文/倪成杰

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度存在的問(wèn)題及原因分析

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度存在的問(wèn)題

從前文對(duì)當(dāng)前關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律現(xiàn)狀與試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)狀的分析可以看出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度目前存在兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的法律規(guī)定有所缺失；二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐的配套措施不健全。

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的法律缺失。在現(xiàn)行的法律中，只有《農(nóng)村土地承包法》有專節(jié)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出規(guī)定。其中，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押也只有一條關(guān)于“融資擔(dān)?！睏l款。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》模糊了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性，這存在巨大的問(wèn)題。此外，該法在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記規(guī)則上，遵循登記對(duì)抗主義，這與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)利屬性不相符合?！睹穹ǖ洹穼?duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記效力的規(guī)定遵循登記對(duì)抗主義，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押也沒(méi)有作出具體規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)相應(yīng)法律作出修訂或者解釋，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)實(shí)踐作出明確的規(guī)定，如抵押人與抵押權(quán)人的范圍、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的生效模式、抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體是否包括土地上的農(nóng)作物等。

（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押關(guān)系主體不明確。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押關(guān)系主體包括抵押人與抵押權(quán)人。然而，不同地方對(duì)此有不同規(guī)定，有的地方將承包土地的農(nóng)民排除在外，有的地方將繼受土地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人排除在外，有的地方規(guī)定只有具備入股合作社資格的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人才能成為抵押人。法律對(duì)這一問(wèn)題也沒(méi)有明確規(guī)定。

（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體不明確。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)進(jìn)行抵押，對(duì)此沒(méi)有爭(zhēng)議。然而，在抵押時(shí)，土地上的農(nóng)作物是隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一并抵押，還是由雙方當(dāng)事人進(jìn)行意思自治，對(duì)此并無(wú)明確法律規(guī)定。威海市作出的規(guī)定是，當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，其地上或地下附著物一并抵押?！冻啥际修r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）抵押時(shí)，其地上附著物一并抵押。大部分試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐都是當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，抵押的效力及于地上的農(nóng)作物。然而，有學(xué)者指出，土地經(jīng)營(yíng)與土地上的農(nóng)作物涉及兩種不同的權(quán)利，一個(gè)是用益物權(quán)，一個(gè)是動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。在這一問(wèn)題上，學(xué)界觀點(diǎn)不一，所以法律應(yīng)對(duì)其進(jìn)行明確。

（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記的效力不明確。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記，《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》遵循的是登記對(duì)抗主義。然而，許多試點(diǎn)地區(qū)遵循的是登記生效主義，如成都市規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)行登記制度，登記部門(mén)為農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)，抵押權(quán)需經(jīng)過(guò)登記才能設(shè)立。目前，不同的規(guī)章對(duì)這一問(wèn)題有著不同的規(guī)定，需要加以明確。

（4）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式不明確。抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，可以使用折價(jià)、拍賣(mài)變賣(mài)等方式。而對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，最大的問(wèn)題是它的處置。因?yàn)橥恋厮袡?quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)可以被不同的主體所擁有，所以能否折價(jià)是一個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，因?yàn)榈盅簷?quán)人不屬于專業(yè)的農(nóng)耕機(jī)構(gòu)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)可能出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)從下手的情況，這會(huì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資貸款。因此，土地經(jīng)營(yíng)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式需要加以明確與創(chuàng)新。

