姚娟 劉鴻淵 彭新艷

2020年9月11日，習(xí)近平在科學(xué)家座談會(huì)上的講話指出，現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比過(guò)去任何時(shí)候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，都更加需要增強(qiáng)創(chuàng)新這個(gè)第一動(dòng)力(1)習(xí)近平《在科學(xué)家座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年9月12日，第2版。。這不僅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人民高品質(zhì)生活的需要，也是構(gòu)建新發(fā)展格局、順利開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的需要。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，效率對(duì)速度的良性替代需求愈發(fā)明顯。要素供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置效率變化以及生態(tài)環(huán)境約束所引發(fā)的人力資本和全要素生產(chǎn)率增速的雙重下降，使得技術(shù)進(jìn)步、創(chuàng)新發(fā)展愈發(fā)成為改革與轉(zhuǎn)型是否成功的關(guān)鍵(2)李揚(yáng)、張曉晶《“新常態(tài)”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯與前景》，《經(jīng)濟(jì)研究》2015年第5期，第8頁(yè)。。技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展離不開(kāi)高層次科技人才隊(duì)伍，而高層次科技人才隊(duì)伍的形成與發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)而合理的人才制度安排。人才政策是政府配置人才資源、提高人才素質(zhì)、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的重要工具和手段(3)李錫元、邊雙英、張文娟《高層次人才政策效能評(píng)估——以東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2014年第21期，第114頁(yè)。。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)的科技人才政策經(jīng)歷了恢復(fù)調(diào)適、初步確立、積極推進(jìn)、深入落實(shí)、全面創(chuàng)新五個(gè)不同發(fā)展階段(4)劉忠艷、趙永樂(lè)、王斌《1978-2017年中國(guó)科技人才政策變遷研究》，《中國(guó)科技論壇》2018年第2期，第140頁(yè)。。不同階段不同層面人才政策的有效供給極大地促進(jìn)了我國(guó)人才隊(duì)伍成長(zhǎng)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供了重要的智力支撐。

當(dāng)前，人民對(duì)美好生活的需要與發(fā)展不平衡不充分矛盾的有效解決離不開(kāi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這客觀上決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要時(shí)代價(jià)值。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變意味著對(duì)人才的需求變化，由此而來(lái)的問(wèn)題是人才政策如何調(diào)整和優(yōu)化，這客觀上要求我們必須厘清人才政策供給與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。也就是說(shuō)，在國(guó)家總體人才政策框架體系中,有如下三點(diǎn)值得思考的問(wèn)題：一是人才政策怎樣才能更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)；二是人才政策怎樣才能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整保持一致；三是人才政策供需之間的動(dòng)態(tài)變化規(guī)律是什么。有鑒于此，本文依據(jù)公共政策供需理論的基本原理，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人才政策之間的高質(zhì)量契合為基本視角，著眼于高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在演化趨勢(shì)，試圖展示和還原區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪叩难葸M(jìn)過(guò)程和基本邏輯，以為更科學(xué)、更高效的人才政策和公共政策制定提供理論支撐和決策參考。

一 高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系研究

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視野下，人力資本是促進(jìn)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最為關(guān)鍵的要素之一，它不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生要素，而且具有較強(qiáng)的正外部性，對(duì)于提高物質(zhì)資本的效率具有重要作用(5)Hirofumi Uzawa，“Optimal technical change in an aggregative model of economic growth，” International Economics Review 6，no.1(January 1965): 18-31.。通常地，人力資本結(jié)構(gòu)由低級(jí)向高級(jí)的演進(jìn)本身是人才層次由低到高的遞進(jìn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用也會(huì)逐漸加強(qiáng)。相較于人力資本存量，人力資本結(jié)構(gòu)高級(jí)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有更加明顯的邊際效應(yīng)，且能更好地解釋區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距(6)劉智勇等《人力資本結(jié)構(gòu)高級(jí)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——兼論東中西部地區(qū)差距的形成和縮小》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第3期，第61頁(yè)。。受時(shí)間、空間等諸多因素的影響，高層次科技人才的成長(zhǎng)和發(fā)展是一個(gè)人才主體與要素相互依存、相互作用和相互適應(yīng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程(7)曾建麗、劉兵、梁林《科技人才生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建研究——以中關(guān)村科技園為例》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2017年第11期，第43頁(yè)。?？傮w上，人才與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系具有動(dòng)態(tài)性和不確定性。一方面，區(qū)域要素和產(chǎn)業(yè)集聚強(qiáng)度與均衡度對(duì)區(qū)域創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有促進(jìn)作用；另一方面，要素和產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模與區(qū)域創(chuàng)新效率的不匹配對(duì)人才隊(duì)伍的建設(shè)具有不利影響。由此可見(jiàn)，并非高層次科技人才集聚規(guī)模越高，對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用就越明顯，兩者間存在非線性關(guān)系(8)Paul M. Romer，“Endogenous technological change，” Journal of Political Economy 98，no.5 (October 1990)： 71-102.。

