社會動員“嵌入”國家治理的實踐邏輯

周邵年

摘要：社會動員在國家治理過程中具有重要作用，但其角色定位經(jīng)歷了從中心到邊緣化的歷史過程。當(dāng)下重新審視社會動員在國家治理中的角色定位具有很強的現(xiàn)實背景，面對各種日益多發(fā)的社會突發(fā)狀況，需要一種非常規(guī)的社會動員以克服各種公共危機。因而，社會動員能夠有效克服突發(fā)公共事件硬治理的各種局限，從而提高國家治理能力及其體系的質(zhì)量。但這種社會動員并非傳統(tǒng)無節(jié)制的運動式動員，它不能突破法治等合理界限，為此，需要審慎客觀地評價社會動員對于國家治理的功能與作用。

關(guān)鍵詞：社會動員;國家治理;實踐邏輯;角色定位;約束條件

社會動員是國家治理的一種重要手段。中國共產(chǎn)黨歷來注重動員群眾，善于運用群眾的力量來實現(xiàn)政策與主張?！耙徊恐袊伯a(chǎn)黨的歷史就是一部社會動員史?！鄙鐣訂T因充分動員社會各階層力量、凝聚社會共識形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，從而為新中國成立和社會主義建設(shè)打下堅實的群眾基礎(chǔ)，可以說，社會動員是中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)和改革的一個重要法寶。但任何事物的發(fā)展都具有兩面性，“頻繁的社會動員也帶來了一系列負面影響：從法治化角度而言，社會動員擾亂了法治秩序，削弱了法律規(guī)范的權(quán)威性，并對司法系統(tǒng)形成沖擊，不利于國家法治化建設(shè)”。就政府與社會之間的關(guān)系而言，逐漸趨向于去中心化，即政府掌管公共權(quán)力，同時在社會中組建各種NGO等民間組織參與國家共同治理。隨著政府改革實踐的逐步深入，帶動了國家治理理論的興起與發(fā)展，為其他西方國家推進政府和治理模式改革提供了有效參考。那么，社會動員在新時代國家治理中扮演什么樣的角色以及如何界定社會動員在國家治理中的邊界？為此，本文立足新時代背景，探討社會動員在國家治理現(xiàn)代化中的角色，進而厘清社會動員參與國家治理的合理邊界。[1]

一、社會動員參與國家治理的時代境遇

黨的十九大以來，面對國內(nèi)外復(fù)雜的局勢，國家常規(guī)治理現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)。新時代傳統(tǒng)社會動員模式發(fā)生了深刻的變化，同時也為社會動員介入國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。任何社會動員都離不開相應(yīng)國家制度或組織的支持，因而需要探討當(dāng)下中國社會動員發(fā)生的制度環(huán)境及社會條件。[2]

（一）政府與市場“雙重失靈”催生社會動員的生存空間

經(jīng)濟全球化以及國家治理進程帶動了治理理論的興起與發(fā)展，西方國家治理理論源自新自由主義經(jīng)濟制度下所產(chǎn)生的市場失靈，正是為了有效彌補市場的不足與缺陷，緩解社會沖突而引入政府對市場活動的調(diào)節(jié)與干預(yù)。但隨著政府干預(yù)范圍的擴大，不僅為政府帶來了沉重的財政壓力，同時面臨著公共產(chǎn)品供應(yīng)過剩問題，甚至引發(fā)公共資源的極大浪費。為了解決西方政府和市場內(nèi)部出現(xiàn)的雙重失靈問題，現(xiàn)代社會的市場化、城鎮(zhèn)化進一步豐富和發(fā)展了國家治理理論。社會動員是現(xiàn)代國家治理中政府有效調(diào)動國家資源發(fā)展經(jīng)濟的重要手段，從而實現(xiàn)動員資源提高配置效率。“經(jīng)濟發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益。”經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代化水平很大程度上依賴于政府的資源動員能力，盡管市場經(jīng)濟在配置資源方面的效率高于政府宏觀調(diào)控，但由于市場中存在非完全競爭的市場領(lǐng)域，這就需要政府主導(dǎo)的社會動員以克服“市場失靈”的缺陷?！皠訂T的形式與規(guī)模，決定社會發(fā)展的速度與特征，特別在發(fā)展中國家，動員乃是實現(xiàn)趕超不可少的條件?！备母镩_放以來，面對資源匱乏及市場經(jīng)濟薄弱的現(xiàn)狀，社會動員依然發(fā)揮著優(yōu)化資源配置的重要功能，尤其在突發(fā)公共危機時，政府能夠迅速調(diào)配資源應(yīng)對主要是通過社會動員實現(xiàn)的。[3]當(dāng)前我國的經(jīng)濟體制改革進入攻堅期和“深水區(qū)”，其“要素復(fù)雜繁多，須高瞻遠矚，統(tǒng)籌兼顧”。盡管我國的現(xiàn)代化發(fā)展進程與西方相比存在一定的滯后性，但在中國特色社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，我國同樣面臨著政府職能轉(zhuǎn)變、市場調(diào)節(jié)等關(guān)鍵性問題，同樣需要社會動員防范潛在的突發(fā)公共危機。[4]

