趙睿

近年來，國家和地方都不斷加快政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)。2018年7月，國家融資擔(dān)?；鹩邢挢?zé)任公司成立，明確了服務(wù)小微企業(yè)的定位。政策性融資擔(dān)保體系作為普惠金融體系的一部分，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，承擔(dān)著為小微企業(yè)融資服務(wù)的重要職責(zé)。北京市政策性融資擔(dān)保根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向與擔(dān)保體系建設(shè)要求， 分別設(shè)立了專注于科創(chuàng)、文創(chuàng)、小微、三農(nóng)等四大普惠金融領(lǐng)域的市級政策性融資擔(dān)保公司與十幾家區(qū)級擔(dān)保公司，其發(fā)展始終走在全國前列。本文將以北京市為例，分析當(dāng)前我國政策性融資擔(dān)保體系的基本情況及存在的問題，并提出相關(guān)的政策建議。

當(dāng)前政策性融資擔(dān)保體系的主要特點(diǎn)

近年來，政策性融資擔(dān)保體系主要呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是融資擔(dān)保業(yè)務(wù)整體保持穩(wěn)定增長，小微企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。北京市政策性融資擔(dān)保公司的小微企業(yè)融資擔(dān)保金額年均增長率均在20%以上。二是間接融資擔(dān)保業(yè)務(wù)仍為主要業(yè)務(wù)類型，戶均擔(dān)保額度持續(xù)下降。北京市政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)合作的各類間接融資擔(dān)保業(yè)務(wù)占八成以上， 戶均小微擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)下降，業(yè)務(wù)中心持續(xù)下沉。三是再擔(dān)保充分發(fā)揮核心帶動作用，放大倍數(shù)遠(yuǎn)高于其他政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)。北京再擔(dān)保承保項(xiàng)目全部為中小微企業(yè)，充分發(fā)揮政策性機(jī)構(gòu)支持中小微企業(yè)融資增信作用。四是小微企業(yè)融資擔(dān)保費(fèi)率持續(xù)下降，整體風(fēng)控水平較好。近年來，北京市政策性擔(dān)保公司小微企業(yè)融資擔(dān)保費(fèi)率始終控制在較低水平，力爭降至1%以下。五是政府大力支持，形成“前有補(bǔ)貼、后有補(bǔ)償”的小微企業(yè)融資擔(dān)保促進(jìn)機(jī)制。北京市為轄內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)提供不超過75%的代償補(bǔ)償，極大地調(diào)動了轄內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)多做小微業(yè)務(wù)的積極性。

政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)尚需突破的領(lǐng)域

按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2015〕43號） 的精神，構(gòu)建資金來源、政策目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與績效考核相對統(tǒng)一的政府性融資擔(dān)保體系，是有效解決政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)普惠金融功能作用不充分與不平衡問題的根本辦法。我國在重塑政策性融資擔(dān)保體系， 使其有效發(fā)揮小微企業(yè)融資促進(jìn)作用方面，尚有許多問題需要解決。

管理體制方面，缺乏整體規(guī)劃與統(tǒng)一管理。目前，擔(dān)保行業(yè)處于多頭管理的狀態(tài)，管理部門涉及財(cái)政、銀保監(jiān)、地方金融局（辦）等多個(gè)部門，沒有主管部門，?缺乏規(guī)范有序的管理。例如，北京部分區(qū)政府各委辦局多頭設(shè)立政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)， 政府部門之間缺乏總體協(xié)調(diào)規(guī)劃，所成立的政策性擔(dān)保公司職能定位不清，很難全面有效地實(shí)現(xiàn)政府部門的政策意圖。從近年政策實(shí)施效果看，如果這一問題不解決，縱然設(shè)置再多的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和補(bǔ)貼政策，也很難引導(dǎo)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)全身心地專注于小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。