與其他要素市場(chǎng)一樣，人才的市場(chǎng)化配置結(jié)果也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。因此，當(dāng)人才市場(chǎng)不能有效解決高層次科技人才聚集而出現(xiàn)的人才空間分布的不合理現(xiàn)象時(shí)，充分發(fā)揮政府“有形之手”的作用，加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)將有利于減少或避免高層次科技人才不合理集聚而產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)(9)季小立、浦玉忠《產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新背景下區(qū)域人才集聚效應(yīng)及管理跟進(jìn)——以江蘇為例》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2017年第4期，第72頁(yè)。。由此可見(jiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，科學(xué)而有效的人才政策仍然是不可缺少的。高層次科技人才政策是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成要素，科學(xué)而有效的高層次科技人才政策是促進(jìn)科技人才有效集聚與經(jīng)濟(jì)績(jī)效提升的重要手段(10)劉軒《科技人才政策與創(chuàng)新績(jī)效關(guān)系的實(shí)證研究——一個(gè)被中介的調(diào)節(jié)模型》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2018年第11期，第69頁(yè)。。根據(jù)公共政策供需理論的基本觀點(diǎn)，政策供給是政策需求誘發(fā)的結(jié)果,在政策變遷過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)供給不足、供給過(guò)溢等偏差現(xiàn)象(11)向玉瓊《公共政策供給滯后的理論及原因探討》，《理論探討》2007年第5期，第157頁(yè)。?；谝陨鲜袌?chǎng)配置、政策供給和人才集聚之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)，我們構(gòu)建了高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論模型。如圖1所示，我們假定區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)主要由政府、用人主體、人才市場(chǎng)等要素組成，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)的人才供需、政策供需的動(dòng)態(tài)均衡是政府“看得見(jiàn)的手”和市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”共同作用的結(jié)果。區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中存在著要素協(xié)同和知識(shí)溢出兩條關(guān)鍵路徑，二者共同促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

更進(jìn)一步，我們將上述模型具體化。區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪叩挠行Ч┙o將顯著增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)、政府、制度、資金、人才、信息等要素間的互動(dòng)，從而提升人才市場(chǎng)的配置效率，優(yōu)化人才在高校、企業(yè)、科研院所等用人主體間的配置，激發(fā)人才的創(chuàng)新潛能與知識(shí)溢出，提升區(qū)域范圍內(nèi)的人才資源供給水平，為一定時(shí)期區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供高質(zhì)量的人力資源要素保證和強(qiáng)力支撐。由此可見(jiàn)，在區(qū)域?qū)用?，科學(xué)而合理的人才政策服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，是政府與用人主體之間互動(dòng)的結(jié)果。人才政策的供給效率表現(xiàn)在人才市場(chǎng)對(duì)資源的配置效率上，人才市場(chǎng)的有效性體現(xiàn)在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中，政策、市場(chǎng)與創(chuàng)新、創(chuàng)新與區(qū)域發(fā)展之間具有一定的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。

圖1 高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論模型

根據(jù)人才與環(huán)境相互契合的理論觀點(diǎn)(12)Paul M. Muchinsky， Carlyn J. Monahan，“What is person-environment congruence？Supplementary versus complementary models of fit，”Journal of Vocational Behavior 31，no.3 (December 1987)： 268-277.，高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)可進(jìn)一步理解為相似性契合與補(bǔ)償性契合。相似性契合表現(xiàn)為人才政策目標(biāo)與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的一致性或匹配程度。進(jìn)一步將此觀點(diǎn)具體化，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)從追趕型向創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型發(fā)展的轉(zhuǎn)變，科技創(chuàng)新人才集聚、科技創(chuàng)新中心建設(shè)、科技成果孵化等逐漸成為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)，配套的人才政策也需要與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，以體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基本思路與目標(biāo)。補(bǔ)償性契合表現(xiàn)為人才政策滿(mǎn)足區(qū)域發(fā)展需要的程度，即能否提供區(qū)域發(fā)展所需的人才數(shù)量與能力要求。也就是說(shuō)，高層次科技人才政策應(yīng)該滿(mǎn)足不同產(chǎn)業(yè)對(duì)人才的特定需求程度，包括人才結(jié)構(gòu)、知識(shí)形態(tài)、專(zhuān)業(yè)能力等。顯然，如果以區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為基本出發(fā)點(diǎn)去審視區(qū)域性政策的科學(xué)性和有效性，我們不僅要關(guān)注內(nèi)部要素的政策協(xié)同，還要關(guān)注兩者之間的相似性契合與補(bǔ)償性契合。

