文葵

摘要：村集體留用地如何開發(fā)利用一直是地方政府探索的課題，廣州市在這個(gè)課題上的研究與探索走得更遠(yuǎn)，部分項(xiàng)目目前已經(jīng)具備了示范效應(yīng)，可復(fù)制、可借鑒的內(nèi)容很多。目前比較常見的有四種開發(fā)模式：整體出讓、作價(jià)占股、自主經(jīng)營、流轉(zhuǎn)租賃，這其中又屬流轉(zhuǎn)租賃模式最受村集體經(jīng)濟(jì)組織的歡迎。因此本文從開發(fā)模式分析出發(fā)，著重剖析流轉(zhuǎn)租賃這種模式的優(yōu)劣，并結(jié)合案例探索開發(fā)企業(yè)最為關(guān)心的融資問題，對其他省市村集體留用地的開發(fā)利用具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：村集體留用地;開發(fā)模式;流轉(zhuǎn)租賃

一、廣州村集體留用地的來源

廣州市村集體留用地最早的來源可追溯到上個(gè)世紀(jì)八十年代，相關(guān)的政策隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革一再變化，先后經(jīng)歷了政策試點(diǎn)（穗府【1993】16號）、政策中斷（穗辦【2002】17號）、政策恢復(fù)（粵發(fā)【2007】14號）、政策完善（穗辦【2008】10號及隨之而來的一系列文件）階段，對于村集體留用地的留用比例、兌現(xiàn)方式及其開發(fā)邊界做了較長時(shí)間的探索。現(xiàn)如今對于廣州市村集體留用地最最直接亦應(yīng)是影響最為廣泛的當(dāng)屬兩個(gè)文檔：《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）及《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》。根據(jù)兩個(gè)文件精神：廣州區(qū)域內(nèi)征用農(nóng)用地須為農(nóng)民預(yù)留10%-15%的經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地以保障農(nóng)民生產(chǎn)生活需要。根據(jù)查詢資料及初步統(tǒng)計(jì)，截至目前，廣州市內(nèi)村集體留用地超過2000宗，面積累計(jì)超過10萬畝，主要集中在花都、番禺、白云、南沙和開發(fā)區(qū)。據(jù)此，可以判斷文件的初衷應(yīng)是為確保農(nóng)戶生產(chǎn)生活水平，但隨著城市化步伐的加快，原屬于城鄉(xiāng)之間交界或是城市邊緣地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體留用地或是因城市擴(kuò)張具備了優(yōu)越的商業(yè)壞境而具有了商業(yè)開發(fā)的前提，或者逐漸被商業(yè)和住宅小區(qū)包圍而變成了城中村，但因產(chǎn)權(quán)等種種原因，以城市舊改的路子難以實(shí)施，不僅在實(shí)質(zhì)上影響村民收益，在相當(dāng)程度上對提高土地利用率、改變城市面貌等方面形成障礙。

二、村集體留用地的幾種開發(fā)模式

市場上較為常見的留用地開發(fā)歸納起來主要有四種模式：整體出讓、作價(jià)占股、自主經(jīng)營、流轉(zhuǎn)租賃。

1.整體出讓。即由村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，政府收儲，企業(yè)參與，直接通過公開市場“招、拍、掛”的方式進(jìn)行出讓，所得價(jià)款扣除相應(yīng)的稅費(fèi)之后直接劃撥給村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)展基金。該種模式較為簡單粗暴，存在“一賣了之”的思想，且留用地本來就是征拆收儲的遺留產(chǎn)物，與上述文件的精神也不契合，故此類模式在市場上已經(jīng)較為少見。

2.作價(jià)占股。即根據(jù)市場行情將村集體留用地評估作價(jià)，與公開市場上實(shí)力強(qiáng)勁的企業(yè)聯(lián)合成立法人公司，對土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，對后續(xù)收益按照股權(quán)比例進(jìn)行分配。此種模式有兩個(gè)特點(diǎn)：一是建設(shè)期村集體組織并不能獲得收益分配;二是運(yùn)營收益具有不可控性，村民利益存在風(fēng)險(xiǎn)。但是作為市場經(jīng)濟(jì)下最基本的規(guī)則--收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，此種模式目前仍然具有一定市場，且在可預(yù)期的將來并不會消失。

3.自主經(jīng)營。此種模式村集體可以自行掌握項(xiàng)目內(nèi)容和收益，但對村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和項(xiàng)目開發(fā)專業(yè)知識要求較高，對于資金需求較大，運(yùn)營物業(yè)比例較高的項(xiàng)目挑戰(zhàn)性比較大。

