服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益完善路徑

何志春 馮學(xué)智

摘要：國(guó)家在懲罰罪犯的同時(shí)，也負(fù)有保障罪犯權(quán)利的義務(wù)，必須保障罪犯作為人所共有的基本平等權(quán)利。本文分析我國(guó)服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)存在的缺陷，并提出完善路徑，以期對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的建立有所裨益。

關(guān)鍵詞：服刑人員;基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn);完善路徑

服刑人員雖然是犯罪人員，但仍是一國(guó)公民，雖受到法律懲罰，但刑罰權(quán)的行使只改變了作為公民的罪犯的權(quán)利狀況，其國(guó)籍和公民資格并沒(méi)有被剝奪，只要他尚未死亡就依然是中華人民共和國(guó)公民，依法享有公民權(quán)，就應(yīng)該享有權(quán)利和履行義務(wù)，并有權(quán)受到國(guó)家法律的保護(hù)。因此，國(guó)家在懲罰罪犯的同時(shí)，也負(fù)有保障罪犯權(quán)利的義務(wù)。本文對(duì)服刑人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益方面存在的問(wèn)題進(jìn)行探討并分析其完善對(duì)策。

一、存在的主要問(wèn)題

（一）服刑人員對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益享有不充分

我國(guó)《憲法》專章規(guī)定了公民的基本權(quán)利。《憲法》第45條規(guī)定，公民在年老時(shí)，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。此條明確了公民依法享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，服刑人員概不例外。另外，《憲法》第33條規(guī)定公民在法律面前一律平等。上述規(guī)定賦予了服刑人員的法律地位和公民權(quán)利，也是服刑人員享有人權(quán)的根本法律依據(jù)。服刑人員雖在監(jiān)獄服刑，但仍是我國(guó)公民，服刑人員作為公民，除了被依法剝奪的權(quán)利外，可以平等地享有憲法賦予的其他權(quán)利，平等地受到憲法和法律的保護(hù)，既然養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利是公民的基本權(quán)利，那也就是服刑人員的基本權(quán)利。

我國(guó)刑罰體系中并沒(méi)有取消服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)金的具體規(guī)定，在其他社會(huì)保障法律中也沒(méi)有明確規(guī)定剝奪服刑人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利，雖然有的地方政府規(guī)章中規(guī)定了服刑人員在服刑期間的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利暫停行使，但是這只是一種限制性規(guī)定，并不是法律意義上的剝奪。但是這種現(xiàn)實(shí)的體制使服刑人員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)事實(shí)上被剝奪了，究其原因，是人們對(duì)刑罰和監(jiān)獄的固有觀念沒(méi)有改變，對(duì)服刑人員的法律地位存在誤解，認(rèn)為一個(gè)人一旦成為服刑人員就會(huì)失去法律人格和權(quán)利主體地位，作為服刑人員理應(yīng)失去社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利、政治權(quán)利，特別是政治權(quán)利。但事實(shí)上，從法理上來(lái)說(shuō)，服刑人員除了人身自由和其他依法被剝奪了的權(quán)利以外，其他權(quán)利不受侵犯。服刑人員被人民法院裁判有罪后，國(guó)家只對(duì)服刑人員處以人身權(quán)利、政治權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處罰，被判處有期徒刑的服刑人員只是其公民權(quán)利受到國(guó)家有期限的部分剝奪。與其他公民相比，服刑人員不能完整地享有憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利，他們的一部分原有權(quán)利已依法被剝奪。

服刑人員雖然被剝奪了自由，但仍是中華人民共和國(guó)公民，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利并未明確被剝奪。我國(guó)《憲法》規(guī)定，公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第2條規(guī)定：“國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。本條確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的完整框架和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。那么，服刑人員是否具備參保資格和享受待遇的條件。在參保資格方面，《憲法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》及其他法律、法規(guī)并未對(duì)服刑人員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利做出禁止性規(guī)定，即第2條同樣適用于監(jiān)獄服刑人員。在享受待遇條件方面，若要?jiǎng)儕Z服刑人員領(lǐng)取退休金權(quán)利，必須是其喪失了享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇條件?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇必須滿足兩個(gè)條件：一是必須達(dá)到法定退休年齡;二是累計(jì)最低繳費(fèi)滿15年。