二 區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪叩姆治隹蚣?/h2>

區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪吖┙o的有效性及其與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的耦合機(jī)理是本文的研究對(duì)象。為更好地揭示其內(nèi)在規(guī)律，本文擬從政府的人才政策供給出發(fā)。首先，建立一個(gè)人才政策供給的基本分析框架，以展示區(qū)域?qū)用嫒瞬耪吖┙o演化的動(dòng)態(tài)特征；其次，立足于政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系，從發(fā)展演變過(guò)程的視角出發(fā)揭示兩者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系演化規(guī)律。

(一)人才政策動(dòng)態(tài)演化趨勢(shì)分析框架構(gòu)建

高層次科技人才政策屬于公共政策，涉及發(fā)文主體、發(fā)文時(shí)間、發(fā)文數(shù)量、發(fā)文內(nèi)容等多個(gè)方面，具有立體化、多維度的基本特征。解佳龍等將政策年度、適用范圍、政策工具、執(zhí)行效力作為關(guān)鍵維度分別對(duì)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的科技人才政策、產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行文本計(jì)量研究，用定量化的語(yǔ)言分析了政策的內(nèi)在事實(shí)和演化趨勢(shì)(13)解佳龍、李雯、雷殷《國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技人才政策文本計(jì)量研究——以京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)為例(2009-2018年)》，《中國(guó)軟科學(xué)》2019年第4期，第88頁(yè)。。為兼顧高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在作用機(jī)理，本文借鑒政策文本的定量分析方法，將高層次科技人才政策轉(zhuǎn)化為跨時(shí)期、跨部門(mén)的面板數(shù)據(jù)，并構(gòu)建包含政策年度、政策類(lèi)型、政策工具、政策主體的四維分析框架。

其中，“政策年度”維度通過(guò)對(duì)2009-2019年間不同年份、不同時(shí)期的政府發(fā)文頻率與密度進(jìn)行分析，以揭示高層次科技人才政策數(shù)量的變化趨勢(shì)及規(guī)律；“政策類(lèi)型”維度通常用來(lái)說(shuō)明政策的管轄力度，主要包括通知、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法等，能夠反映高層次科技人才政策的權(quán)威性、約束性和可操作性程度；“政策工具”維度，借鑒《中國(guó)人才發(fā)展報(bào)告》的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將綜合政策、人才規(guī)劃、引進(jìn)聚集、培養(yǎng)開(kāi)發(fā)、評(píng)價(jià)激勵(lì)和管理服務(wù)6類(lèi)政策工具引入政策文本分析，通過(guò)對(duì)各階段政策工具的使用情況及演進(jìn)的邏輯關(guān)聯(lián)進(jìn)行梳理，能夠反映出政策文本內(nèi)容的完整性及功能的合理性；“政策主體”維度通過(guò)剖析有關(guān)部門(mén)或單位參與高層次科技人才工作的強(qiáng)度及各主體間的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，反映各級(jí)各類(lèi)管理機(jī)構(gòu)對(duì)該工作的重視程度及協(xié)作程度。

(二)研究對(duì)象選取與政策文本采集

1.研究對(duì)象選取

四川是國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)區(qū)域，在“三線建設(shè)”、西部大開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展以及新近出臺(tái)的成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略體系中，國(guó)家始終將四川放在重要地位。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)不斷增強(qiáng)。不同的發(fā)展階段，在國(guó)家大政方針的總體框架內(nèi)，地方政府可以結(jié)合自身實(shí)際，提出符合省情、市情和縣情的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。2006年《四川省國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，伴隨著科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)的增強(qiáng)，四川仍存在經(jīng)濟(jì)總量不大、質(zhì)量不高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)等制約發(fā)展的因素，并制定了應(yīng)遵循快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、提高自主創(chuàng)新能力等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本原則(14)《四川省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(2006年1月20日四川省第十屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò))，《四川日?qǐng)?bào)》2006年3月21日，第1版。?！笆濉睍r(shí)期，四川致力于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，并通過(guò)科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，打造西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地?！笆濉睍r(shí)期，四川以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力建成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式?？傮w上，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整與轉(zhuǎn)換既是對(duì)國(guó)家總體戰(zhàn)略要求的積極回應(yīng)，也體現(xiàn)了人才尤其是高層次科技人才在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的重要地位。