（5）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)存在的問(wèn)題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為承包農(nóng)戶所有，這與流轉(zhuǎn)的第三人經(jīng)營(yíng)者所有不同。在抵押人為承包人的情況下，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)？當(dāng)?shù)盅喝藶槌邪酥獾耐恋亟?jīng)營(yíng)者時(shí)，原承包人是否有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)？還是原承包人與集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)？這些問(wèn)題都有待進(jìn)一步明確。當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過(guò)拍賣(mài)變賣(mài)等實(shí)現(xiàn)方式流轉(zhuǎn)至新經(jīng)營(yíng)權(quán)人，對(duì)于新經(jīng)營(yíng)權(quán)人能否改變土地用途、新經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否需要與原來(lái)的承包人或集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議等問(wèn)題也并不明確。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押配套制度的欠缺。由上文對(duì)不同地區(qū)不同試點(diǎn)模式的分析可知，在多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)，需要對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)，保證權(quán)屬清晰，農(nóng)戶需要出具產(chǎn)權(quán)證明。當(dāng)出現(xiàn)抵押人不能到期償還債務(wù)的情況時(shí)，金融機(jī)構(gòu)需要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)迅速流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，而目前的市場(chǎng)并不健全，故需要完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí)，在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格沒(méi)有合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人之間產(chǎn)生分歧，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)造成不好的影響。試點(diǎn)地區(qū)雖具備政府財(cái)政保障，但目前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展迅速，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)還不能較好地防控，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)際存在脫節(jié)。目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐的配套措施還不夠完善，需要加以健全。

（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)不完善。我國(guó)目前相對(duì)完善的是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)還處于起步階段，全國(guó)各地交易所數(shù)量有限，這會(huì)阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐。交易的信息不能較好地向社會(huì)發(fā)布，市場(chǎng)交易人之間信息也不對(duì)稱，農(nóng)地會(huì)因此出現(xiàn)閑置的情況。具體而言，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)者不能如期清償債務(wù)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)前者抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置。然而，由于沒(méi)有交易平臺(tái)，欠缺交易市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)難以對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能快速變現(xiàn)，這會(huì)造成土地閑置等問(wèn)題。此外，當(dāng)沒(méi)有完備的交易市場(chǎng)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)與抵押人不能直接面對(duì)面交易，這會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)施較為苛刻的審核，需要抵押人提供其他擔(dān)保人等，從而影響抵押的效率。

（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估制度不完善。農(nóng)村土地受不同的地域、不同的種植情況等因素的影響，其價(jià)值各不相同，所以“一刀切”的股價(jià)方法行不通，需要根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進(jìn)行具體的評(píng)估。目前，市場(chǎng)上沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)，市場(chǎng)缺乏專業(yè)的評(píng)估人才，不能對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。由于缺乏一套可行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估結(jié)果會(huì)遭受當(dāng)事人的質(zhì)疑，從而影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的進(jìn)行。

（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押目前存在較大風(fēng)險(xiǎn)。即使未來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)成熟，也仍然會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)作物會(huì)受到干旱、洪澇等自然災(zāi)害的影響。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押后，若遇到自然災(zāi)害而導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)者將無(wú)法償還貸款，這會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被流轉(zhuǎn)，從而嚴(yán)重影響土地經(jīng)營(yíng)者的生存。不僅如此，土地經(jīng)營(yíng)者不能按期還款，對(duì)金融機(jī)構(gòu)也會(huì)產(chǎn)生影響，導(dǎo)致其積極性下降。盡管目前許多試點(diǎn)地區(qū)都用政府財(cái)政資金進(jìn)行保障，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作順利開(kāi)展。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度問(wèn)題存在原因的分析

上文分析了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度存在的諸多問(wèn)題，而這些問(wèn)題存在的原因主要包括三個(gè)方面：一是法律與實(shí)踐的差異；二是不同地區(qū)的客觀情況存在差異；三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全。

1.法律與實(shí)踐的差異。2014年中央一號(hào)文件正式提出“三權(quán)分置”政策，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)得到中央的重視和大力支持。《農(nóng)村土地承包法》的修改適應(yīng)了農(nóng)村承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。然而，法律規(guī)定與實(shí)踐存在諸多差異，例如：設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)承包方同意的必要性問(wèn)題；是選擇公示性較強(qiáng)的登記生效主義以保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的交易安全，還是尊重當(dāng)事人合意靈活采取登記對(duì)抗主義。在實(shí)踐中，不同試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了詳細(xì)的抵押規(guī)則，對(duì)抵押法律關(guān)系主體、抵押財(cái)產(chǎn)的范圍、抵押實(shí)現(xiàn)方式等進(jìn)行了規(guī)定，而目前的法律或規(guī)章對(duì)此沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)等核心問(wèn)題也沒(méi)有作出權(quán)威答復(fù)。