（二）國家治理模式轉(zhuǎn)型賦予社會動員“新使命”

改革開放以來，農(nóng)村基層組織的全能治理功能伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制日趨成熟以及農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深入推進而進一步弱化，城市單位組織改革則解放個體對單位的人身依附關(guān)系，其改革目標日益趨向社會人;市場經(jīng)濟體制改革帶動社會保障等逐漸向商品化和社會化方向發(fā)展，由此導(dǎo)致原有社會關(guān)系的碎片化和原子化趨勢?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)推動虛擬社會的蓬勃發(fā)展，社會人際關(guān)系逐漸由熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變。面對基層治理功能弱化的現(xiàn)狀，國家通過強化城市及農(nóng)村社區(qū)功能，提升應(yīng)對突發(fā)事件的國家治理能力，由此構(gòu)建了自上而下的高度一體化政府組織體系;而在社會領(lǐng)域依然存在著明顯的碎片化現(xiàn)象，這就導(dǎo)致國家管理系統(tǒng)逐步陷入了政府和市場較強，而社會組織較弱的發(fā)展局面?；鶎由鐓^(qū)組織擁有的管理服務(wù)能力十分有限，而這一時期民間組織同樣欠缺必要的自我管理及服務(wù)能力，無法分擔(dān)國家治理中的社會治理職責(zé)。當(dāng)然，我國突發(fā)事件的國家治理不能完全照搬照抄國外國家治理模式，應(yīng)通過發(fā)揮政府主導(dǎo)性和廣泛調(diào)動各種社會力量積極參與從而形成更為多元化的國家治理主體。黨的十八屆三中全會指出當(dāng)前國家治理的有效途徑是必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性，以社會協(xié)同和公眾參與為載體，強化法治保障力度。從我國社會發(fā)展現(xiàn)狀上看，最為薄弱性的環(huán)節(jié)集中體現(xiàn)在重大突發(fā)國家治理領(lǐng)域。為此，需要從國家治理的需求出發(fā)，以社區(qū)為載體，構(gòu)建政府與社會之間相互協(xié)作的新型關(guān)系。[5]同時，要提高黨建的引領(lǐng)能力，強化政府的主導(dǎo)作用，充分整合社區(qū)中的有效治理資源，讓各個主體間形成有效互動，充分落實社區(qū)協(xié)商制度，這是與我國基本國情和發(fā)展需求相吻合的應(yīng)對突發(fā)公共事件的治理模式。

（三）歷史路徑依賴夯實社會動員的文化基礎(chǔ)