顯然，與其他省份一樣，四川省不同時(shí)期的工作重點(diǎn)均有所變化和調(diào)整。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高都隱含了對(duì)科技創(chuàng)新和人才的強(qiáng)烈需求，這集中反映在政策文本的話語(yǔ)表述體系之中。既然高層次科技人才已成為驅(qū)動(dòng)四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵力量，那么圍繞高層次科技人才的相關(guān)政策理應(yīng)成為政府政策供給的重點(diǎn)所在。政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政策制定的主體，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整與優(yōu)化必然會(huì)反映在政府的政策文本之中，這說(shuō)明通過(guò)政策文本的研究可以去揭示其演化規(guī)律?；谒拇ㄔ谑〖?jí)層面的代表性，本文選擇2009-2019年四川省頒布的高層次科技人才政策文本為研究對(duì)象，研究對(duì)象不包括區(qū)域內(nèi)各市(州)發(fā)布的政策文件。

2.政策文本采集

高層次科技人才政策是政府、各部門(mén)及相關(guān)組織團(tuán)體為規(guī)范高層次科技人才管理、滿(mǎn)足主要目標(biāo)訴求而制定的一系列與人才的選、用、育、留直接相關(guān)的規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、舉措等。為客觀反映政策文本的真實(shí)性和相對(duì)完整性，樣本的采集、篩選和處理遵循以下步驟。(1)圍繞高層次科技人才的基本特征，以“高層次人才”、“留學(xué)”、“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才”、“大學(xué)生”、“科技創(chuàng)新”、“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”、“轉(zhuǎn)型發(fā)展”為關(guān)鍵詞，通過(guò)四川省人民政府、四川省人力資源和社會(huì)保障廳、四川省科學(xué)技術(shù)廳、四川省財(cái)政廳、四川省教育廳等政府和部門(mén)的官方網(wǎng)站，檢索具有一定關(guān)聯(lián)的政策文本，形成研究資料數(shù)據(jù)庫(kù)。(2)圍繞人才規(guī)劃、引進(jìn)聚集、培養(yǎng)開(kāi)發(fā)、評(píng)價(jià)激勵(lì)和管理服務(wù)等人才管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)查閱人才發(fā)展體制機(jī)制改革的相關(guān)政策補(bǔ)充與高層次科技人才直接相關(guān)的政策文本。(3)采取回溯關(guān)聯(lián)檢索的方法，通過(guò)查找政策源頭進(jìn)一步豐富政策文本。(4)對(duì)收集的78份政策文本進(jìn)行分類(lèi)整理和篩選，剔除相同或高度不相關(guān)、針對(duì)性不強(qiáng)的政策文本，保留63份政策文本，最終形成高層次科技人才政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)。政策文本既包括有關(guān)創(chuàng)新型省份建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、西部高地建設(shè)等緊扣區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的綜合性意見(jiàn)、規(guī)劃等普適性政策(12份)，也包括與高層次科技人才管理密切相關(guān)的具體辦法與舉措等專(zhuān)門(mén)性政策(51份)，樣本組成較好地支撐了本文的研究主題。

三 四川省高層次科技人才政策文本的演化趨勢(shì)分析

(一)政策年度分析

2009年以來(lái)，四川省共頒布高層次科技人才政策63件，政策頒布數(shù)量整體呈上升趨勢(shì)，其中，2009-2010年共頒布5件，2011-2015年共頒布21件，2016-2019年共頒布37件。2009-2019年政策頒布數(shù)量出現(xiàn)3個(gè)峰值，分別是2014年10件、2016年12件、2017年12件?？傮w上，不同時(shí)期政策頒布數(shù)量、頻率表現(xiàn)出一定的起伏和明顯的階段性特征。