運(yùn)營機(jī)制方面，缺少持續(xù)的資金補(bǔ)充機(jī)制和合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。部分政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)杠桿倍數(shù)接近上限，急需資本金補(bǔ)充。目前大部分地區(qū)都沒有建立持續(xù)的資金補(bǔ)充機(jī)制，且當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，申請政府的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金流程繁雜、時(shí)間較長。此外，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)目前尚未將融資擔(dān)?？醋餍∥⑵髽I(yè)信貸環(huán)節(jié)中不可缺少的制度性安排，在業(yè)務(wù)合作與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面仍處于不穩(wěn)定狀態(tài)。例如，北京地區(qū)大部分銀行在小微企業(yè)擔(dān)保貸款方面不愿意承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，且對有擔(dān)保的小微企業(yè)貸款依然執(zhí)行較高的上浮利率政策。

體系構(gòu)建方面，亟須強(qiáng)化核心平臺與機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同效應(yīng)。我國各地融資擔(dān)保資源分散、各自為政的問題依然比較嚴(yán)重，形成不了有效的社會公信力和規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致財(cái)政資金總體放大倍數(shù)有限，擔(dān)保普惠性功能作用未能更好發(fā)揮。北京市共設(shè)立市、區(qū)兩級政策性融資擔(dān)保公司近20家，分散在各個(gè)區(qū)，協(xié)同效應(yīng)一般，平均放大倍數(shù)不足10倍。

考核激勵(lì)方面，政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)未分開考核。小微企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、收益低是不爭的事實(shí)，通過財(cái)政的補(bǔ)貼及再擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，雖然一定程度上能調(diào)動各家擔(dān)保機(jī)構(gòu)的積極性，但要從根本上扭轉(zhuǎn)融資擔(dān)保普惠性不足的問題，還需要從“考核機(jī)制”入手。北京市部分政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)片面強(qiáng)調(diào)擔(dān)保的市場化一面，導(dǎo)致其專注于小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的積極性不高。同時(shí)，缺乏市場化激勵(lì)手段，上級對其考核以不出風(fēng)險(xiǎn)為第一要務(wù)，導(dǎo)致這部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺少擔(dān)當(dāng)意識和進(jìn)取精神，不作為問題比較突出。

風(fēng)險(xiǎn)控制方面，技術(shù)手段、數(shù)據(jù)共享尚待加強(qiáng)。目前，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在從事小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)時(shí)，無論是在事前目標(biāo)客戶選擇與營銷，還是在事中審核審批與保后跟蹤等方面，很少有機(jī)構(gòu)能運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段和精細(xì)管理方式，導(dǎo)致小微企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)既不能在有效控制風(fēng)險(xiǎn)前提下擴(kuò)大業(yè)務(wù)覆蓋面，又不能通過業(yè)務(wù)處理效率的提高實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。另外，影響小微企業(yè)融資難的最大瓶頸是信息不對稱，擔(dān)保機(jī)構(gòu)對小微企業(yè)及實(shí)際控制人經(jīng)營、資質(zhì)、信用等多方面的信息采集比較困難且成本較高，也限制了業(yè)務(wù)處理效率的提高和交易成本的降低。目前北京市政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)僅有再擔(dān)保公司已正式接入人行征信系統(tǒng)，整體上各擔(dān)保機(jī)構(gòu)接入進(jìn)程較為緩慢。

構(gòu)建政策性融資擔(dān)保體系的路徑選擇及建議

從國際經(jīng)驗(yàn)和我國中小企業(yè)信用擔(dān)保近20年的業(yè)務(wù)實(shí)踐來看，為更好地發(fā)揮政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在支持小微企業(yè)融資方面的作用，有必要打破制約融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮政策功能的體制機(jī)制問題。下一步應(yīng)按照國發(fā)〔2015〕43號文件精神，推動構(gòu)建以省級再擔(dān)保為核心，上接國家融資擔(dān)?；?，下聯(lián)轄內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管政策與績效考核相對統(tǒng)一的政策性融資擔(dān)保體系。