我國當(dāng)前所構(gòu)建的國家治理體系是傳統(tǒng)歷史文化漸進式改革和內(nèi)生性演化的必然結(jié)果?！拔幕粌H承載表達的意義和經(jīng)驗的內(nèi)容，而且潛在于一定的組織過程中，處在內(nèi)容與形式的交融中。文化本身的結(jié)構(gòu)性和組織性，深刻再現(xiàn)部分特定社會形式，提供理解社會關(guān)系的渠道。”推進國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程，必須以中國傳統(tǒng)文化基因為基礎(chǔ)，充分汲取和整合社會中的各項治理資源。我國傳統(tǒng)社會沿用外儒內(nèi)法的治理模式，部分學(xué)者對我國的傳統(tǒng)秩序結(jié)構(gòu)展開分析，認為我國國家治理模式沿用傳統(tǒng)二元性社會結(jié)構(gòu)，在國家和民間層面“官有正法，民從私約”。國家通過制定各項法律或政策來構(gòu)建相應(yīng)的法制體系，而民間則利用各種民間契約形式形成約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約。政府法制主要是從縱向上對社會身份進行約束和規(guī)范，民間達成的各類契約主要用于調(diào)解民事領(lǐng)域的社會行為，由此在傳統(tǒng)社會領(lǐng)域形成了橫縱結(jié)合的治理秩序。[6]通過對中國傳統(tǒng)治理文化的深入探究，發(fā)現(xiàn)民間社會依然存在較為深厚的息訟觀念，因此民間社會大多借助鄉(xiāng)規(guī)民約來解決各種民間糾紛。當(dāng)代國家治理與歷史上國家治理模式保持著千絲萬縷的聯(lián)系，其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需要從傳統(tǒng)歷史路徑走出來，并推陳出新以適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的要求。傳統(tǒng)國家治理綜合利用禮教和政教相結(jié)合的模式來指引社會發(fā)展，同時利用刑法來抑制犯罪，并強調(diào)道德的教化功能，提倡國家禮法結(jié)合的綜合治理，由此最大限度地解決各類沖突與矛盾，最終實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。在現(xiàn)代社會動員模式中，必須以國家法治為基礎(chǔ)，探討社會自治實現(xiàn)的可行路徑，社會動員作為國家治理的非常規(guī)手段扎根于傳統(tǒng)的歷史文化脈絡(luò)之中，為當(dāng)前常規(guī)治理的“短板”提供有效補充。[7]

（四）德治與法治的融合奠定社會動員的制度空間

當(dāng)代國家治理現(xiàn)代化需要形成統(tǒng)一制度基礎(chǔ)，而這需要開展廣泛的社會動員才能凝聚成社會共識，否則撕裂的社會共同體只會加劇經(jīng)濟社會的崩潰。近代以來，西方社會逐步形成了較為完善的地方自治系統(tǒng)，由此帶動市民社會逐漸向個體化方向發(fā)展，同時讓國家公民形成了較為積極的國家治理意識。而我國深受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，高度集中化的管理模式在社會公共管理領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠影響，加之市場經(jīng)濟及城鎮(zhèn)化進程的逐步深入，導(dǎo)致人口流動頻繁，由此引發(fā)城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)了異質(zhì)性增長，社區(qū)居民之間逐漸失去了傳統(tǒng)熟人聯(lián)系，整個社會在個人關(guān)系領(lǐng)域逐漸形成了普遍性的脫域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這在很大程度上抑制了個體參與國家治理的積極性，進而限制了我國市民社會的成長發(fā)育并降低了其社會參與度。我國社會組織體系具有極為獨特的歷史性，在近百年的發(fā)展歷程中經(jīng)歷了不同的社會制度，傳統(tǒng)社會組織是以“皇權(quán)止于縣”為主，在縣級以下沿用“鄉(xiāng)土秩序”，整個社會的治理職能相對較弱。禮在古代實質(zhì)上發(fā)揮著法的作用，不僅是對民間社會生活秩序的規(guī)范與約束，同時更多地扮演著國家政治生活中的法治角色，禮法二者之間的有效互補成為中國傳統(tǒng)法治文化的獨特之處。[8]而德治主要強調(diào)的是依靠道德的約束力來維持社會發(fā)展秩序。德治主要依靠教化功能，以德教來提升群體道德素養(yǎng)，最終讓國家能夠依靠公權(quán)構(gòu)建獨特的禮法秩序，并且能夠與民間倫理秩序之間達成共識。[9]法治和德治的相結(jié)合，是從國家與社會兩個層面上來規(guī)制社會秩序，尤其利用教化功能構(gòu)建合理的倫理秩序，能夠與國家立法秩序相融合，最終實現(xiàn)國家治理目標，能夠為當(dāng)前解決國家治理參與度不足和自治基礎(chǔ)相對薄弱等問題提供有效借鑒。[10]