(二)政策類(lèi)型分析

從四川省高層次科技人才政策類(lèi)型可知，四川高層次科技人才政策文種類(lèi)型豐富多樣，并顯示出以指導(dǎo)性和可操作性較強(qiáng)的辦法類(lèi)政策為主，規(guī)范性和約束性較強(qiáng)的意見(jiàn)類(lèi)和通知類(lèi)政策并行的發(fā)文特征。其中18件辦法類(lèi)政策包括《四川省高層次人才特殊支持辦法(試行)》、《“天府高端引智計(jì)劃”實(shí)施辦法》、《四川省教育廳關(guān)于對(duì)高層次引進(jìn)人才的子女就讀中小學(xué)實(shí)行特殊優(yōu)惠的辦法》、《四川省專(zhuān)利實(shí)施與產(chǎn)業(yè)化激勵(lì)辦法》等，主要涉及高層次科技人才引進(jìn)聚集、培養(yǎng)開(kāi)發(fā)、評(píng)價(jià)激勵(lì)和管理服務(wù)等政策實(shí)施的目標(biāo)、對(duì)象、程序、舉措，體現(xiàn)了政府從重政策指導(dǎo)到抓操作落實(shí)的職能轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，省委、省政府單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布的辦法、意見(jiàn)、通知、方案、決定和綱要類(lèi)政策共計(jì)11件(如表1所示)，約占政策總數(shù)的17%，發(fā)文主體的權(quán)威性再次印證了高層次科技人才政策在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的重要地位。

表1 四川省高層次科技人才政策類(lèi)型分布

(三)政策工具分析

根據(jù)政策的功能導(dǎo)向，對(duì)63件政策文本進(jìn)行政策工具歸類(lèi)的結(jié)果顯示，四川高層次科技人才政策表現(xiàn)出由“人才規(guī)劃”引領(lǐng)，“管理服務(wù)”、“評(píng)價(jià)激勵(lì)”主導(dǎo)，“培養(yǎng)開(kāi)發(fā)”、“引進(jìn)聚集”并駕齊驅(qū)的發(fā)展趨勢(shì)。從政策工具的使用數(shù)量來(lái)看，“評(píng)價(jià)激勵(lì)”類(lèi)政策工具運(yùn)用最多(17件)，占總數(shù)的27%。從表2可以看出，直到2014年《四川省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》出臺(tái)，對(duì)科技人才的評(píng)價(jià)和考核才逐步引起重視，短期內(nèi)表現(xiàn)出激勵(lì)類(lèi)政策工具為主、評(píng)價(jià)類(lèi)政策工具為輔的發(fā)文規(guī)律。管理服務(wù)類(lèi)政策發(fā)文數(shù)量呈穩(wěn)步遞增的態(tài)勢(shì)，僅2016-2017年就發(fā)布了8件。培養(yǎng)開(kāi)發(fā)類(lèi)政策發(fā)布數(shù)量的起伏較小，政策供給周期也相對(duì)穩(wěn)定。

表2 四川省高層次科技人才政策工具使用情況

從政策工具的服務(wù)路徑來(lái)看，政策工具的組合運(yùn)用體現(xiàn)了政府通過(guò)推動(dòng)高層次科技人才供需均衡，構(gòu)建良好的人才生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本策略。2009-2019年，在《四川創(chuàng)新型省份建設(shè)實(shí)施方案》、《關(guān)于實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略 增強(qiáng)四川轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)力的意見(jiàn)》、《關(guān)于加快西部人才高地服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《關(guān)于全面創(chuàng)新改革驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》等綜合性政策的框架之下，政府通過(guò)不同類(lèi)別的人才規(guī)劃和引才計(jì)劃明確區(qū)域發(fā)展的人才需求，并發(fā)布企業(yè)家培養(yǎng)、職稱(chēng)評(píng)定、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、科技創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)、科技成果權(quán)屬混合所有制改革等相關(guān)的實(shí)施辦法、方案與細(xì)則，多渠道促進(jìn)高層次科技人才的有效供給。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)出臺(tái)有關(guān)高層次科技人才醫(yī)保優(yōu)待、子女入學(xué)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、編制管理、人才服務(wù)等方面的辦法、意見(jiàn)和措施，構(gòu)建起適宜高層次科技人才發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。

(四)政策主體分析

近10年來(lái)，四川省高層次科技人才政策頒布的主體數(shù)量多、涉及范圍廣。從發(fā)文主體來(lái)看，參與政策制定和發(fā)布的單位和部門(mén)共34家，其中四川省人力資源和社會(huì)保障廳單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文的次數(shù)最多。將2011-2019年的政策文本按“十二五”、“十三五”兩個(gè)階段分類(lèi)，提取發(fā)布政策的主體，構(gòu)建主體之間的鄰接矩陣，并利用UCINET軟件分別繪制兩個(gè)階段的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜(15)限于本文篇幅，政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜未呈現(xiàn)，感興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。。分析結(jié)果顯示，“十二五”期間，四川省高層次科技人才政策發(fā)布多以單獨(dú)發(fā)文為主，聯(lián)合發(fā)文主要由省委、省委辦公廳、省人社、省財(cái)政、省衛(wèi)計(jì)委牽頭，且多以?xún)蓛陕?lián)合為主，聯(lián)合發(fā)文主體最多為4個(gè)，主體間的溝通合作較少，形成的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比較松散，松散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征明顯。“十三五”期間，一次發(fā)文的聯(lián)合主體最多達(dá)13個(gè)，聯(lián)合發(fā)文主體數(shù)量及發(fā)文次數(shù)與“十二五”相比均有大幅增加，表明主體間的合作強(qiáng)度和廣度得到了顯著提升，形成的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐漸由松散型演變?yōu)榫植烤o密型。

