儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃編制初探

劉彩霞

摘要：從編制儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的必要性、原則、儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的內(nèi)容、成果、實(shí)施土地管護(hù)計(jì)劃的保障措施等方面對儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃編制進(jìn)行了探究與思考，旨在為土地儲(chǔ)備計(jì)劃助力實(shí)現(xiàn)武漢“五個(gè)中心”的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，也為疫后英雄城市武漢的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展助力。

關(guān)鍵詞：儲(chǔ)備土地;管護(hù)計(jì)劃;編制

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）09-0061-64 收稿日期：2021-08-02

2020年，疫后重振，武漢這座英雄之城提出“十四五”武漢發(fā)展新目標(biāo)，實(shí)施“五個(gè)中心”建設(shè)，加快打造全國經(jīng)濟(jì)中心、國家科技創(chuàng)新中心、國家商貿(mào)物流中心、國際交往中心和區(qū)域金融中心，規(guī)劃建設(shè)光谷、車谷、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、長江新區(qū)四個(gè)副城，突出“板塊化”空間組織，按照“大城市”標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的綜合節(jié)點(diǎn)城市。在此背景下，實(shí)施土地儲(chǔ)備為打造城市重點(diǎn)功能區(qū)、提升城市能級(jí)和城市品質(zhì)提供用地保障，而儲(chǔ)備土地管護(hù)則是土地儲(chǔ)備工作重要一環(huán)，編制好儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃則是實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益的有力保證。

1 編制儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的必要性

1.1 完善土地儲(chǔ)備制度的需要

根據(jù)2017年國土資源部等四部門聯(lián)合修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃屬于年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的重要組成部分。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對納入儲(chǔ)備的土地采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時(shí)利用等方式進(jìn)行管護(hù)，并建立巡查制度，對侵害儲(chǔ)備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。在儲(chǔ)備土地未供應(yīng)前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可將儲(chǔ)備土地或連同地上建（構(gòu)）筑物，通過出租、臨時(shí)使用等方式加以利用。自2021年8月10日起施行的《武漢市人民政府關(guān)于推進(jìn)自然資源節(jié)約集約高效利用的意見》（武政規(guī)

〔2021〕10號(hào)）也提出，“創(chuàng)新儲(chǔ)備土地前期開發(fā)整理與利用方式，建立儲(chǔ)備土地管護(hù)制度”“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可將儲(chǔ)備土地及地上房屋出租，出租期限按照《中華人民共和國民法典》有關(guān)規(guī)定辦理”。這些土地管護(hù)、臨時(shí)利用的探索都是完善土地儲(chǔ)備制度的體現(xiàn)，需通過編制儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃加以逐步落實(shí)。

1.2 確保儲(chǔ)備土地資產(chǎn)保值增值

土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備完成后，需要根據(jù)土地市場的需求情況，儲(chǔ)存以備適時(shí)供應(yīng)。在管護(hù)階段，通過基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、土地環(huán)境的改善、生態(tài)效益的提升，不斷提高土地的附加值和潛在利用價(jià)值，從而達(dá)到儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的保值增值。同時(shí)，也可在管護(hù)階段通過出租等方式進(jìn)行臨時(shí)利用，收取一定的租金，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的增值。

1.3 提升儲(chǔ)備土地的生態(tài)效益

踐行生態(tài)文明思想，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，因地制宜、彰顯特色，守護(hù)好城市生態(tài)底色，是武漢一直在努力達(dá)到的生態(tài)發(fā)展目標(biāo)。未來5年，全市計(jì)劃新建城市綠地5000公頃、造林綠化10萬畝、新植樹1000萬株、新增花灌木200萬株。這些計(jì)劃的實(shí)施，離不開儲(chǔ)備土地的貢獻(xiàn)。土地儲(chǔ)備完成后，通過種植鮮花、播撒草籽進(jìn)行臨時(shí)綠化，減少揚(yáng)塵污染，避免水土流失，達(dá)到美化市容市貌的目的。如戴家湖公園、南岸嘴公園都是利用儲(chǔ)備土地建成的生態(tài)公園，供人們游憩休閑;位于洪山區(qū)歡樂大道北、武漢火車站西的一片花海，就是對武漢市楊春湖1000余畝儲(chǔ)備土地進(jìn)行臨時(shí)綠化，建成花田花海，讓城市綠化景觀和歡樂大道、武漢火車站等重要地段相得益彰，這也是儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的典范。同時(shí)該片土地也是已收儲(chǔ)的北洋橋垃圾山，未來進(jìn)行治理后將實(shí)施公園建設(shè)，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的可持續(xù)利用，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境。未來還將對中法生態(tài)半島小鎮(zhèn)重點(diǎn)功能區(qū)8.2平方公里的土地實(shí)施儲(chǔ)備后予以種草種花的方式進(jìn)行臨時(shí)利用，打造亮點(diǎn)片區(qū)的生態(tài)管護(hù)模式，提升城市能級(jí)和城市品質(zhì)。