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，參保人員在服刑期間，不繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，不計(jì)算繳費(fèi)年限，個(gè)人賬戶予以保留繼續(xù)計(jì)息;服刑之前繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）予以承認(rèn);服刑期間達(dá)到享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的，期滿后按規(guī)定辦理退休，從期滿后次月起，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。享受基本養(yǎng)老金人員服刑期間不發(fā)給基本養(yǎng)老金，不參加待遇調(diào)整;期滿后，恢復(fù)服刑前所享受的基本養(yǎng)老金待遇，并參加以后基本養(yǎng)老金調(diào)整，但不補(bǔ)發(fā)服刑期間基本養(yǎng)老金。那么，服刑人員究竟是否享有完整的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利呢？既然如此，為什么當(dāng)服刑人員達(dá)到享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件時(shí)，既不參加待遇調(diào)整呢？也不發(fā)放基本養(yǎng)老金，為什么在服刑期間不計(jì)算繳費(fèi)年限呢？服刑期滿后不補(bǔ)發(fā)服刑期間的基本養(yǎng)老金呢？實(shí)際養(yǎng)老金的多少與繳費(fèi)年限長(zhǎng)短密切相關(guān)，多繳一年，多得一個(gè)百分點(diǎn)養(yǎng)老金，因此繳費(fèi)年限對(duì)參保人員享受權(quán)利至關(guān)重要。而且，既然允許保留個(gè)人賬戶并準(zhǔn)許繼續(xù)計(jì)息，也就等于承認(rèn)了服刑人員個(gè)人賬戶權(quán)益的財(cái)產(chǎn)私有性，那么期滿后不予補(bǔ)發(fā)的養(yǎng)老金中屬于個(gè)人賬戶權(quán)益的資金又被劃到何處了呢？

盡管監(jiān)獄法等法律規(guī)定了涉及服刑人員權(quán)益保護(hù)的個(gè)別條款，但僅是就其享有的權(quán)利作了原則性規(guī)定，至于其他合法權(quán)利，只是以“其他未被依法剝奪或者限制的權(quán)利”詞句來(lái)簡(jiǎn)單涵蓋。

（二）服刑人員未納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍

按照我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，服刑人員不納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系覆蓋對(duì)象。服刑人員服刑期間的醫(yī)療保障經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政下?lián)艿姆倘藛T醫(yī)療費(fèi)支出。這樣一來(lái)，服刑人員和普通公民適用于兩套不同的醫(yī)保制度體系，也就是雙軌制，兩者之間沒(méi)有銜接和對(duì)接機(jī)制。近年來(lái)，全國(guó)各個(gè)監(jiān)獄大多數(shù)服刑人員醫(yī)療經(jīng)費(fèi)超支或嚴(yán)重超支，甚至在某種程度上擠占了其他服刑人員的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)和監(jiān)獄行政辦公經(jīng)費(fèi)，給監(jiān)獄管理工作帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。已經(jīng)有一些地區(qū)監(jiān)獄出于經(jīng)費(fèi)不足和人權(quán)保護(hù)等方面考慮開(kāi)始試點(diǎn)探索將服刑人員就醫(yī)納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)范疇。那么，服刑人員參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)有無(wú)法律法規(guī)支持？這仍需討論其參保資格和享受醫(yī)保待遇的條件。我們先看參保資格，《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》（下稱監(jiān)獄法）第54條規(guī)定：“服刑人員的醫(yī)療保健列入監(jiān)獄所在地區(qū)的衛(wèi)生、防疫計(jì)劃”。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第23條《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》以及《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律法規(guī)都對(duì)城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保主體資格做出了原則性規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第24條及《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見(jiàn)》的覆蓋范圍則是“所有農(nóng)村居民”。以上法律法規(guī)都沒(méi)有對(duì)服刑人員參保做出禁止性規(guī)定。司法部《監(jiān)獄罪犯生活衛(wèi)生管理辦法》曾提出要求，“根據(jù)實(shí)際情況，逐步將罪犯醫(yī)療保障納入當(dāng)?shù)鼐用窕踞t(yī)療保障體系。”盡管按照全國(guó)各地區(qū)關(guān)于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的普遍性規(guī)定，參保范圍和對(duì)象暫未把服刑人員列入其中，但也沒(méi)有明確規(guī)定服刑人員不能參保。在享受基本醫(yī)保待遇方面，按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第27條規(guī)定，享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇必須滿足兩個(gè)條件：一是必須達(dá)到法定退休年齡;二是累計(jì)最低繳費(fèi)達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限。如果服刑人員滿足這兩個(gè)條件就可以享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，除非其醫(yī)療待遇超出了《基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄》、《關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)診治項(xiàng)目管理的意見(jiàn)》以及《關(guān)于確定城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定或?qū)儆凇渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第30條關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍的四個(gè)限制性規(guī)定之一。需要強(qiáng)調(diào)的是，服刑人員要全面納入基本醫(yī)保在政策層面和操作層面還面臨幾大難題：一是相關(guān)政策空白，服刑人員加入基本醫(yī)保缺乏有效依據(jù);二是資金約束，辦理基本醫(yī)保后，需按時(shí)足額繳納醫(yī)保費(fèi)，這筆不小的開(kāi)支如何解決;三是服刑人員刑滿或保外就醫(yī)，醫(yī)保費(fèi)要隨人轉(zhuǎn)移，在具體操作上還有很多問(wèn)題要突破。