四 結(jié)果討論與政策啟示

(一)結(jié)果討論

1.高層次科技人才政策供給是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)調(diào)整的結(jié)果。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，制度的嵌入性與路徑依賴(lài)性決定了它對(duì)既定政策的制約作用。政策與制度越不相容，政策執(zhí)行的交易成本就越大，二者的偏離甚至可能導(dǎo)致政策的梗阻或失敗(16)陸靜超《公共政策的動(dòng)態(tài)均衡:一個(gè)政策效能優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，《理論探討》2007年第2期，第141頁(yè)。。也就是說(shuō)，要推進(jìn)政策的創(chuàng)新與有效供給，必須考慮政策本身與既有制度和戰(zhàn)略的互洽性。由表3可知，近年來(lái)四川省人才政策服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)明顯。2013年四川省以支持頂尖團(tuán)隊(duì)和高層次人才來(lái)川創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為重點(diǎn)，通過(guò)建設(shè)西部人才高地服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展；2014年以來(lái)四川省先后圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)出臺(tái)了《四川省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、《四川省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施細(xì)則》、《四川省科技計(jì)劃及專(zhuān)件資金后補(bǔ)助管理暫行辦法》、《關(guān)于改革完善體制機(jī)制大力促進(jìn)大學(xué)生和科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》等政策，對(duì)如何促進(jìn)技術(shù)、資本、人才、服務(wù)等創(chuàng)新資源深度融合，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，支撐四川建設(shè)西部人才高地、建成國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展先行省作出了具體指導(dǎo)。人才政策內(nèi)容本身充分反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)換對(duì)人才類(lèi)型、人才數(shù)量、人才質(zhì)量的新需求。也就是說(shuō)，四川省高層次科技人才政策數(shù)量的增長(zhǎng)、政策類(lèi)型的可操作性增強(qiáng)、政策工具由面到點(diǎn)的運(yùn)用以及政策多主體局部均衡合作網(wǎng)絡(luò)的形成的演化趨勢(shì)真實(shí)地反映了不同發(fā)展階段人才政策支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑與模式，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的主導(dǎo)性十分明顯。

表3 四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與高層次科技人才政策供給特征

2.高層次科技人才政策供給效能是政策主體共同合作的結(jié)果。效能是公共政策供給有效性的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)。在公共選擇理論的視野中,基于政策主體的有限理性，只有當(dāng)政府從政策變遷中獲得的收益大于成本時(shí)，才會(huì)推動(dòng)政策供給，否則便會(huì)發(fā)生政策時(shí)滯，影響效能的發(fā)揮(17)向玉瓊《公共政策供給滯后的理論及原因探討》，《理論探討》2007年第5期，第158頁(yè)。。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)調(diào)整、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)等多重因素的影響，不同階段政策主體的功能、角色以及主體間的合作關(guān)系均表現(xiàn)出不同程度的變化，主體間合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)大，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各主體的聯(lián)系也越來(lái)越緊密。在人才供給方面，四川省已基本形成了多主體局部均衡的網(wǎng)絡(luò)合作態(tài)勢(shì)，這有效地避免了因主體過(guò)于分散而導(dǎo)致的政策沖突或政策缺位，提高了政策效能。然而，基于政策工具的視角，我們不難發(fā)現(xiàn)，早期的“重引進(jìn)、輕評(píng)價(jià)”的人才政策供給雖然達(dá)到集聚大批高層次科技人才的目的，但其應(yīng)有的知識(shí)溢出效應(yīng)卻并不明顯。典型的事實(shí)是四川的區(qū)域科技競(jìng)爭(zhēng)力水平僅處于西部地區(qū)前列，但缺位于國(guó)家層面的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，系統(tǒng)地推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，對(duì)高層次科技人才需求的質(zhì)和量都提出了更高要求，更需要加強(qiáng)政策主體間的合作，提升人才政策的供給意愿，通過(guò)建立相互“補(bǔ)位”的政策供給體制和機(jī)制，逐步提高人才政策供給的系統(tǒng)性效應(yīng)。