1.4 增強(qiáng)儲(chǔ)備土地的社會(huì)效益

重點(diǎn)功能區(qū)是武漢“五個(gè)中心”建設(shè)最重要的空間載體。近年來，武漢組織啟動(dòng)了漢口濱江、武昌濱江、青山濱江、武漢中央商務(wù)區(qū)、漢正街等重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃，并已實(shí)施。當(dāng)前，正在加快推進(jìn)漢口歷史風(fēng)貌區(qū)、三陽設(shè)計(jì)之都、中法生態(tài)示范城、天河航空城、光谷科學(xué)島等功能區(qū)規(guī)劃和實(shí)施，這些功能區(qū)都是通過實(shí)施土地儲(chǔ)備從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)城市更新和城市功能的改善，造福于人民。通過儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的編制，對儲(chǔ)備土地合理的管護(hù)和臨時(shí)利用，為武漢市創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、文明城市以及工地文明施工創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)城市功能的提升。同時(shí)通過儲(chǔ)備土地建設(shè)臨時(shí)綠化、口袋公園，把造綠與造景、造美結(jié)合起來，既提升城市顏值，又推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)惠民，為居民游玩、休閑提供便利場所，提高了居民的獲得感和幸福感。

2 編制儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃原則

2.1 綜合性原則

儲(chǔ)備土地管護(hù)可采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時(shí)利用等方式。儲(chǔ)備土地管護(hù)方式應(yīng)根據(jù)往年土地管護(hù)實(shí)施情況并結(jié)合計(jì)劃年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、供應(yīng)計(jì)劃綜合考慮確定，確保不影響土地供應(yīng)工作。

2.2 同步性原則

年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃應(yīng)以保護(hù)儲(chǔ)備土地權(quán)利、提高儲(chǔ)備土地利用效益、加強(qiáng)儲(chǔ)備土地管理為目的，年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃作為年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的一部分，應(yīng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃同步開展，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

2.3 中期調(diào)整原則

年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃跟隨年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，原則上每年可進(jìn)行一次中期調(diào)整。

2.4 生態(tài)性原則

儲(chǔ)備土地的臨時(shí)綠化要彰顯武漢自然稟賦特色，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，提升城市生態(tài)品質(zhì)。年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃中臨時(shí)利用方式，一定要結(jié)合實(shí)際、因地制宜，不得破壞生態(tài)環(huán)境、造成土壤污染，保證土地的可持續(xù)利用，并與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)。

2.5 一致性原則

儲(chǔ)備土地的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國家衛(wèi)生城市、文明城市、園林城市的建設(shè)要求、城市工地文明施工的要求一致，避免重復(fù)投入、浪費(fèi)資源。

3 儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的主要內(nèi)容

儲(chǔ)備土地管護(hù)，是指對入庫儲(chǔ)備土地予以保護(hù)、利用和管理。入庫儲(chǔ)備土地，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)獲得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲(chǔ)備土地庫管理的土地。為更好實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地管護(hù)的各項(xiàng)要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要對已入庫儲(chǔ)備土地編制年度管護(hù)計(jì)劃。

3.1 儲(chǔ)備土地基礎(chǔ)信息

對已入庫儲(chǔ)備土地清單進(jìn)行梳理，包括地塊名稱、坐落、面積、權(quán)屬證明、規(guī)劃用途、地塊現(xiàn)場狀況和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況等。

3.2 儲(chǔ)備土地管護(hù)現(xiàn)狀調(diào)查

對儲(chǔ)備土地管護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，分析匯總所有入庫儲(chǔ)備土地的管護(hù)方式、管護(hù)單位、管護(hù)期限、管護(hù)支出與收入。儲(chǔ)備土地管護(hù)資金支出主要是指儲(chǔ)備土地管護(hù)發(fā)生的委托管護(hù)費(fèi)用及場地平整、圍墻圍擋修建、綠化整治、渣土清運(yùn)、垃圾清理等所產(chǎn)生的費(fèi)用。該項(xiàng)資金支出應(yīng)根據(jù)儲(chǔ)備土地的管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、往年土地管護(hù)資金使用情況和不可預(yù)見費(fèi)編制預(yù)算，并納入年度土地儲(chǔ)備資金計(jì)劃。儲(chǔ)備土地管護(hù)資金收入主要是指以出租方式臨時(shí)利用的儲(chǔ)備土地租金收入。臨時(shí)利用租金標(biāo)準(zhǔn)按照《武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用租金標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。