法律與實(shí)踐的差異會(huì)帶來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押如何具體實(shí)施的問(wèn)題。試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)定與法律有沖突的，若按照法律進(jìn)行操作，相關(guān)配套措施能否響應(yīng)，法律是否能真正保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)，這一系列問(wèn)題都存在爭(zhēng)議?！掇r(nóng)村土地承包法》的修改已經(jīng)塵埃落定，在短期內(nèi)無(wú)法消除所有的爭(zhēng)議。然而，隨著《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的施行，許多制度設(shè)計(jì)有了指引，成熟的做法在得到市場(chǎng)肯定后，將會(huì)成為法律規(guī)定，從而使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度更加完善?？傊?，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方興未艾，諸多制度細(xì)節(jié)還有待完善或優(yōu)化，法律與實(shí)踐之間的差別是導(dǎo)致目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在問(wèn)題的重要原因之一。

2.不同地區(qū)客觀情況的差異。各試點(diǎn)地區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款給農(nóng)業(yè)主體的融資帶來(lái)了便利，但不同地區(qū)的區(qū)位條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地資源情況存在差異。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作上走在前列，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程的重要環(huán)節(jié)如流轉(zhuǎn)市場(chǎng)構(gòu)建、價(jià)值評(píng)估、抵押物處置以及風(fēng)險(xiǎn)處理等均設(shè)計(jì)了較為詳細(xì)的方案，成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)的典范；經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)開(kāi)展的一系列土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押活動(dòng)往往缺少詳細(xì)的方案，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押當(dāng)事人的保護(hù)不到位，需要進(jìn)一步健全相關(guān)制度，從而保障當(dāng)事人權(quán)益。

在我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源情況存在顯著差異的客觀情況下，因地制宜地探索適合當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式成為了必然的選擇。根據(jù)前文的分析總結(jié)，各地的主要抵押模式包括直接抵押模式、反擔(dān)保模式、第三方擔(dān)保模式等，不同模式所配套的具體規(guī)則也會(huì)存在差異。地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、土地情況、制度情況、政策情況等客觀情況的差異都將對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押產(chǎn)生影響，給統(tǒng)一推廣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度帶來(lái)問(wèn)題。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)不健全。農(nóng)業(yè)部在2016年印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》。該規(guī)范對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建立和交易的內(nèi)容作出了規(guī)定，具有一定的指導(dǎo)性。即使有相關(guān)的指引性規(guī)定，檔案管理使用制度、相關(guān)交易服務(wù)、交易規(guī)范等問(wèn)題也沒(méi)有得到圓滿解決。在實(shí)踐中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)并沒(méi)有真正發(fā)揮作用，服務(wù)功能、查詢功能、交易功能都不完備，相應(yīng)的配套制度也不完善。

目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)存在部分地區(qū)土地評(píng)估機(jī)制不完善、信息不對(duì)稱不流通等問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)不活躍，不能真正起到放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的作用，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體的權(quán)益受到損害。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的不健全，使與其配套的評(píng)估制度、風(fēng)險(xiǎn)保障制度、風(fēng)險(xiǎn)防范制度都無(wú)法較好地形成，相關(guān)的規(guī)范無(wú)法較好地落地，從而影響到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的進(jìn)行?？傊?，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的不健全是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度問(wèn)題出現(xiàn)的重要原因之一，極大地影響了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與放活。

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的構(gòu)建與配套措施完善建議

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律制度設(shè)計(jì)

