關(guān)于我國央地關(guān)系的理論研究述評

王玲

摘要：我國的央地關(guān)系是一個非常值得深度研究的問題，我國經(jīng)歷了30余年的經(jīng)濟增長和市場化改革，是什么保證這樣一套治理機制穩(wěn)定長久？央地關(guān)系具體的運作體系又是怎樣的？基于這樣的問題，很多專家學(xué)者都做了很多研究并且提出了自己的看法，包括“上下分治”、“行政發(fā)包制”、“控制權(quán)理論”等，學(xué)者們也對這幾個理論進行了相應(yīng)的比較和評論，本文對這方面進行一個梳理，以便為學(xué)者們進行深入研究提供借鑒和思考。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系 治理機制 運作體系

一、引言

央地關(guān)系涉及我國的政治治理結(jié)構(gòu)，古有分封制、中央集權(quán)制、郡縣制等，時至今日，我國經(jīng)歷了巨大的變化和改革卻依舊穩(wěn)定發(fā)展，是什么保證這樣一套治理機制穩(wěn)定長久？央地關(guān)系具體的運作體系又是怎樣的？曹正漢從執(zhí)政風險的控制角度提出了“上下分治的治理體制”;周黎安從經(jīng)濟學(xué)出發(fā)，把企業(yè)理論中關(guān)于發(fā)包制和雇傭制的區(qū)別，經(jīng)過一定的轉(zhuǎn)換，提出了“行政發(fā)包制”;周雪光從“矛盾—應(yīng)對”的角度提出“控制權(quán)理論”;馮仕征則圍繞“政治市場想象”來分析“行政發(fā)包制”的薄弱之處。所以本文就以上幾個理論研究和評價進行逐一梳理。

二、上下分治

曹正漢認為，中國的治理體制是“M型結(jié)構(gòu)”，即中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的組織模式，他運用“分散燒鍋爐”的原理，提出“上下分治的治理體制”，中央政府為了降低執(zhí)政風險，維護政權(quán)，給予地方官員治民權(quán)和財政權(quán)，自己則保留治官權(quán)，只要地方官員不違背中央政府所定的大政方針，均可以因地制宜的行使其治民權(quán)，靈活處置所管轄的事務(wù)。給予地方財政權(quán)，也有利于激勵地方行使其治民權(quán)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。這樣做不僅可以分散執(zhí)政風險，還可以避免直接面向與公民的利益矛盾，由地方政府協(xié)調(diào)，中央管理地方，起到自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度的作用，維護中央政權(quán)。曹正漢的“上下分治”相對于“行政發(fā)包制”和“控制權(quán)理論”來說較為簡單易懂，對中國權(quán)威治理體制保持長久穩(wěn)定的原因，提供了一個新的思路。

三、行政發(fā)包制

周黎安的“行政發(fā)包制”則是有關(guān)國家治理的討論中心，從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，在討論的雇傭制和發(fā)包制的基礎(chǔ)之上，借鑒霍爾斯特姆和米爾格?。?994）提出的資產(chǎn)所有權(quán)，激勵契約和任務(wù)分配三個方面提出了行政與發(fā)包相結(jié)合的治理模式。這是政府內(nèi)部上下級之間的發(fā)包關(guān)系，他從行政權(quán)的分配，經(jīng)濟激勵和內(nèi)部控制三個維度詳解行政發(fā)包制的內(nèi)在機理：發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，是行政組內(nèi)部的上下級權(quán)力分配關(guān)系，而承包人也有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，發(fā)包方和承包方也存在著微妙的力量變動。經(jīng)濟激勵則是主要通過分稅制，交夠發(fā)包方，剩下的都是承包方的。

同時，周黎安還提出“政治錦標賽”的概念，即橫向地方政府之間的競爭，他認為，中國行政發(fā)包制的特征是屬地層層發(fā)包，而在同一行政級別的官員之間，又存在競爭的壓力，所以我國的行政體制是縱向發(fā)包和橫向競爭的一個結(jié)合，并且討論了行政發(fā)包制和政治錦標賽兩者不同的組合結(jié)果，在“高發(fā)包和高競爭”或者“低發(fā)包和低競爭”的條件下，我國治理比較有效率，但是在“高發(fā)包和低競爭”的條件下，往往效率較差，進一步區(qū)分了國家治理能力的強弱及其決定因素。

行政發(fā)包制也是一個具有滲透性和衍生性的理論概念和框架，它不僅描述和概括一系列特征，把一些看似不相關(guān)的現(xiàn)象連接起來，更關(guān)鍵的是，可以引導(dǎo)人們?nèi)绾螐囊粋€不同的視角重新觀察、研究和詮釋一系列與官員激勵和國家治理相關(guān)的、有趣且重要的經(jīng)濟和社會現(xiàn)象。但是他過多的偏向于國家的市場性，某些程度上忽略了政治性，“發(fā)包”講的多，“行政”講的少，而且對于行政權(quán)力，他沒有闡述劃分的依據(jù)，以及每類權(quán)力的含義，這使得行政發(fā)包制的概念存在模糊，以致用這個理論分析問題的時候會站不住腳。

