高校學(xué)生資助的扶貧實(shí)踐及其發(fā)展路向

肖偉華，吳彥寧，宮 佳

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 學(xué)生工作處，江蘇 南京 210095)

高校學(xué)生資助是教育扶貧的重要政策實(shí)踐，經(jīng)過(guò)近70年的發(fā)展，業(yè)已形成覆蓋面廣、體系健全、格局穩(wěn)定、內(nèi)涵豐富的政策體系，[1]為國(guó)家的脫貧攻堅(jiān)做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著脫貧攻堅(jiān)收官和全面建成小康社會(huì)，我國(guó)將進(jìn)入絕對(duì)貧困消除、相對(duì)貧困的地區(qū)和人口長(zhǎng)期存在的后扶貧時(shí)期 。[2]相較于脫貧攻堅(jiān)時(shí)期以助力解決絕對(duì)貧困狀態(tài)為目的減貧特性，后扶貧時(shí)期的高校學(xué)生資助，應(yīng)更關(guān)注以相對(duì)貧困學(xué)生為主體的受資助對(duì)象的需求，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，有效阻斷貧困的代際傳遞，使其共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)、夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)和同祖國(guó)和時(shí)代一起成長(zhǎng)和進(jìn)步的機(jī)會(huì)。

一、高校學(xué)生資助扶貧實(shí)踐的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府始終從國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)定不移地持續(xù)推進(jìn)學(xué)生資助制度建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)了歷史跨越。梳理不同階段高校學(xué)生資助政策和體系的運(yùn)行實(shí)踐，可為后扶貧時(shí)期更好地開(kāi)展助學(xué)幫扶提供理論和實(shí)踐借鑒。

(一)1952-1983年：人民助學(xué)金單一政策主體的探索初建階段

新中國(guó)建立伊始，經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各領(lǐng)域百?gòu)U待興，為促進(jìn)教育事業(yè)快速發(fā)展，并為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)輸送大批人才，國(guó)家開(kāi)始探索實(shí)行一系列與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的學(xué)生資助政策。1952年，原政務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整全國(guó)高等學(xué)校級(jí)中等學(xué)校人民助學(xué)金的通知》；隨后，教育部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整各類(lèi)學(xué)校教職員工工資及學(xué)生人民助學(xué)金制度的通知》，我國(guó)開(kāi)始以全國(guó)統(tǒng)一的人民助學(xué)金基本發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高校學(xué)生進(jìn)行資助。此后，國(guó)家陸續(xù)通過(guò)《關(guān)于工人、農(nóng)民、干部、學(xué)生人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》、《普通高等學(xué)校、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校學(xué)生實(shí)行人民助學(xué)金制度的辦法》等文件，對(duì)人民助學(xué)金制度進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整、完善。總體而言，人民助學(xué)金制度是1952至1983年間我國(guó)高校最主要的資助政策實(shí)踐；通過(guò)此項(xiàng)政策安排，一大批學(xué)生(特別是貧困學(xué)生)接受了高等教育，為社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)有力地提供了智力保障。

(二)1983-2007年：“獎(jiǎng)、貸、勤、助、補(bǔ)、免”等多元組合的改革推進(jìn)階段

改革開(kāi)放以后，隨著黨和國(guó)家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，高校學(xué)生資助政策實(shí)踐也在改革中深入推進(jìn)。1983年7月，教育部、財(cái)政部印發(fā)《普通高等學(xué)校本、專(zhuān)科學(xué)生人民助學(xué)金暫行辦法》和《普通高等學(xué)校本專(zhuān)科學(xué)生人民獎(jiǎng)學(xué)金試行辦法》，標(biāo)志高校學(xué)生資助開(kāi)始由單一的人民助學(xué)金制度，向助學(xué)金和獎(jiǎng)學(xué)金并存的政策實(shí)踐轉(zhuǎn)變。1987年7月，國(guó)家教委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《普通高等學(xué)校本、專(zhuān)科學(xué)生實(shí)行獎(jiǎng)學(xué)金制度的辦法》和《普通高等學(xué)校本、專(zhuān)科學(xué)生實(shí)行貸款制度的辦法》，要求所有高等院校實(shí)行獎(jiǎng)學(xué)金和貸學(xué)金制度，并規(guī)定國(guó)家向經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供無(wú)息貸款。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》出臺(tái)至2007年期間，高校學(xué)生資助的政策實(shí)踐逐步豐富，資助主體和舉措日益多元——專(zhuān)業(yè)獎(jiǎng)學(xué)金、研究生獎(jiǎng)學(xué)金、國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、國(guó)家助學(xué)金、國(guó)家助學(xué)貸款、高校勤工助學(xué)、新生入學(xué)“綠色通道”、學(xué)費(fèi)減免等政策，在國(guó)家加快教育體制改革的大背景下陸續(xù)出臺(tái)，高校學(xué)生資助的減貧益貧屬性逐漸凸顯，大量家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生在國(guó)家資助的幫扶下順利完成學(xué)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)了家庭的脫貧脫困。