二、社會動員“嵌入”國家治理的作用機理

社會動員是推動突發(fā)公共事件治理的重要組成部分。它不僅是國家發(fā)展過程中資源整合的有效手段，同時在很大程度上體現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化水平。[11]所謂社會動員是以非常規(guī)方式參與國家治理的形式，與國家常態(tài)治理模式相比，它具有柔性、復(fù)合等特征。具體來說，社會動員作為非常規(guī)治理具有以下特征。

（一）社會動員是國家常規(guī)治理的重要補充

“現(xiàn)代文明的一個重要特征就是國家作用的空前發(fā)展。一個國家的國家能力直接影響到其經(jīng)濟增長、政治穩(wěn)定、社會和諧和國際安全等各個領(lǐng)域?！泵绹螌W(xué)者亨廷頓著重強調(diào)政黨在社會穩(wěn)定及國家治理現(xiàn)代化進程中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。”社會動員是國家掌握的特殊權(quán)力，尤其是在面對外敵入侵和國內(nèi)突發(fā)公共事件時，政府合法地啟用社會動員而掌握巨大的政治權(quán)力，從而有效地處理和應(yīng)對各種緊急狀態(tài)，以達到維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整及社會秩序的目的。國家權(quán)力具有壟斷性和制度性特征，壟斷性權(quán)力是指無需經(jīng)過治理對象同意即可實施的決斷力，而制度性權(quán)力則指通過市民參與社會公共管理來提高國家決策的合法性和執(zhí)行力。需要指出的是，社會動員是一種國家權(quán)力，它是憲法和法律予以確認的政府權(quán)力，因而并不能隨意地分散到社會各個群體之中，同時，社會動員必然接受嚴格的社會監(jiān)督以防止政府濫用社會動員權(quán)力。制度性權(quán)力本質(zhì)上就是國家在公共領(lǐng)域所具備的管理能力，如強制、認證、汲取、吸納整合及再分配等能力。[12]總起來看，社會動員則屬于基礎(chǔ)權(quán)力范疇，是國家治理的合法有效方式之一，從本質(zhì)上看是掌握國家政權(quán)的政治主體通過一定方式將自身意識形態(tài)及利益目標滲透到各個社會群體之中，以此來實現(xiàn)社會動員的目標。在社會動員過程中，組織者對社會成員以多種方式施加動員影響力，基于社會普遍共識能夠充分調(diào)動社會成員參與具體社會公共活動之中，最終實現(xiàn)社會動員的組織目標。[13]社會動員實質(zhì)上就是動員主體通過向社會提取資源來整合政府與社會力量，提升國家治理能力，這在一定程度上能夠提升國家對社會管控能力應(yīng)對突發(fā)公共事件。

（二）社會動員能夠有效鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，此一共識的形成離不開社會動員的歷史傳統(tǒng)?！爸袊伯a(chǎn)黨在中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不同時期，善用社會動員方式解決重大問題、化解社會危機，取得一個又一個偉大勝利，這是中國共產(chǎn)黨在百年革命、建設(shè)和改革中宣傳和發(fā)動人民群眾取得事業(yè)成功的寶貴經(jīng)驗。”[14]中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國人民長期革命、建設(shè)及改革歷史過程中所形成的最大共識，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)了中國特色社會主義的制度、法律、道德等上層建筑。在這個過程中，社會動員對于鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位起著舉足輕重的作用，其本質(zhì)是通過組織和發(fā)動群眾廣泛參與中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的社會主義事業(yè)并自覺認同、傳播其價值主張的過程。中國共產(chǎn)黨通過廣泛的社會動員不僅凝聚了廣泛的政治共識，且在改革開放新時期成為重塑黨的政治權(quán)威的重要手段。社會動員能力是現(xiàn)代政黨組織必備的基本功能之一，政黨的社會動員能力本身包含利益表達、政治選拔、目標制定及政治社會化等。[15]除了常規(guī)的政治活動來增強黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，社會動員也是社會發(fā)展的非常時期夯實黨的執(zhí)政權(quán)的重要手段，如建國初期中國共產(chǎn)黨通過“三反”“五反”及社會主義改造等社會動員，有效鞏固了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治及經(jīng)濟基礎(chǔ)。政黨的社會組織動員能力主要體現(xiàn)在處理國家與社會關(guān)系方面，政黨是否具有強有力的社會發(fā)展能力，是否能最大程度上獲得群眾支持，關(guān)鍵在于自身所具備的社會動員能力。[16]政黨組織通過開展廣泛的社會動員，執(zhí)政意圖在社會公共領(lǐng)域得以踐行，強化公民對執(zhí)政黨理念及其政策的認同，最大限度地凝聚社會共識，贏得社會公眾的支持，并依靠社會動員順利地得以實施。中國共產(chǎn)黨在國家治理過程中，具備強大的社會組織和動員能力，這一能力是由自身所構(gòu)建的強大組織體系所決定的，同時也與黨員干部隊伍的素質(zhì)密切相關(guān)。