二、服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益完善路徑

服刑人員的社會(huì)權(quán)益保障是個(gè)綜合性的工作，需要監(jiān)獄進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)，更需要整個(gè)社會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)可度和支持度。同時(shí)，該項(xiàng)綜合性工作所需經(jīng)費(fèi)數(shù)目巨大，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源如何保證，如果沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)給予保障，則服刑人員的基本社會(huì)權(quán)益保障就無(wú)從談起。鑒于當(dāng)前服刑人員社會(huì)保障權(quán)益現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，筆者提出如下解決對(duì)策：

（一）服刑人員應(yīng)納入全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍

服刑人員應(yīng)充分享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。服刑人員雖是特殊群體，其法律地位與普通公民相異，但其仍是權(quán)利主體，具有法律人格，其合法權(quán)益不可被任意剝奪。服刑人員應(yīng)享有的社會(huì)保障權(quán)利不應(yīng)受到社會(huì)排斥或剝奪。比如，服刑人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金屬于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)范疇，我國(guó)相關(guān)刑事法律中沒(méi)有取消服刑人員養(yǎng)老金的規(guī)定，社保部門(mén)沒(méi)有刑事處罰的主體資格，更沒(méi)有收繳服刑人員養(yǎng)老金的權(quán)利。鑒于此，我國(guó)更應(yīng)該完善服刑人員的社會(huì)保障機(jī)制。

應(yīng)加強(qiáng)服刑人員的養(yǎng)老權(quán)益保障。刑期較長(zhǎng)的服刑人員，刑期屆滿被釋放后，已經(jīng)不具備勞動(dòng)能力，無(wú)法自行解決養(yǎng)老問(wèn)題。盡管?chē)?guó)家在服刑人員養(yǎng)老和醫(yī)療方面做了相關(guān)規(guī)定，服刑人員刑滿釋放后可以續(xù)交保險(xiǎn)費(fèi)。但許多服刑人員在入獄前沒(méi)有固定工作，沒(méi)有繳納過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)，更別說(shuō)刑滿釋放后續(xù)交養(yǎng)老保險(xiǎn)和領(lǐng)取養(yǎng)老金了。導(dǎo)致服刑人員刑滿釋放后續(xù)交成為一句空話，這部分服刑人員是缺乏養(yǎng)老保障的。筆者認(rèn)為，應(yīng)制定法律法規(guī)允許其使用勞動(dòng)報(bào)酬繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)或者允許其家屬幫其繳納，使服刑人員老有所養(yǎng)。

由于實(shí)際發(fā)放的養(yǎng)老金數(shù)額與實(shí)際繳費(fèi)年限長(zhǎng)短密切相關(guān)，因此繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短對(duì)參保人員享受養(yǎng)老金權(quán)利至關(guān)重要。既然允許保留服刑人員的個(gè)人賬戶并準(zhǔn)許繼續(xù)計(jì)息，等于法律承認(rèn)了服刑人員個(gè)人賬戶權(quán)益的財(cái)產(chǎn)私有性及合法性，則刑期屆滿后應(yīng)予補(bǔ)發(fā)養(yǎng)老金中屬于個(gè)人賬戶權(quán)益的資金。在監(jiān)獄期間應(yīng)允許其本人或其親屬繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，此舉可以最大限度的保障服刑人員期滿后的基本生活，對(duì)國(guó)家和社會(huì)并無(wú)不良影響，于公于私都有利。

