管理中心統一指揮，一定程度上彌補了有些河長因忙于行政事務而在河湖治理工作上有所疏忽的不足，改善了河長因為河湖治理專業(yè)知識欠缺使得決策滯后的問題，讓公共治理朝著又快又好的方向發(fā)展。

4.2.4 反饋機制——統一路徑

通過信息管理平臺，對河湖問題進行數據分析，分類處理，做到及時反饋、高效處理，將問題整合在網格化治理平臺中，并進行有效的分類處理、全過程監(jiān)測、事后評估。統一受理在一定程度上激發(fā)了公眾參與社會事務的積極性，傳遞了“河湖共建共享”的理念。

4.2.5 考核機制——獎懲并舉

建立健全網格化管理工作考核考評制度，細分考核條例和標準，上級網格對下級網格要進行常規(guī)管理，對重大項目進展進行督促檢查；下級網格對結果進行總結上報，若工作落實不到位，則根據網格負責人及相關工作人員的考核機制進行問責，若情節(jié)嚴重，要依法嚴懲。

4.2.6 參與機制——多元主體參與

網格不僅僅是政府工作人員的管轄空間，還是非營利性組織、志愿者團體、企業(yè)、社區(qū)公民等社會公眾參與區(qū)域公共治理的平臺。多元主體共同參與河湖公共治理工作，充分反映了共建共享的社會治理理念，可實現多元治理生態(tài)水環(huán)境，促進閩水綠色生態(tài)發(fā)展［5］。

4.3 堅決落實效力保障

4.3.1 明確服務導向

推動“河長制”網格化管理，樹立為人民服務的意識，將網格建設成為政府解決河湖問題的重要支點。提升各級政府網格化管理的服務理念；推動各級政府在服務中治理、在治理中服務；提升各級領導以及網格員對網格化治理工作的認識，推動精細化服務轉變。

大力宣傳網格管理相關內容，讓群眾對網格化管理慢慢熟悉，逐漸認同。在每個網格化管理服務中心以及社區(qū)做好宣傳，張貼網格工作流程圖，設置網格員標志牌，提高社會公眾對“河長制”網格化管理和網格員工作的了解和熟知程度，讓居民群眾認同網格員，接受網格化河湖治理［6］。

4.3.2 確?？萍贾?/p>

當前，河流防治相關部門還存在橫縱聯系不夠、溝通不夠、共享不夠等問題。對此，要大范圍應用信息化、智能化、數字化技術手段?！按髷祿睍r代需發(fā)揮數據對治理工作的積極作用，用數據整合相關資源，從而服務于網格化治理。構建網格化治理平臺，利用信息化和智能化技術對各部門的有效信息進行整合和分析，并進行互通和共享。

4.3.3 完善人才保障

當前，網格員隊伍發(fā)展缺乏長效的培養(yǎng)機制和發(fā)展規(guī)劃，網格員專業(yè)能力不足。對此，要對網格員開展網格化工作細則和河湖管理思想等相關方面的培訓，同時要建立健全考核與績效制度，推進網格人才發(fā)展計劃，培養(yǎng)一批批優(yōu)秀的網格人才，組成專業(yè)人才隊伍。

4.3.4 突出社會協同

網格化治理需要非營利性組織和社會公眾等多元主體的參與，以此來激發(fā)人們對網格化治理的熱情和積極性。同時，多元協同參與網格化治理不僅是公共治理現代化的體現，也是人民當家做主保護生態(tài)的表現。要大力完善社會各個主體參與網格化治理的體系，充分發(fā)揮社會多元力量的作用，形成一種共建共享網格化治理成效的新思潮。

5 結語

“河長制”是區(qū)域公共治理中有關河湖生態(tài)水環(huán)境治理的重要制度，是推進綠色生態(tài)建設的重大舉措。實踐表明，該制度在推廣過程中取得了一定成效，具有理論和實踐的重要意義。建構“河長制”網格化管理運行機制不僅是公共治理模式的延伸，也是制度上的發(fā)展。