（三）社會動員是克服常規(guī)治理“短板”的重要手段

當(dāng)代中國社會發(fā)展進程中面臨著各種復(fù)雜性的沖擊和挑戰(zhàn)（如自然災(zāi)害、群體性事件及各類傳染性疾病等），始終影響國家穩(wěn)定與社會發(fā)展，甚至直接影響到國家的生死存亡。公共危機是由于社會內(nèi)外各種因素綜合作用，而導(dǎo)致社會公共安全和公共利益陷入危險境地。[17]與其他危機類型相比，突發(fā)公共事件具有明顯的普遍危害性、不可控等特點。應(yīng)對突發(fā)公共事件關(guān)鍵在于構(gòu)建處理公共危機的科學(xué)機制，并通過社會動員有效整合社會資源以化解危機。因此，社會動員是應(yīng)對國家常規(guī)治理不足的有效手段。改革開放以來，我國公共危機的發(fā)展歷程可以看出，應(yīng)對任何一項重大危機必然依賴于最具廣泛性的社會動員。我國社會動員經(jīng)歷了從無到有，從有到優(yōu)的過程，從傳統(tǒng)運動式治理出發(fā)，逐步形成規(guī)范性的社會動員章程和條例，從而把游離在國家治理之外的社會動員內(nèi)化為現(xiàn)代國家治理應(yīng)對突發(fā)事件的有效手段。在處理公共危機中，社會動員表現(xiàn)在兩個層面的功能，其一是政府利用自身掌握的行政權(quán)力充分調(diào)動和配置國家資源，利用最短的時間為災(zāi)區(qū)提供最為充足性的救援人員、設(shè)備及物資，并充分利用各職能部門來推進合作救援;二是政府利用最具廣泛性的社會動員，充分發(fā)揮社會組織和個體的行動力量，最大程度地集聚社會優(yōu)勢資源及力量，增強政府的救援能力，讓社會成員成為災(zāi)區(qū)救援救助的直接參與主體。社會動員與國家治理并不沖突，相反在面對國家緊急狀況時，社會動員更具有治理優(yōu)勢，尤其是調(diào)集國家資源和人力資源時，社會動員具有無與倫比的效率優(yōu)勢，如抗擊各種突發(fā)自然災(zāi)害等。但需要警惕的是，國家治理中的社會動員并非傳統(tǒng)意義上的運動式治理，而是在符合某些法定條件下的非常規(guī)治理，它并不能以犧牲國家治理的制度底線為代價而實施。為此，社會動員是針對各種突發(fā)公共事件所產(chǎn)生的緊急應(yīng)對手段，而非無法無天的亂作為。