3.高層次科技人才政策供需均衡是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件。眾多的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域間人力資本的非均衡性是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的重要原因。以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展既有的差距為基本事實(shí)，受個(gè)體理性的作用和影響，高層次科技人才從綜合收益較低的地區(qū)流向綜合收益較高的地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域間人力資本差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。這不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和高層次人才配置效率的提高，是一種典型的“市場(chǎng)失靈”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展建立在各地比較優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的基礎(chǔ)之上，以此比較優(yōu)勢(shì)為理論依據(jù)，區(qū)域?qū)用嫒瞬耪叩墓┙o也應(yīng)有一定的差異。早期，四川省高層次科技人才政策的制定多延續(xù)國(guó)家的人才政策體系，雖然這體現(xiàn)了國(guó)家在優(yōu)化區(qū)域人才資源配置中的宏觀調(diào)控作用，但卻導(dǎo)致了政策趨同現(xiàn)象的形成和脫離實(shí)際需求的政策競(jìng)爭(zhēng)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪吲c區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的聯(lián)系更加緊密，政策供需表現(xiàn)出一定程度的均衡。如針對(duì)能夠突破關(guān)鍵技術(shù)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的高層次人才和高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的引才計(jì)劃，分層分類(lèi)的人才遴選方式以及“一人一策、一事一議”的支持策略等引培政策以及管理服務(wù)的日趨精準(zhǔn)化，不僅形成了一定的制度比較優(yōu)勢(shì)，更為保持良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭提供了有力支撐。在公共政策的變遷理論體系中，政策的供需均衡本質(zhì)上是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并表現(xiàn)出帕累托有效性與交易成本減少等特性。因此，在高層次科技人才政策均衡與非均衡的循環(huán)交替過(guò)程中，避免無(wú)效的跟蹤與模仿應(yīng)引起高度重視，推進(jìn)符合區(qū)域?qū)嶋H的政策優(yōu)化與創(chuàng)新，滿(mǎn)足供給對(duì)象的差異化需求，才能為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效的智力保障。

(二)政策啟示

1.提高協(xié)同度應(yīng)成為高層次科技人才政策供給的發(fā)展方向。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展進(jìn)程中的目標(biāo)一致性不再是傳統(tǒng)意義下以“強(qiáng)制-服從”為特征的均衡，而是建立在政府和其他參與主體普遍共識(shí)之上的一種協(xié)同關(guān)系。這種協(xié)同關(guān)系可以理解為政策供需之間的協(xié)同和人才政策與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)之間的協(xié)同。從政策供需之間的協(xié)同看，如果政策供給大于需求，應(yīng)該從政策的趨同性、有效性等方面進(jìn)行調(diào)適；如果政策供給小于需求，則可以考慮擴(kuò)大供給對(duì)象的目標(biāo)范圍進(jìn)行政策資源分配，以此完成新一輪的政策體系重建，實(shí)現(xiàn)高層次科技人才政策目標(biāo)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致。從人才政策與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)之間的協(xié)同關(guān)系看，依據(jù)“推拉”理論，合理的人才結(jié)構(gòu)能夠推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，反過(guò)來(lái)，合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又會(huì)對(duì)人才發(fā)展形成“拉力”作用，進(jìn)而優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。具體而言，良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境有助于宜居條件的改善，而良好的宜居條件有利于高層次科技人才和綠色產(chǎn)業(yè)的集聚(18)盧慶芳、彭偉輝《中國(guó)城市“宜居、宜業(yè)、宜商”評(píng)價(jià)體系研究——以四川省為例》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期，第29頁(yè)。。因此，一方面，基于產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)的總體思路，針對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，分門(mén)別類(lèi)制定更具針對(duì)性和可操作性的引才政策，避免高層次科技人才供給不足或供給過(guò)溢。另一方面，應(yīng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展實(shí)際和政策需求，加大對(duì)人才流動(dòng)、培養(yǎng)與評(píng)價(jià)等方面的政策供給，通過(guò)推進(jìn)高層次科技人才供需的動(dòng)態(tài)均衡，從根本上保障其服務(wù)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的智力需求。