4.流轉(zhuǎn)租賃。流轉(zhuǎn)租賃有兩種模式，其一是政府統(tǒng)租，即由政府出面注資組建企業(yè)，租用集中留用地，各村按占地比例發(fā)放租金分紅。由組建的企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)、招商和運(yùn)營，在約定期滿后將土地及附屬物業(yè)返還給村集體。政府統(tǒng)租的留用地較為集中，且規(guī)模較大，政府協(xié)調(diào)可以吸引優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)駐，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。缺點(diǎn)是政府靈活性不夠，可能導(dǎo)致收益達(dá)不到預(yù)期。其二是物業(yè)+貨幣補(bǔ)償，即村集體通過“三資”平臺掛牌出租，村集體獲得土地租金，可按年收取，也可租賃合同簽訂時(shí)一次性收取;受讓方則獲得留用地使用權(quán)，開發(fā)獲得物業(yè)租賃收益。租賃期滿后，留用地上的物業(yè)無償移交給村集體。此種方式需符合相關(guān)法律法規(guī)。

三、租賃模式優(yōu)劣及前景分析

（一）優(yōu)勢

1.能夠保障村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。流轉(zhuǎn)租賃模式下，無論是政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)還是企業(yè)直接參與，村集體經(jīng)濟(jì)組織在租賃期內(nèi)都能獲得固定的租金，個(gè)別典型項(xiàng)目還與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂了超額收益分成計(jì)劃，一方面能夠確保留用地開發(fā)項(xiàng)目在建設(shè)期及商業(yè)培育期能夠獲得穩(wěn)定的租金回報(bào);另一方面，租賃期滿后，留用地上物業(yè)將無償移交村集體，此時(shí)留用地的商業(yè)環(huán)境、物業(yè)運(yùn)營水平都已經(jīng)非常成熟，現(xiàn)金流也比較平穩(wěn)，村集體在無償接收固定物業(yè)之后能夠很快的恢復(fù)原有運(yùn)營水平，收益水平能保持穩(wěn)定，且還能獲得物業(yè)的增值收益。

2.可以提高土地利用率。目前各類留用地本質(zhì)上是土地征收后的產(chǎn)物，已經(jīng)不具備進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件;建立現(xiàn)代化工業(yè)廠房又在土地利用率、用地面積和地租方面受限。因此從開發(fā)實(shí)質(zhì)來說，這類土地實(shí)際上作寫字樓、辦公樓、長租公寓及大型商業(yè)物業(yè)開發(fā)是最合適的。就市場而言，一般辦公物業(yè)和商業(yè)物業(yè)用地容積率都比較高，對土地利用率較高。

3.開發(fā)企業(yè)土地成本壓力較小。相較于公開市場上拍地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，租賃土地的租金可以在租賃期內(nèi)按照年限平均付出，緩解開發(fā)企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)大額資金支付壓力，企業(yè)可以投入更多的精力在項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)、招商引資、物業(yè)運(yùn)維及商業(yè)氛圍培育上，在提高企業(yè)自身物業(yè)運(yùn)營能力的同時(shí)可以就近解決部分村民的就業(yè)問題，促進(jìn)商業(yè)物業(yè)的良性發(fā)展。

（二）劣勢

1.法律邊界有待明確。從性質(zhì)上講，村集體留用地屬于集體用地，歸全體村民所有。然而項(xiàng)目開發(fā)過程中，開發(fā)企業(yè)往往會配建一部分類住宅產(chǎn)品，然后以長租的形式予以銷售，滿足企業(yè)資金需求。一旦租賃期滿，該部分物業(yè)所有權(quán)須即刻移交給村集體，對于簽訂了長租合同的房客來說，一方面付出了不低于住宅類產(chǎn)品的成本，卻不能享受物業(yè)增值帶來的收益，且會失去物業(yè)單位的支配權(quán);另一方面，租賃期結(jié)束以后，對于開發(fā)企業(yè)在物業(yè)運(yùn)營期間培育形成的品牌效應(yīng)、商業(yè)氛圍及其他物業(yè)配套的歸屬及無形價(jià)值還有待進(jìn)一步明確。

2.開發(fā)企業(yè)融資相對困難。該類項(xiàng)目開發(fā)本質(zhì)上屬于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，但是開發(fā)公司卻沒有土地權(quán)證，不能滿足項(xiàng)目貸款的基本要求;若是用股權(quán)類融資則成本高企，收益難以覆蓋;建成以后開展證券化產(chǎn)品融資則需要長期的商業(yè)培育，且土地權(quán)屬始終是難以覆蓋的瑕疵。開發(fā)企業(yè)只能利用上級機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目提供征信來獲取融資，或者直接用開發(fā)企業(yè)本身的征信獲取融資，然后為項(xiàng)目提供資金支持。

3.考驗(yàn)企業(yè)的物業(yè)運(yùn)營能力。因項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上權(quán)屬歸屬于村集體，利益主體涉及到開發(fā)企業(yè)、村集體組織、商戶等多方面，不僅僅需要開發(fā)企業(yè)有較高的商業(yè)物業(yè)開發(fā)運(yùn)營水平、招商管理水平，還需要開發(fā)企業(yè)在矛盾協(xié)調(diào)、利益平衡等諸多方面提升自身水平，對于開發(fā)企業(yè)來說可能是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。加之近期長租公寓市場出現(xiàn)的系列問題、對此類項(xiàng)目做過多方探索的頭部房企萬科內(nèi)部叫停的影響，使得部分運(yùn)營能力不強(qiáng)的企業(yè)多有踟躕。