（四）社會動員是維系黨和人民血肉聯(lián)系的重要紐帶

新時代中國共產(chǎn)黨根據(jù)社會主要矛盾的變化，及時制定符合國計民生的發(fā)展規(guī)劃，但各種自然災(zāi)害和突發(fā)疫情需要廣泛的社會動員才能調(diào)集國家資源予以救濟，在這一過程中中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮黨組織的社會動員優(yōu)勢，擴大了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，同時也檢驗了基層黨組織的戰(zhàn)斗力，從而通過社會動員達到鞏固黨的執(zhí)政地位的作用。反之，如果政黨的各項政策主張無法贏得廣泛性的支持，必然失去了社會參與主體的支持，甚至引發(fā)抵觸和抗議，最終無法實現(xiàn)政黨管理國家的預(yù)期目標。從社會科學(xué)視角看，資源是指為實現(xiàn)一定目標而所必需具備的各種基礎(chǔ)要素，如人力、物力、財力等。[18]實際上，社會動員是鞏固黨的執(zhí)政權(quán)的非常規(guī)手段，它適用于黨和國家發(fā)展的特殊事情，可以有效地凝聚社會共識和各種社會資源，以克服中國特色社會主義事業(yè)的各種艱難險阻。不同個體和群體對同一事物有不同看法，并形成千差萬別的價值觀，這種價值觀的差異性激發(fā)了社會成員的創(chuàng)造性，但當(dāng)這種差異性走向絕對對立時也會導(dǎo)致社會共識的破裂。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨是中國社會凝聚共識的主要組織承擔(dān)者，并創(chuàng)造性地發(fā)展出社會主義核心價值觀，既反映人民群眾的利益訴求，同時也增強了中國人民對中國共產(chǎn)黨合法性的文化認同。改革開放以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)對重特大突發(fā)事件無一不利用社會動員來實現(xiàn)國家資源的有效配置，以對口支援為突破口在全社會中引發(fā)了規(guī)模更為龐大的社會動員。除了各黨政機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部外，各企事業(yè)單位、公益組織、軍隊、民營企業(yè)及社會個體紛紛選擇不同的路徑推動國家治理，并形成政府、社會及市場三位一體的社會動員格局。當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨眾多不確定性，黨和人民的團結(jié)一直成為新時代中國社會主義戰(zhàn)勝一切艱難險阻的制勝法寶，其中社會動員成為維系黨和人民血肉聯(lián)系的重要手段，它在一定程度上克服了官僚科層制的缺陷和不足，進而夯實了黨執(zhí)政為民的理念。

三、社會動員參與國家治理的約束條件

社會動員實質(zhì)上是一種擴張性的社會權(quán)力，在國家治理過程中同樣面臨著操作風(fēng)險，對社會正常秩序具有一定的破壞性，很容易演變成為對抗國家的工具，甚至?xí)駲?quán)利形成直接侵害，對社會民主法治秩序帶來極大的破壞性。社會動員作為國家治理的有效手段，若應(yīng)用不當(dāng)，則很可能成為極大的破壞力量。為此，對于社會動員在國家治理中的使用必須設(shè)置不能逾越的底線。

（一）提高國家治理的公民素養(yǎng)，維護人民群眾的根本利益

社會動員并非單向度的輸出過程，而是組織動員者與被動員者之間相互協(xié)調(diào)的互動過程，同時也是被動員者認同并支持其社會動員目標，只有在自愿參與的基礎(chǔ)上，才能確保實現(xiàn)社會動員目標。在依法治國的背景下，社會動員尤其要遵守法治要求，并在此基礎(chǔ)上確定社會動員在國家常規(guī)治理中的合理邊界，防止以犧牲公民權(quán)利為代價的非法社會動員。在計劃經(jīng)濟體制下，所有社會資源歸國家管控，并直接干預(yù)社會生產(chǎn)及生活，這一時期的社會動員普遍忽視了公民意愿及其權(quán)利的保護，而自上而下的運動式治理更容易損害公民的合法權(quán)利。如大躍進等社會動員，強迫群眾參與各種國家化的集體大生產(chǎn)，“在國家控制所有生存必需資源的前提下，被動員者實際上是沒有退出權(quán)的”[19]。因而這種犧牲公民權(quán)利的社會動員必然無法有效地實現(xiàn)國家治理的目標。為此，社會動員并不能利用群眾激情進行非理性的國家治理，而應(yīng)當(dāng)利用利益原則進行合理引導(dǎo)來提高動員對象的主觀能動性。所謂的利益機制，可以參考市場機制中的平等交換原則來設(shè)置動員目標以引導(dǎo)潛在動員對象的利益需求，否則無法實現(xiàn)有效社會動員。因此，社會動員所樹立的目標必須符合人民群眾的利益訴求，所采用的社會動員方式及目標訴求必須與人民群眾的需求保持高度契合。同時，人兼具理性和感性雙重屬性，在利益引導(dǎo)以外可利用情感激勵的方式來實現(xiàn)社會動員，并利用特定的場景或條件刺激人們在情感上迸發(fā)出相應(yīng)戰(zhàn)勝事件的精神力量。這一誘惑遠比利益更能鼓動人心以及充分調(diào)動群體的內(nèi)心情感與意識，最大程度地挖掘群體的行為合力。由此充分顯現(xiàn)出基于公民自愿所形成的社會動員實效遠遠超出行政命令方式?？傊鐣訂T并不能犧牲社會個體的合法權(quán)利，否則就容易背離社會動員的初衷。