(三)2007年至今：“三位一體”資助格局的完善發(fā)展階段

2007年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見(jiàn)》，首次對(duì)學(xué)生資助制度做出全面系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，開(kāi)啟了中國(guó)學(xué)生資助事業(yè)的新篇章。期間，經(jīng)歷2013年教育部等三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善研究生教育投入機(jī)制的意見(jiàn)》、2017年教育部等多部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)高等教育學(xué)生資助政策的通知》以及2018年教育部等五部委聯(lián)合發(fā)布《學(xué)生資助資金管理辦法》三個(gè)標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)，政府主導(dǎo)、學(xué)校社會(huì)廣泛參與的“三位一體”資助格局日趨穩(wěn)定。在這一格局下，高等教育階段發(fā)展形成了包括國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)減免、補(bǔ)償代償、勤工助學(xué)和綠色通道等多元混合的資助政策體系和以“普惠、助困、獎(jiǎng)優(yōu)、引導(dǎo)”為原則的復(fù)合型資助模式，[2]各項(xiàng)學(xué)生資助政策在時(shí)序和功能上實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)的“應(yīng)助盡助”，確保了每一名家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受到相應(yīng)資助，極大促進(jìn)了教育公平和高質(zhì)量脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、高校學(xué)生資助扶貧實(shí)踐的挑戰(zhàn)

后扶貧時(shí)期貧困的治理應(yīng)在契合小康社會(huì)基本特征的基礎(chǔ)上，關(guān)注貧困的全面性、人本性、均衡性、內(nèi)源性；[3]以(貧困群體)能力建設(shè)機(jī)制為核心，構(gòu)建起相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制。[4]在此背景下，長(zhǎng)期形成的重“扶困”輕“扶志”、重“國(guó)家”輕“社會(huì)”、重“建制”輕“效能”等積弊，對(duì)后扶貧時(shí)期高校學(xué)生資助構(gòu)成了實(shí)踐挑戰(zhàn)。

(一)重“扶困”輕“扶志”，貧困生的發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不足

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，高校學(xué)生資助在目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了“所有學(xué)段全覆蓋、公辦民辦學(xué)校全覆蓋、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生全覆蓋”和“入學(xué)前不愁、入學(xué)時(shí)不愁、入學(xué)后不愁”。然而，囿于政策實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，無(wú)論是“全覆蓋”還是“三不愁”，都是社會(huì)救濟(jì)意義上以增加貧困生外部動(dòng)力的“輸血式”幫扶。在政策目標(biāo)上錨定的還是以經(jīng)濟(jì)紓困為主，而在學(xué)生資助實(shí)施過(guò)程中對(duì)貧困生的發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的有效激發(fā)關(guān)注不夠。首先，資助類(lèi)型分布不合理，制約了對(duì)貧困生發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的有效激發(fā)。根據(jù)表1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，能有效激發(fā)貧困生奮發(fā)向上內(nèi)在動(dòng)力的獎(jiǎng)勵(lì)型、有償型、勞動(dòng)報(bào)酬型資助在項(xiàng)目類(lèi)型和總金額方面都偏少，高校學(xué)生資助在“有償-無(wú)償”維度體現(xiàn)出顯著的“‘無(wú)償’為主的傾向”。[5]其次，資助政策執(zhí)行中重結(jié)果輕過(guò)程，對(duì)貧困生的過(guò)程性?xún)r(jià)值引導(dǎo)不夠。例如，在獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)選、發(fā)放和國(guó)家助學(xué)貸款辦理等環(huán)節(jié)，教育引導(dǎo)方法單一，資助育人的全過(guò)程性有待進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

表1 2019年大學(xué)生資助類(lèi)型及資助金額統(tǒng)計(jì)表(單位：億元)