（三）流轉(zhuǎn)租賃開發(fā)模式的前景

1.村集體組織有意愿。該種開發(fā)模式不僅僅能盤活資產(chǎn)，還能在不喪失土地權(quán)屬的情況下獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金收入和固定物業(yè)，屬于“貨幣+物業(yè)”的模式，風(fēng)險(xiǎn)較小，收益可控，村集體經(jīng)濟(jì)組織有推進(jìn)的意愿。

2.企業(yè)有難處。一方面隨著土地資源越來越受限，公開市場獲取土地競爭更加激烈，企業(yè)需要付出很高的土地成本;而隨著城市化進(jìn)程的加速，原本較偏僻的村集體留用地區(qū)位在迅速的優(yōu)化，租賃模式則能有效的化解開發(fā)企業(yè)拿地風(fēng)險(xiǎn)，二者結(jié)合使社會資本有了參與的可能;另一方面，此類項(xiàng)目融資難和對商業(yè)運(yùn)營較高的門檻又使得不擅長商業(yè)運(yùn)營的企業(yè)望而卻步，企業(yè)處于矛盾的境地。

3.政府有矛盾。一方面，地方政府需要積極推動(dòng)村集體留用地入市，以盤活資產(chǎn)，加速生產(chǎn)要素的流動(dòng)，增加居民收入;另一方面，該類模式模糊的法律邊界、復(fù)雜的利益關(guān)系及不夠充分的政策研究使得地方政府也難以痛下決心，結(jié)合商業(yè)氛圍地域化的差異，該類模式的大規(guī)模實(shí)施還有較長的路要走。

4.對其他中心城市有啟發(fā)意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅廣州地區(qū)村集體留用地就超過10萬畝，其他省會城市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以預(yù)計(jì)會更加龐大。對于城市用地指標(biāo)來說，潛力巨大，其他城市可以對該類模式進(jìn)行深入研究，與其他開發(fā)模式進(jìn)行匹配，挖掘城市發(fā)展?jié)摿Α?/p>

四、廣州市白云區(qū)A案村集體留用地開發(fā)項(xiàng)目融資解析

（一）項(xiàng)目簡介

本案位于廣州市白云區(qū)。項(xiàng)目規(guī)劃用地約124畝，總建筑面積約48萬平方米，囊括了寫字樓辦公、公寓、酒店等商業(yè)形態(tài)，預(yù)計(jì)總投資約30億元，由白云區(qū)某政府平臺公司通過“三資”平臺流轉(zhuǎn)租賃租下進(jìn)行開發(fā)，租賃期40年，土地租金按年支付。該平臺公司屬國有獨(dú)資的重點(diǎn)投資平臺，主要業(yè)務(wù)集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、投融資運(yùn)營管理及資產(chǎn)運(yùn)營管理等，并為本項(xiàng)目單獨(dú)注冊成立項(xiàng)目公司，注冊資本金7億元。本項(xiàng)目區(qū)位相對優(yōu)越，周圍寫字樓整體出租率達(dá)到90%以上，租金比其他區(qū)域明顯要高;周圍以平價(jià)酒店為主，高端會議及星級酒店缺乏，市場空間較大;地方政府通過數(shù)次會議，對長租公寓政策進(jìn)行了深入的研究并決議對此類產(chǎn)品予以盡可能的扶持;加上白云區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，日益增長的消費(fèi)能力和商業(yè)發(fā)展不平衡矛盾開始顯現(xiàn)，都賦予了該項(xiàng)目以特殊的地位。

（二）融資方案

本案屬于典型的流轉(zhuǎn)租賃開發(fā)模式，平臺企業(yè)不擁有土地的歸屬權(quán)，項(xiàng)目公司本身難以利用本項(xiàng)目直接從銀行獲得項(xiàng)目貸款，因?yàn)榭春庙?xiàng)目的收益，企業(yè)股權(quán)合作的意愿又非常小，只能借助母公司的征信進(jìn)行融資。整個(gè)資金方案分為以下幾個(gè)步驟：第一步是項(xiàng)目資本金，因?yàn)樵擁?xiàng)目具有示范性意義，所以平臺公司直接給予項(xiàng)目公司7億元注冊資本金;第二步，平臺公司利用自身優(yōu)勢給予項(xiàng)目公司10億元融資支持;第三步，與優(yōu)秀建筑央企合作，利用其信用優(yōu)勢聯(lián)系銀行，做一部分供應(yīng)鏈融資，延緩資金壓力，再配合部分保理業(yè)務(wù)，基本上能解決建設(shè)期資金問題。另外本項(xiàng)目約有價(jià)值10億元的長租公寓可以提前出租，資金可同步用于建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1]張?磊：前海萬科REITs-實(shí)例分析[J].邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào) 2016年4月第2期：75-80

[2]謝?理?鄧毛穎：多方共贏的農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)新模式探討——以廣州市外圍區(qū)為例[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版） 2015年第2期：95-99

[3]黃雯欣：廣州市留用地利用影響因素及對策研究[D].廣東工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文

中建三局城市投資運(yùn)營有限公司 湖北省武漢市