（二）樹立國家法治的治理權(quán)威，恪守社會動員的法治“紅線”

亞里士多德指出，“一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營求私利?！盵20]社會動員之所以能形成巨大的公共權(quán)力，本質(zhì)上就在于動員者掌握了某種權(quán)威合法性，并以法治力量形成強制性的社會動員力量，因而這種社會動員權(quán)力帶有擴張性和壓迫性。如果社會動員權(quán)力缺乏法治約束，則很容易突破法律底線而被動員主體所濫用，導(dǎo)致社會動員公權(quán)擴張失去了約束邊界，逐漸顯現(xiàn)出明顯的擴大性和主觀性，進而成為部分不法利益者謀取私利的手段，因此，必須針對社會動員設(shè)定相應(yīng)的法制規(guī)范，充分依賴法律權(quán)威來規(guī)范社會動員權(quán)力的運用。黨的十九大報告指出，必須“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”[21]。為此，必須依法約束國家治理中社會動員的手段，為最大限度地避免權(quán)力濫用，西方國家在國家治理領(lǐng)域頒布了諸多法律制度來限制社會動員，明確界定了社會動員的實施范圍。在應(yīng)對公共危機方面，美國構(gòu)建了最具完善的法律體系，諸多法律制度更為細化地界定了公共危機中可利用的社會動員的權(quán)力邊界，比如，1976年頒布實施的《全國緊急狀態(tài)法》，明確界定了國家啟動緊急狀態(tài)的條件、流程、期限及終止等具體事項，尤其是對緊急狀態(tài)下總統(tǒng)權(quán)力給出了特別規(guī)定，在非常時期賦予總統(tǒng)特權(quán)的同時，對這一特權(quán)給出了明確限制。1995年法國頒布實施了《緊急狀態(tài)法》，該法律制度的特點側(cè)重于規(guī)定緊急狀態(tài)下政府權(quán)力和公民應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。[22]德國高度重視社會動員領(lǐng)域的體制機制建設(shè)，利用統(tǒng)一協(xié)調(diào)的力量和資源調(diào)動機制，在國家、社會組織、民眾等各個主體間構(gòu)建共同參與和相互協(xié)調(diào)的動員機制，由此最大限度地防止某一主體出現(xiàn)權(quán)力的失控。是否依法開展社會動員是傳統(tǒng)群眾運動與現(xiàn)代國家治理的重要區(qū)別，當(dāng)代社會動員參與國家治理是以法治為底線的，為此，必須維護法治權(quán)威和制度的穩(wěn)定性。