(二)重“國(guó)家”輕“社會(huì)”，補(bǔ)充性資助實(shí)踐主體發(fā)育不足

在當(dāng)前高校學(xué)生資助實(shí)踐中，政府、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校、個(gè)人等主體在學(xué)生資助實(shí)踐中承擔(dān)著不同的職責(zé)，扮演了不同角色。根據(jù)近五年《中國(guó)學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)(表2)可以看出，每年度高等教育資助總額中，由中央和地方政府支出的財(cái)政資金的占比最高，長(zhǎng)期維持在50%左右；其次為國(guó)家助學(xué)貸款，占比約25%；其次為高校事業(yè)收入提取，約占22%；社會(huì)資助占比最少，不到2%。長(zhǎng)期重“國(guó)家”輕“社會(huì)”資助格局，固然可以在國(guó)家主導(dǎo)的基礎(chǔ)上保證資助資金來(lái)源的穩(wěn)定，但是也造成了起重要補(bǔ)充作用的社會(huì)力量的長(zhǎng)期發(fā)育不足。隨著高等教育的大眾化發(fā)展所導(dǎo)致的財(cái)政負(fù)擔(dān)的進(jìn)一步加重，以及后扶貧時(shí)期國(guó)家在高等教育領(lǐng)域財(cái)政投入的轉(zhuǎn)型可能，急需為社會(huì)性資助主體的發(fā)育創(chuàng)造更大空間，培育、壯大社會(huì)力量參與，吸引更多的社會(huì)資金進(jìn)入學(xué)生自主事業(yè)，從而進(jìn)一步優(yōu)化資助資金來(lái)源的結(jié)構(gòu)，為后扶貧時(shí)期的高校學(xué)生資助提供可持續(xù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。

表2 2015-2019年高校學(xué)生資助資金來(lái)源分布

(三)重“建制”輕“效能”，學(xué)生資助政策的效能實(shí)現(xiàn)不足

高校學(xué)生資助從不完善逐步走向完善的發(fā)展歷程，突出地表現(xiàn)為各類(lèi)資助政策從制定到完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程。通過(guò)制度建設(shè)來(lái)推進(jìn)高校學(xué)生資助的發(fā)展完善，在政策體系初步建設(shè)和發(fā)展完善階段有著極為重要的“填空白”、“補(bǔ)短板”意義；但隨著高等教育領(lǐng)域內(nèi)各項(xiàng)學(xué)生資助政策已臻完善，充分挖掘相關(guān)政策的治理效能，應(yīng)該是后扶貧時(shí)期高校學(xué)生資助實(shí)現(xiàn)重要突破的題中之義。當(dāng)前，高校學(xué)生資助政策效能實(shí)現(xiàn)不足有兩個(gè)突出體現(xiàn)：其一，部分現(xiàn)行政策規(guī)定存在嚴(yán)重的執(zhí)行不到位問(wèn)題。盡管?chē)?guó)務(wù)院、教育部等各級(jí)部門(mén)早已對(duì)高校學(xué)生資助工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障、人員配備等方面做了明確規(guī)定，但時(shí)至今日，仍有部分部屬高校工作機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、沒(méi)有按照要求調(diào)劑專(zhuān)門(mén)編制配足專(zhuān)職工作人員。其二，現(xiàn)行高校學(xué)生資助政策體系的制度優(yōu)勢(shì)未能充分轉(zhuǎn)化為受資助學(xué)生的獲得感、幸福感。由于我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異懸殊，導(dǎo)致高校在開(kāi)展對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定與資助工作中，要做到“資助對(duì)象精準(zhǔn)”、“資助標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)”存在一定難度。

三、高校學(xué)生資助扶貧實(shí)踐的發(fā)展路向

進(jìn)入后扶貧時(shí)期，包括高校學(xué)生資助在內(nèi)的教育扶貧的戰(zhàn)略任務(wù)發(fā)生重大轉(zhuǎn)向。要妥善化解實(shí)踐挑戰(zhàn)，必須推動(dòng)高校學(xué)生資助在目標(biāo)追求提升、參與主體優(yōu)化、制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化等方面實(shí)現(xiàn)突破。

(一)提升高校學(xué)生資助的目標(biāo)追求，更加注重育人賦能

在脫貧攻堅(jiān)階段，高校學(xué)生資助更多關(guān)注的是解決貧困生的經(jīng)濟(jì)困難，保障他們順利完成學(xué)業(yè)，屬于保障型政策體系的范疇。隨著后扶貧時(shí)期教育扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，高校學(xué)生資助也應(yīng)該在目標(biāo)追求層面實(shí)現(xiàn)從重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)紓困向更加注重育人賦能轉(zhuǎn)變。在具體實(shí)踐中，通過(guò)內(nèi)容多樣的育人方式，解決貧困生經(jīng)濟(jì)困難的同時(shí)，努力激發(fā)并強(qiáng)化他們自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和能力。首先，在資助政策的設(shè)計(jì)中必須凸顯受資助對(duì)象的主體性。[6]更加聚焦受資助學(xué)生成長(zhǎng)成才過(guò)程中的需求，通過(guò)政策供給達(dá)成與學(xué)生需求的契合，激活并不斷強(qiáng)化受資助學(xué)生自我發(fā)展的意識(shí)。其次，在資助政策的執(zhí)行中必須更加強(qiáng)化學(xué)生發(fā)展能力建設(shè)。統(tǒng)籌學(xué)院各育人主體，開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的心理輔導(dǎo)、勤工助學(xué)、就業(yè)技能實(shí)訓(xùn)等育人項(xiàng)目，引導(dǎo)學(xué)生在心理認(rèn)知層面全面看待、正確認(rèn)識(shí)自己，在實(shí)踐能力層面實(shí)現(xiàn)溝通表達(dá)、組織協(xié)調(diào)等能力的提升，化“輸血”為“造血”，以教育賦能有效消除家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的“能力貧困”。[7]