2019年中央一號(hào)文件提出，要完善落實(shí)“三權(quán)分置”的法律法規(guī)與政策體系。在《民法典》時(shí)代，應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行專門(mén)規(guī)定。為保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的順利進(jìn)行，新《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)邁出重要一步，但《擔(dān)保法》第三十七條仍然是法律障礙，需要對(duì)其進(jìn)行修訂。《民法典》應(yīng)該確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，并作出具體的抵押規(guī)則設(shè)計(jì)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供體系化的規(guī)范與制度化的保障。

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主體范圍。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主體包括抵押人與抵押權(quán)人。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》以及各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，農(nóng)村土地的承包人可以是抵押人，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)后，獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)者也可以是抵押人。在“三權(quán)分置”背景下，分置經(jīng)營(yíng)權(quán)的任務(wù)之一是擴(kuò)充當(dāng)前承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體范圍。承包人即通過(guò)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同來(lái)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶。他們享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自然可以將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押，成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人。同時(shí)，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，對(duì)因流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)向其提供融資擔(dān)保。所以，通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者都可以作為抵押人。在實(shí)踐中，這類經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的情況較常見(jiàn)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中的抵押權(quán)人是金融機(jī)構(gòu)。法律對(duì)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)作出一定的限制，只有具有一定資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)才能成為抵押權(quán)人。如果任何金融機(jī)構(gòu)都能成為抵押權(quán)人，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民陷入高利貸的風(fēng)險(xiǎn)。目前，絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的抵押權(quán)人為銀行，尤其是信用社或農(nóng)商銀行。因?yàn)樾庞蒙缗c農(nóng)商銀行網(wǎng)點(diǎn)較多，能夠保障農(nóng)民的權(quán)益。當(dāng)前，抵押權(quán)人不應(yīng)包括個(gè)人與其他的非金融機(jī)構(gòu)，仍應(yīng)以銀行等金融機(jī)構(gòu)為抵押權(quán)人。我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管對(duì)于抵押人而言是間接保障，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人也更愿意向有資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，其效力是否一并及于土地上的農(nóng)作物是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，而農(nóng)作物所有權(quán)是一種動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力不及于附著在土地上的農(nóng)作物。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果土地上的農(nóng)作物屬于抵押人所有，則若當(dāng)事人雙方約定或者依相關(guān)法律規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力即可及于該農(nóng)作物。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地上的農(nóng)作物為不同的抵押權(quán)客體，前者是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體，后者是動(dòng)產(chǎn)抵押的客體。當(dāng)然，當(dāng)事人之間可以約定農(nóng)作物隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一起抵押，也可以不作這樣的約定，這取決于當(dāng)事人的意思自治。所以，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力在當(dāng)事人沒(méi)有約定的情形下不應(yīng)及于農(nóng)作物。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立。根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中的相關(guān)規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)立有兩種情況：其一，在集體經(jīng)濟(jì)組織中以承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，只需要按照規(guī)定辦理抵押即可；其二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體用通過(guò)流轉(zhuǎn)方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，除須簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同外，還要取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)書(shū)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與金融機(jī)構(gòu)除簽署抵押協(xié)議外，還應(yīng)進(jìn)行抵押登記。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立需要雙方當(dāng)事人簽訂書(shū)面的合同，通過(guò)承包取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶需要向集體經(jīng)濟(jì)組織備案，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)者需要得到承包方書(shū)面同意并向集體經(jīng)濟(jì)組織備案。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需要承包方的同意有悖于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)所具有的對(duì)世性與直接支配性。同時(shí)，這種做法會(huì)違背放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的初衷。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同是雙方當(dāng)事人合意的結(jié)果，不需要經(jīng)過(guò)第三方同意。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與金融機(jī)構(gòu)簽訂抵押合同后無(wú)需經(jīng)過(guò)承包方同意，只需進(jìn)行備案即可。