（三）堅守以人為本的治國理念，慎用社會動員干預(yù)民眾生活

社會動員過于頻繁有可能引發(fā)三個層面的危害。第一，引發(fā)社會資源枯竭。米格代爾基于國家和社會二者關(guān)系的視角展開研究，認為國家能力主要包含汲取資源、滲入社會、調(diào)節(jié)關(guān)系及利用特殊方式配置和應(yīng)用社會資源。[23]社會動員的活動過程實質(zhì)上等同于執(zhí)政主體從社會中調(diào)用資源，以特殊的方式滲入社會，并充分依靠社會力量來不斷夯實自身能力范疇的活動過程，合理適度的社會動員能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會力量的有效整合，不斷壯大國家能力;但過于頻繁的社會動員導(dǎo)致國家調(diào)用過多的社會資源，引發(fā)社會資源枯竭，由此造成社會無法為國家治理提供有效支撐。第二，導(dǎo)致民眾日常生活備受干擾。社會動員意味著最大程度上的群眾參與，過于頻繁的社會動員消耗民眾過多的時間、精力及體力，引發(fā)群眾厭煩和抵觸。[24]比如1950—1976年間，我國所發(fā)動的規(guī)?；罕娺\動多達75場，活動內(nèi)容遍布經(jīng)濟、政治、社會生活及意識形態(tài)等各個領(lǐng)域。頻繁的社會動員讓社會公眾疲于應(yīng)付從而嚴重干擾了正常的生產(chǎn)生活。第三，很難實現(xiàn)社會力量的再次調(diào)動。作為一項群體性活動，社會動員因情感因素占主導(dǎo)地位具有明顯的興奮度?！霸谌后w中，每種感情和行動都有傳染性，其程度足以使個人隨時準備為集體利益犧牲他的個人利益?！盵25]社會動員中這種群體興奮度能夠直接轉(zhuǎn)化為參與國家治理的巨大力量。如果頻繁利用社會動員必然造成民眾興奮度不斷降低，甚至引發(fā)疲憊，很難再次調(diào)動社會參與的積極性。實際上，社會動員過程不可避免地影響群眾的正常生活秩序并對其生活質(zhì)量產(chǎn)生負面影響。為此，社會動員必須在有效和有限之間尋求平衡，不能為了追求國家治理目標而無節(jié)制地過度社會動員。

（四）促進治理形式的分工協(xié)作，恪守社會動員的制度邊界

上世紀初期，德國社會學(xué)者馬克斯·韋伯提出了官僚制理論，認為制度必須以合法和合理為基礎(chǔ)，具有明顯的理性、權(quán)威性、服從性和等級性特征。在他看來，非人格化的管理體制能夠顯現(xiàn)出其他管理模式所無法企及的效率優(yōu)勢，與現(xiàn)代社會經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展需求相適應(yīng)，是國家治理可利用的合理形式之一。[26]常規(guī)治理也并非完美的制度設(shè)計，存在效率低、民主精神缺失及欠缺創(chuàng)新性等缺陷。在國家治理實踐中，社會動員在很大程度上是對官僚制的解構(gòu)，利用社會動員能夠最大程度地依賴龐大的人海戰(zhàn)術(shù)，由此改變常規(guī)治理所面臨的各項約束，政府決策能夠利用社會動員直接滲透到基層社會，而常規(guī)治理往往需要歷經(jīng)多個層次的傳遞。與常規(guī)治理相比，社會動員極大地改善了應(yīng)對突發(fā)事件的效率和質(zhì)量。改革開放以來，我國常態(tài)治理逐漸顯現(xiàn)出資源儲備不足、激勵性缺失、組織失效等缺陷，由此導(dǎo)致運動式治理的興起與發(fā)展。同時，當(dāng)外部環(huán)境波動成為政府亟待解決的關(guān)鍵問題時，同樣會利用運動式治理實現(xiàn)與常規(guī)治理的互補。毋庸置疑，利用行政和社會兩大力量推進共同治理，能夠最大程度地集中一切優(yōu)勢力量解決關(guān)鍵問題，打破行政條框，積聚各領(lǐng)域優(yōu)勢資源，能夠取得立竿見影的實效。但是，無節(jié)制地利用社會動員或者以社會動員取代常規(guī)治理，必然引發(fā)諸多弊端，如反復(fù)性治理、人治及破壞程序正義等。上級主管部門和行政責(zé)任主體所持有的態(tài)度對國家治理能夠產(chǎn)生直接影響，直接決定治理所能實現(xiàn)的成效，顯然不符合依法治國的要求。社會動員參與國家治理，并非是要取代常態(tài)治理模式，而是在處理突發(fā)公共危機時作為克服常態(tài)治理短板的特殊治理模式而引入國家治理體系的。為此，必須明確社會動員與國家常規(guī)治理的邊界，防止二者混淆而引發(fā)國家治理秩序的紊亂。

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（責(zé)任編輯 張亨明）