四、控制權(quán)理論

周雪光提出了一個令人疑惑的問題，在壓力型體制下，基層政府面對上級政府和政策的壓力時，表現(xiàn)出來不同的反應(yīng)，有的敷衍弱化，有的上下級共謀，以及政策執(zhí)行過程中的檢查階段也令人困惑，為了探究這個問題，他從經(jīng)濟學(xué)中不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論的視角，提出了政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的理論模型，他首先提出委托方—管理方—代理方的三級科層組織模型，以及將我國政府的三級層次，如中央政府—中間政府—基層政府放入這個模型中，中央政府（ 委托方） 擁有政策制定和組織設(shè)計的最終權(quán)威，包括激勵設(shè)置、績效評估等權(quán)力; 而基層政府（代理方）如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道、職能部門有責任執(zhí)行落實自上而下的指令和政策。在這一結(jié)構(gòu)中，中央政府授部分權(quán)威予中間政府（ 管理方） 如省政府、市政府或上級職能部門，使其承擔起監(jiān)管下屬基層政府執(zhí)行政策的職責。委托方將政策目標發(fā)包給管理方，包括給予其激勵分配權(quán)，委托方與管理方之間的權(quán)威關(guān)系也發(fā)生了微妙的變化，由此可見，控制權(quán)的分配方式并不是一成不變的，所以委托方和管理方之間控制權(quán)的不同分配形式，決定了組織內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系和不同類型的治理模式。

組織內(nèi)部的控制權(quán)有不同的分配形式，周雪光根據(jù)不同的情形將目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)與委托方—管理方—代理方進行不同的組合，總結(jié)出四種治理模式：高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包型、松散關(guān)聯(lián)型和聯(lián)邦制，在這樣的框架中，行政發(fā)包制只是控制權(quán)中多種分配結(jié)果的其中一種，還存在其他情況，比如委托方可能把某一特定的控制權(quán)給予管理方，出現(xiàn)一種類似聯(lián)邦制的治理形式，或者在另一種極端情況下，委托方可能掌握所有的控制權(quán)，出現(xiàn)一個高度關(guān)聯(lián)型的治理模式。

因而周雪光的控制權(quán)理論模型是一個經(jīng)得起推敲的模型，它提供了一個統(tǒng)一的分析框架，把不同的組織情況囊括在中。他與周黎安的不同之處在于，周黎安的模型著眼于行政權(quán)、預(yù)算、內(nèi)部控制之間的匹配兼容，而他強調(diào)不同控制權(quán)之間的分配組合，周黎安的模型并沒有直接涉及委托方、管理方和代理方三者之間的權(quán)威關(guān)系，而這些關(guān)系成為理論的思路切入點。周黎安立足于國家的市場性，他更多的關(guān)注國家的政治性，是對周黎安的行政發(fā)包制進行的一個重要的修正和發(fā)展。

五、政治市場想象

馮仕政主要是圍繞政治市場想象存在的缺陷，分析周黎安模型的薄弱點。經(jīng)濟學(xué)家把國家想象為一個“政治市場”，國家不是普通的市場，而是一個政治性的市場，最鮮明的特點就是在這個市場里面，不同主體之間的交易構(gòu)成約束的，除了資源，信息技術(shù)等經(jīng)濟條件之外，還有政治權(quán)力，也就是說，交易主體之間，除了存在這些方面的交換關(guān)系，還存在強制性的支配和服從關(guān)系，是獨立于這些條件之外的。周黎安的行政發(fā)包制立足于經(jīng)濟學(xué)的角度，所以如要深入的分析行政發(fā)包制，離不開對政治市場想象的解讀。經(jīng)濟學(xué)家將政治市場與我國相結(jié)合，提出了三個重要的特征：多主體性，市場性和政治性。周黎安的模型在多主體性以及國家的市場性上描述很多，而在國家的政治性方面，尤其是對行政權(quán)力含義的界定，以及對權(quán)力的分類比較草率。馮仕政認為這是政治市場想象本身就存在一個重視國家的市場性而淺談?wù)涡缘娜秉c導(dǎo)致的周黎安在這方面的工作比較粗糙，以及周黎安對權(quán)力問題討論的懸置導(dǎo)致的后果，并沒有論述而權(quán)力的分配問題，是行政發(fā)包制的核心要點之一，也是我國國家治理研究的焦點爭論之一。因而馮仕政的觀點是對行政發(fā)包制的補充，促進了行政發(fā)包制的完善。

參考文獻

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[3]曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制[J].社會學(xué)研究，2011，25（01）：1-40+243.