此外，為了解決我國(guó)服刑人員權(quán)利保護(hù)法律規(guī)定過(guò)于原則化、抽象化、不統(tǒng)一等問(wèn)題，應(yīng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，設(shè)專章規(guī)定服刑人員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障問(wèn)題，對(duì)服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)等權(quán)利、待遇應(yīng)盡量規(guī)定的具體、明確、詳細(xì)，增強(qiáng)法律法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，完善服刑人員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的具體內(nèi)容，明確社會(huì)保障部門(mén)的職權(quán)清單與職責(zé)清單，建立服刑人員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的制度性保障。在專門(mén)條款中，一方面要明確規(guī)定服刑人員在監(jiān)獄中享有養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)權(quán)利，允許服刑人員在監(jiān)獄中申請(qǐng)和繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，以保障服刑人員社保紀(jì)錄的連續(xù)性。另一方面要建立服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制相接軌。養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納比例可適當(dāng)調(diào)整，將服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會(huì)養(yǎng)老體系統(tǒng)一管理，刑釋之后其個(gè)人賬戶隨本人異動(dòng)而轉(zhuǎn)移。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源于：服刑人員勞動(dòng)報(bào)酬和就業(yè)準(zhǔn)備金;個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄和家庭支援;政府最低生活保障。此外，對(duì)于那些出獄后確實(shí)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生活極度困難的服刑人員，可由國(guó)家兜底，將其納入最低生活保障范圍，使其具備基本的生存條件。

（二）服刑人員應(yīng)納入全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)

根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，將服刑人員就醫(yī)納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)范疇。司法部《監(jiān)獄罪犯生活衛(wèi)生管理辦法》有“根據(jù)實(shí)際情況，逐步將罪犯醫(yī)療保障納入當(dāng)?shù)鼐用窕踞t(yī)療保障體系”相關(guān)內(nèi)容，將服刑人員納入全國(guó)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，具體可以這樣操作，先地方性立法或以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章形式進(jìn)行立法，等比較成熟后再進(jìn)行國(guó)家層面的立法。并將這些有關(guān)服刑人員社會(huì)保障的法律法規(guī)政策編輯成冊(cè)、公布下發(fā)至監(jiān)獄服刑人員，保障服刑人員的知情權(quán)、健康權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利。監(jiān)獄需要保障每一名服刑人員的身體健康，每年監(jiān)獄花費(fèi)在針對(duì)服刑人員醫(yī)療方面的經(jīng)費(fèi)數(shù)目非常巨大，僅依賴現(xiàn)有的政府財(cái)政撥款是難以為繼的。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，監(jiān)獄是不能通過(guò)服刑人員的勞動(dòng)而獲取利益的，這就給服刑人員的健康權(quán)益保護(hù)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。應(yīng)引起監(jiān)獄和政府相關(guān)部門(mén)的高度重視。首先，監(jiān)獄部門(mén)必須依法對(duì)政府撥款實(shí)行嚴(yán)格管理，政府在財(cái)力允許的情況下可適當(dāng)提高對(duì)監(jiān)獄的撥款數(shù)額，同時(shí)還需要調(diào)整相應(yīng)的比例，并且要事先將該部分經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，保障監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)來(lái)源;其次，需要司法部、財(cái)政部、民政部等部門(mén)聯(lián)合牽頭，將相關(guān)工作部門(mén)調(diào)動(dòng)起來(lái)，積極籌措資金，支持監(jiān)獄對(duì)服刑人員基本社會(huì)權(quán)益的保障;最后，將服刑人員納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)范疇。通過(guò)繳納一定的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，把服刑人員的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)，從而避免監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)不足的尷尬現(xiàn)象。

服刑人員就醫(yī)一直是困擾監(jiān)獄的棘手問(wèn)題。2012年北京市某監(jiān)獄服刑人員就醫(yī)年均每人15.6次，而同期北京市兩千多萬(wàn)常住人口就醫(yī)年均每人才7次左右。如果從服刑人員的勞動(dòng)產(chǎn)出中提取一定的比例為服刑人員購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)，則上述問(wèn)題將會(huì)有效解決。

保險(xiǎn)的性質(zhì)是“人人為我”“我為人人”，其本身就具備分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的能力，可以由多名身體健康的服刑人員“補(bǔ)貼”某一位需要經(jīng)常就診的服刑人員。當(dāng)然，為了保障醫(yī)療問(wèn)題，服刑人員也可根據(jù)自己的健康狀況自主選擇不同檔次的醫(yī)療保險(xiǎn)，同時(shí)監(jiān)獄民警也可以根據(jù)服刑人員過(guò)往的病例為其調(diào)整醫(yī)療保險(xiǎn)檔次，身體狀況差需要經(jīng)常就診的就選擇較高的醫(yī)療保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，身體狀況好的就選擇最低的保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。這種差異化和區(qū)別化的做法既保證就醫(yī)者，也不會(huì)造成資源浪費(fèi)。

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作者簡(jiǎn)介

何志春（1964—），甘肅景泰人，中共甘肅省委黨校政治和法律教研部教授，主要從事民商法學(xué)的教學(xué)與研究。

馮學(xué)智（1973—）寧夏沙波頭區(qū)人，中共甘肅省委黨校政治和法律教研部教授，主要從事民商法學(xué)，行政法學(xué)研究。