加快推進(jìn)管理體制改革，調(diào)整優(yōu)化政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)。按照國發(fā)〔2015〕43號及擔(dān)保條例等頂層設(shè)計(jì)文件的要求，重新優(yōu)化調(diào)整重點(diǎn)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，確保政府的政策導(dǎo)向要求在公司治理層面得到有效貫徹落實(shí)。同時(shí)，盡快確認(rèn)行業(yè)主管部門，統(tǒng)一規(guī)范管理，健全政府配套政策措施，切實(shí)解決政府支持小微企業(yè)融資政策目標(biāo)傳導(dǎo)不暢、層層衰減甚至被弱化這一突出問題。

加快完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、資本金補(bǔ)充和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等運(yùn)營機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是政策性融資擔(dān)保體系構(gòu)建和高效持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵機(jī)制。建議通過“4321”模式，地方政府、銀行與省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、地方政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，研究通過對再擔(dān)保進(jìn)行增資，解決再擔(dān)保資本金約束問題，并建立財(cái)政資金對再擔(dān)保的代償補(bǔ)償機(jī)制，形成政府為再擔(dān)保提供有限補(bǔ)償、再擔(dān)保為轄內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供比例補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，打通融資擔(dān)保體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的核心作用，推動政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與協(xié)同管理。以再擔(dān)保的增信、分險(xiǎn)、規(guī)范與引領(lǐng)功能為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮再擔(dān)保整合資源的平臺和政策導(dǎo)向作用，在科技、文創(chuàng)、小微、三農(nóng)四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域形成“前有補(bǔ)貼、后有補(bǔ)償、聯(lián)盟協(xié)作”的政策合力，優(yōu)化融資擔(dān)保行業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，針對中小微企業(yè)融資過程中的信用信息不對稱問題，中小微企業(yè)融資擔(dān)保應(yīng)縮小服務(wù)半徑，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的整體可控?？山Y(jié)合原有基礎(chǔ)條件，以省級再擔(dān)保為龍頭，以參股方式整合全省政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，形成覆蓋全省各地的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

強(qiáng)化“統(tǒng)一考核”，形成剛性約束和正向激勵(lì)。以“統(tǒng)一考核”為切入點(diǎn)，著力解決政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的普惠性不足問題。改變原有以利潤為導(dǎo)向的國有企業(yè)一般考核機(jī)制，轉(zhuǎn)而考核“小微企業(yè)擔(dān)保規(guī)模、小微企業(yè)擔(dān)保覆蓋率、重點(diǎn)行業(yè)覆蓋率、擔(dān)保代償率”等特性指標(biāo)，形成貫穿于公司上下的績效考核體系，以有效解決政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)功能錯(cuò)位、做小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)意愿與動力不足問題，使政策性擔(dān)?；貧w服務(wù)小微企業(yè)、三農(nóng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源，最大限度發(fā)揮其公共財(cái)政的政策效能。

盡快建立信用信息共享平臺，完善數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度。信用信息共享平臺是社會信用體系有效運(yùn)行的基石，核心作用就是解決信息不對稱問題，創(chuàng)建一種新型的資源配置方式。地方政府應(yīng)聯(lián)合人民銀行等金融管理部門，建立城市金融服務(wù)信用信息共享平臺，收集能夠全面反映企業(yè)信用狀況的相關(guān)信息，不僅包括金融信用信息，還應(yīng)包括公共信用信息，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步處理數(shù)據(jù)，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警。同時(shí)，為了解擔(dān)保企業(yè)的所屬行業(yè)、融資成本、風(fēng)險(xiǎn)狀況等信息，全面反映擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)小微企業(yè)的真實(shí)狀況，應(yīng)進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一規(guī)范各機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)明細(xì)及業(yè)務(wù)報(bào)表等相關(guān)事項(xiàng)。

（作者單位：中國人民銀行營業(yè)管理部）

責(zé)任編輯：劉?彪

ChinaBanker@vip.163.com