3.3 儲(chǔ)備土地管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

（1）環(huán)境衛(wèi)生美觀：按照市容環(huán)境衛(wèi)生要求實(shí)施場地封閉，修建圍墻或圍擋，圍墻（擋）上可以適當(dāng)設(shè)置公益性宣傳，有條件區(qū)域，圍墻（擋）可以做垂直綠化;產(chǎn)生日常臨時(shí)垃圾的地塊應(yīng)配置垃圾桶定期、及時(shí)清運(yùn)，保障場地干凈整潔;裸露場地采用臨時(shí)綠化或防塵網(wǎng)覆蓋，防治揚(yáng)塵，美化環(huán)境;有條件的應(yīng)進(jìn)行生態(tài)化處理，通過撒草籽、植花卉等措施，做到綠化美化，保障場地整體景觀效果。（2）場地規(guī)整：管理（值班）用房，應(yīng)保持整潔衛(wèi)生;如有臨時(shí)堆放物資，需集中堆放，統(tǒng)一管理，保證場地規(guī)整。（3）設(shè)置責(zé)任標(biāo)志：在現(xiàn)場醒目處設(shè)置項(xiàng)目公示牌（政府儲(chǔ)備土地公示牌），公開管護(hù)單位、保安人員等信息，地塊內(nèi)重要設(shè)施、危險(xiǎn)區(qū)域設(shè)置警示標(biāo)志并采取安全防護(hù)措施;出入口在醒目位置懸掛“揚(yáng)塵防治責(zé)任牌”“環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任牌”。（4）儲(chǔ)備土地日常巡查管理：管理和保護(hù)儲(chǔ)備土地上的市政設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施以及其他已補(bǔ)償?shù)牡孛娓街铩⒔ǎ?gòu)）筑物，防止亂搭亂建、亂挖土方，防止傾倒垃圾渣土，防止閑雜人員進(jìn)入，防止耕種（養(yǎng)殖）和秸稈焚燒等侵害儲(chǔ)備土地行為。

3.4 儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃

根據(jù)往年土地管護(hù)實(shí)施情況、本年度土地供應(yīng)計(jì)劃、儲(chǔ)備計(jì)劃編制年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃，對年度已入庫儲(chǔ)備土地，在管護(hù)方式、管護(hù)期限、資金安排、出庫計(jì)劃等方面做出統(tǒng)籌安排。

4 儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的主要成果

年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃成果一般包括計(jì)劃文本、圖件及表格：總則包括管護(hù)范圍和對象、實(shí)施主體、編制原則;上年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的執(zhí)行情況分析;儲(chǔ)備土地基礎(chǔ)信息;儲(chǔ)備土地管護(hù)現(xiàn)狀;儲(chǔ)備土地管護(hù)方式、面積、期限;儲(chǔ)備土地管護(hù)標(biāo)準(zhǔn);儲(chǔ)備土地管護(hù)資金管理;儲(chǔ)備土地管護(hù)實(shí)施計(jì)劃;儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃保障措施;相關(guān)表格;管護(hù)地塊分布圖。

5 儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃實(shí)施保障措施

5.1 建立健全儲(chǔ)備土地管護(hù)制度建設(shè)

結(jié)合儲(chǔ)備土地管護(hù)的特點(diǎn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)，制定相關(guān)的儲(chǔ)備土地管護(hù)制度、儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用制度、儲(chǔ)備土地租金標(biāo)準(zhǔn)等并結(jié)合實(shí)際工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，保障儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的順利實(shí)施，確保儲(chǔ)備土地的保值增值和安全。

5.2 充分利用現(xiàn)代信息化技術(shù)

利用土地儲(chǔ)備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，對土地儲(chǔ)備實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)從土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備、前期開發(fā)、土地管護(hù)、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)閉環(huán)管理，同時(shí)充分考慮土地儲(chǔ)備供應(yīng)時(shí)序，提前做好預(yù)判，提前優(yōu)化調(diào)整儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃。

5.3 明確入庫儲(chǔ)備土地必須達(dá)到凈地標(biāo)準(zhǔn)

一方面從經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系上看，土地產(chǎn)權(quán)清晰，安置補(bǔ)償?shù)轿唬恋氐氖褂煤吞幚聿皇芟拗?另一方面從外表上看，地塊平整，建筑物、構(gòu)筑物及地上附著物已遷移和拆除。只有達(dá)到凈地入庫，才能確保儲(chǔ)備土地的管護(hù)和臨時(shí)利用不受原土地使用者、地塊現(xiàn)狀所限，才能更好保護(hù)和利用儲(chǔ)備土地。

5.4 發(fā)揮儲(chǔ)備土地管護(hù)的社會(huì)監(jiān)督力量

發(fā)揮多種渠道的監(jiān)督途徑，充分利用媒體、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介的力量，周邊居民的監(jiān)督力量，對儲(chǔ)備土地管護(hù)過程中的侵占、破壞等問題進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)聯(lián)合城管、公安等開展聯(lián)合執(zhí)法，確保儲(chǔ)備土地的安全。

5.5 加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)，確保管護(hù)成效

武漢市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會(huì)加強(qiáng)對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)落實(shí)儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃的考核評(píng)價(jià)，并與儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的下年度儲(chǔ)備規(guī)模、供地規(guī)模掛鉤，保障年度儲(chǔ)備土地管護(hù)計(jì)劃有效實(shí)施，突顯成效。