2.提升政策效能應(yīng)成為高層次科技人才政策供給的基本目標(biāo)。高層次科技人才是知識(shí)、技能的重要載體，蘊(yùn)藏著巨大的紅利潛能。高層次科技人才的本質(zhì)屬性決定了其流動(dòng)和配置應(yīng)遵循市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制外，還受到主觀理性選擇的影響，更加關(guān)注事業(yè)平臺(tái)帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇以及公平公正和社會(huì)各界的關(guān)懷。一方面，通過(guò)加強(qiáng)政策主體間的有效合作，形成事業(yè)發(fā)展、住房及醫(yī)療保障、子女入學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各方面相互補(bǔ)充的政策體系，打造科技創(chuàng)新引領(lǐng)、各類(lèi)人才共生共存、相互促進(jìn)的創(chuàng)新生態(tài)，吸引和集聚高層次科技人才，實(shí)現(xiàn)人才紅利向生態(tài)紅利的轉(zhuǎn)變(19)姚娟、劉鴻淵、劉建賢《科技創(chuàng)新人才區(qū)域性需求趨勢(shì)研究——對(duì)四川、陜西、上海的預(yù)測(cè)與比較分析》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2019年第14期，第51頁(yè)。。另一方面，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)激勵(lì)類(lèi)政策工具的使用和評(píng)估，提升創(chuàng)新產(chǎn)出水平。通過(guò)政產(chǎn)學(xué)研用的深度融合，進(jìn)一步豐富激勵(lì)的方式和評(píng)價(jià)的方法，實(shí)現(xiàn)人與事業(yè)、人與主體、人與政策共向發(fā)力的協(xié)調(diào)發(fā)展新局面。

3.培育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)應(yīng)成為高層次科技人才政策供給的重點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)前區(qū)域間追趕式的人才政策破壞了勞動(dòng)力市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，無(wú)序的人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)必引發(fā)人才閑置與有效需求得不到滿(mǎn)足的結(jié)構(gòu)性矛盾，不利于釋放高層次科技人才在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的作用，從而阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體進(jìn)程。一方面，根據(jù)波特的競(jìng)爭(zhēng)理論，創(chuàng)新和改革科技創(chuàng)新人才政策制度是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成基礎(chǔ)。因此，應(yīng)構(gòu)建支撐人才市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)的政策體系，發(fā)揮市場(chǎng)在人才要素資源空間配置中的決定性作用。另一方面，面對(duì)新階段、新特征和新任務(wù)，人才政策要以群體性的政策訴求為基點(diǎn)，通過(guò)政府間學(xué)習(xí)逐步將人才政策的比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、人才競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)化為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)高層次科技人才政策從回應(yīng)性到前瞻性的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，高層次人才政策的前瞻性客觀上要求其必須立足于現(xiàn)實(shí)、著眼于未來(lái)，做好人才的供給與需求預(yù)測(cè)，從整體層面做好戰(zhàn)略規(guī)劃，以總體戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)人才政策的供給。

公共政策理論的發(fā)展脈絡(luò)主要源于對(duì)政策活動(dòng)和政策干預(yù)的研究(20)和經(jīng)緯《公共政策與管理研究的新視野——當(dāng)季國(guó)際著名學(xué)術(shù)期刊論文評(píng)介(2019—2020)》，《公共管理評(píng)論》2020年第1期，第204頁(yè)。。新階段的發(fā)展、新格局的形成對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量提出了更高要求，科學(xué)而有效的公共政策供給既是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的回應(yīng)，也是一種引領(lǐng)。無(wú)論是回應(yīng)與引領(lǐng)都離不開(kāi)整個(gè)體系中的行動(dòng)個(gè)體?？傮w上，圍繞公共政策與區(qū)域發(fā)展之間的關(guān)系，其理論研究不僅包括公共政策供給本身的時(shí)空要素，而且也包括了政策與目標(biāo)之間的相互作用機(jī)理和不同情景下行動(dòng)個(gè)體的行動(dòng)邏輯。本文僅對(duì)高層次科技人才政策供給的時(shí)間、方式、內(nèi)容、主體的演化趨勢(shì)進(jìn)行了分析，對(duì)于政策執(zhí)行主體的行動(dòng)邏輯以及政策執(zhí)行的效益評(píng)估卻較少提及，存在著一定的不足。根據(jù)組織理論的基本觀點(diǎn)，政策執(zhí)行本身可視為政策制定者與執(zhí)行者在業(yè)務(wù)履行過(guò)程中所產(chǎn)生的一種交易行為，是一種典型“委托-代理”模型。因此，在“委托-代理”理論的框架內(nèi)，從人才政策需求的角度去系統(tǒng)地探索“委托-代理”模型下利益沖突所導(dǎo)致的政策執(zhí)行主體行為策略的演化機(jī)制，將有利于深化人們對(duì)人才政策活動(dòng)過(guò)程主體行動(dòng)邏輯的理解，從而將公共政策研究的重點(diǎn)從政策供給擴(kuò)展到政策執(zhí)行，促進(jìn)公共政策研究的發(fā)展。