(二)優(yōu)化高校學(xué)生資助的參與主體，更加注重補(bǔ)充性主體培育

由于“我國(guó)的助學(xué)體系多元化進(jìn)程剛起步，施助主體構(gòu)成內(nèi)容單薄、比例失衡”，[8]加之高等教育大眾化程度的日益加深、“脫貧不脫政策”等因素，當(dāng)前“三位一體”資助格局存在相當(dāng)?shù)拇嗳跣?。日益增長(zhǎng)的資助需求和有限的資助資金保障之間張力逐漸凸顯，需要更加注重補(bǔ)充性主體培育，促成學(xué)生資助參與主體結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化。其一，通過(guò)減稅政策制度的進(jìn)一步完善與落實(shí)，切實(shí)提升企業(yè)與先富階層捐資助學(xué)的獲得感，激勵(lì)社會(huì)各界參與到對(duì)教育扶貧事業(yè)中來(lái)。其二，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家拓展資助資金渠道的先進(jìn)做法，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)助學(xué)主體的影響力傳播、榮譽(yù)感建設(shè)等，在全社會(huì)營(yíng)造有中國(guó)特色的助學(xué)文化。其三，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)助學(xué)資金(特別是經(jīng)由社會(huì)渠道籌措的助學(xué)資金)的規(guī)范化管理，推進(jìn)資助資金使用公開(kāi)透明，廣泛接受社會(huì)各界(特別是捐資主體)監(jiān)督，切實(shí)提升社會(huì)助學(xué)的公信力。其四，各高校要充分結(jié)合本校的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，廣泛動(dòng)員、積極吸引校友群體、相關(guān)行業(yè)內(nèi)的校友企業(yè)等主體通過(guò)捐資助學(xué)的方式參與到學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展中來(lái)，提高社會(huì)捐贈(zèng)資金在學(xué)生資助中的貢獻(xiàn)率，優(yōu)化資助結(jié)構(gòu)，降低對(duì)財(cái)政投入資金的依賴(lài)度。[9]

(三)轉(zhuǎn)化高校學(xué)生資助的制度優(yōu)勢(shì)，更加注重效能提升

把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，是黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的重大命題。[10]作為高等教育治理體系與治理能力的重要組成部分，高校學(xué)生資助需要結(jié)合后扶貧時(shí)期教育扶貧的目標(biāo)轉(zhuǎn)向，更加注重現(xiàn)行政策體系的效能提升，把制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為受資助學(xué)生的獲得感、幸福感、成就感，從而提升高校學(xué)生資助治理效能。首先，推動(dòng)既有學(xué)生資助政策規(guī)定的貫徹落實(shí)，充分釋放現(xiàn)行制度的治理效能。當(dāng)前我國(guó)學(xué)生資助項(xiàng)目不可謂不全、體系不可為不密，將現(xiàn)有關(guān)于學(xué)生資助組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、工作人員配備、資助資金配套等方面的政策要求落實(shí)到位，將促進(jìn)學(xué)生資助邁上新臺(tái)階。其次，圍繞資助對(duì)象精準(zhǔn)、資助標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)、資金發(fā)放精準(zhǔn)，全面推進(jìn)學(xué)生資助精準(zhǔn)化。有效發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析在資助對(duì)象精準(zhǔn)認(rèn)定過(guò)程中的作用，努力做到對(duì)資助對(duì)象的人本化認(rèn)定、動(dòng)態(tài)化認(rèn)定、精準(zhǔn)式認(rèn)定；精準(zhǔn)聚焦建檔立卡、低保、特困救助供養(yǎng)等不同類(lèi)型貧困生的資助需求，以需求為導(dǎo)向，提供更具個(gè)性化的資助方案，確保資助標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)；充分利用更加便捷的支付渠道和支付手段，改進(jìn)資助資金的發(fā)放方式，確保資助資金更及時(shí)精準(zhǔn)地向?qū)W生發(fā)放。

總之，高校學(xué)生資助的扶貧實(shí)踐事業(yè)取得豐碩成果，走出了一條具有中國(guó)特色的高等教育學(xué)生資助實(shí)踐之路。然而，隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，高校學(xué)生資助的扶貧實(shí)踐站在了歷史的新起點(diǎn)。在今后的實(shí)踐中，亟需圍繞目標(biāo)追求提升、參與主體優(yōu)化、制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化進(jìn)行改革創(chuàng)新，更關(guān)注受資助對(duì)象的需求，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，有效阻斷貧困的代際傳遞，從而更好地服務(wù)于新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。