根據(jù)《民法典》第三百四十一條和《農(nóng)村土地承包法》第四十七條的規(guī)定采取的登記對(duì)抗模式不適合當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的情況，應(yīng)該采取登記生效模式。物權(quán)變動(dòng)的重要要件是公示，如果無(wú)法達(dá)到公示的效果，物權(quán)就不能發(fā)生變動(dòng)。首先，抵押權(quán)主體類型較多，為保證抵押過(guò)程中相關(guān)主體的利益，則有必要通過(guò)強(qiáng)制公示制度，明確展示土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押涉及的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)。其次，一般的抵押權(quán)生效以登記為要件，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)遵循一般抵押權(quán)的公示規(guī)則，以登記為公示方式。最后，抵押是一種流轉(zhuǎn)方式，經(jīng)過(guò)多次流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可能流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織以外的經(jīng)營(yíng)者手中，簡(jiǎn)單的備案不能保護(hù)權(quán)利人的利益，只有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押采用登記生效模式，才能適應(yīng)當(dāng)前蓬勃發(fā)展的農(nóng)村土地市場(chǎng)的需要，才能更好地保護(hù)權(quán)利人的利益。

4.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)方式?！睹穹ǖ洹芬?guī)定抵押的實(shí)現(xiàn)方式包括折價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)抵押物，而對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)方式，目前法律并沒(méi)有規(guī)定。

協(xié)議折價(jià)是指抵押當(dāng)事人雙方就抵押物以折價(jià)的方式清償債權(quán)達(dá)成合意，并由抵押權(quán)人取得抵押物的所有權(quán)。前文已經(jīng)明確抵押權(quán)人為金融機(jī)構(gòu)，而金融機(jī)構(gòu)不會(huì)在將獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這不利于土地的經(jīng)營(yíng)利用，不符合“三權(quán)分置”理論下規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。

拍賣(mài)、變賣(mài)的方式可以使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到第三人，抵押權(quán)人獲得拍賣(mài)、變賣(mài)所得價(jià)款。對(duì)于拍賣(mài)變賣(mài)的方式，受讓的第三人可以是集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)戶，也可以是其他的土地經(jīng)營(yíng)者。因此，應(yīng)鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在多種土地經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不應(yīng)限制受讓人的資格。

目前，還應(yīng)積極探索創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)方式。有學(xué)者提出強(qiáng)制管理的辦法，即對(duì)被執(zhí)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施管理，由特殊管理人經(jīng)營(yíng)土地，以其獲得的收益償還抵押人的債務(wù)。對(duì)于實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)該進(jìn)行多種嘗試，將較為成熟的方式在未來(lái)相關(guān)立法中予以明確。

5.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)應(yīng)明確的相關(guān)問(wèn)題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的抵押人可以是原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，即土地承包人，也可以是繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，即通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者。對(duì)于這兩種不同的抵押人，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)會(huì)遇到不同的情況。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地由集體享有所有權(quán)，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員應(yīng)享有在同等條件下優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的權(quán)利。目前，部分試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定了優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。若原承包人為經(jīng)營(yíng)權(quán)人，其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織成員有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；若經(jīng)營(yíng)權(quán)人為經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者，則原承包人與其所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員均享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。這有利于保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地可能流轉(zhuǎn)至新經(jīng)營(yíng)權(quán)人的手上，此時(shí)對(duì)于新經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)該予以一定的限制，新經(jīng)營(yíng)權(quán)者只享有流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能改變土地的用途，農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，需要實(shí)行用途管制。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的配套措施構(gòu)建與完善

1.建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展，首先要使流轉(zhuǎn)信息得到迅速傳播。在當(dāng)前的“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，信息的傳播極其迅速，因此應(yīng)在各地建立政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非營(yíng)利性 “互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，發(fā)揮信息傳遞功能，政策咨詢、解決爭(zhēng)議等。交易所的存在可以促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，助力土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押推廣。建立在線交易模式，讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也可以采取網(wǎng)上掛牌、線上競(jìng)價(jià)等方式，從而促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。其次，要充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，開(kāi)發(fā)抵押代理業(yè)務(wù)，由專業(yè)的人才進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押操作，降低經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的交易成本。最后，為了能夠更好、更快地了解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押信息，使交易的效率能夠大幅提升，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)能夠得到保證，政府應(yīng)建立完善的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記平臺(tái)，使登記信息能夠隨時(shí)查詢。

2.完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估是確定抵押貸款數(shù)額的重要步驟，所以既不能由抵押人自己評(píng)估，也不能由抵押權(quán)人評(píng)估，而應(yīng)由專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。首先，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該在政府主導(dǎo)下建立，是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，能夠公平公正地進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人和抵押權(quán)人都沒(méi)有利益關(guān)系。其次，要培養(yǎng)專業(yè)的評(píng)估人才，服務(wù)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。最后，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)充分考慮各方面因素，土地經(jīng)營(yíng)期限、土地上的種植物，土地位置等都應(yīng)納入考量，從而建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估可以參考其他相似的規(guī)定，如房地產(chǎn)抵押評(píng)估，找到二者之間相通的地方，再對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估制度作出具體的合理規(guī)定。

3.健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。根據(jù)前文對(duì)不同試點(diǎn)地區(qū)的分析可以發(fā)現(xiàn)，許多地方政府建立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這可以激發(fā)抵押的活力，使抵押權(quán)人有所保障。地方政府為了支持金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開(kāi)展，設(shè)立了關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)保障金，當(dāng)出現(xiàn)貸款損失時(shí)，政府設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)保障金會(huì)給予補(bǔ)償，這會(huì)激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的積極性，從而破解抵押難的困境。然而，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押市場(chǎng)的發(fā)展，需要商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，使政府不必過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)。擔(dān)保是抵押貸款的又一還款來(lái)源，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)者可以找到擔(dān)保機(jī)構(gòu)為其擔(dān)保時(shí)，可以使金融機(jī)構(gòu)感到有保障，從而給予經(jīng)營(yíng)者更多的款項(xiàng)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)的引入，可以為規(guī)模較大的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)提供擔(dān)保，從而使抵押人獲得更多的貸款，這有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押市場(chǎng)還應(yīng)引入保險(xiǎn)公司。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以分散抵押風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)償貸款損失。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人而言，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可增強(qiáng)信貸能力；對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)可以分散自身的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)論

“三權(quán)分置”政策明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立地位，《民法典》《農(nóng)村土地承包法》也已對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出規(guī)定，這是對(duì)“三權(quán)分置”政策的回應(yīng)。本文在此基礎(chǔ)上，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度進(jìn)行設(shè)計(jì)與完善，并提出配套措施的具體完善建議。主要研究結(jié)論如下：

第一，目前的法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了回避，本研究認(rèn)為，應(yīng)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，允許其自由流轉(zhuǎn)，允許其抵押融資，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)，可為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的健全與完善打下理論基礎(chǔ)。

第二，《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，但規(guī)定較為模糊。本研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)存不合理的法律進(jìn)行修改，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主體、客體、設(shè)立條件、實(shí)現(xiàn)方式等，消除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的現(xiàn)存問(wèn)題，制定詳細(xì)合理的規(guī)范，推進(jìn)當(dāng)前農(nóng)村新一輪的土地改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村金融的發(fā)展。

第三，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的發(fā)展需要配套措施的支持。應(yīng)做好土地確權(quán)頒證工作，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，構(gòu)建合理的土地價(jià)值評(píng)估體系，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的完善不僅需要法律的支持，還需要在社會(huì)實(shí)踐中進(jìn)行積極探索，通過(guò)不斷解決發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，建立符合中國(guó)國(guó)情的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度。