新《檔案法》視域下公民檔案權利和義務實現研究

陳晉

摘 要：新《檔案法》對我國公民檔案權利和義務等都做了明確規(guī)定，在保障公民檔案權利實現和義務履行等方面有著諸多進步之處和重要意義。文章分析了公民檔案權利和義務的概念及相互關系，梳理了新《檔案法》中公民檔案權利和義務的具體內容，總結了當前我國公民檔案權利和義務的實現現狀，從更好保障公民檔案權利實現和促進公民檔案義務履行角度，提出了若干推動新《檔案法》深入貫徹落實的建議和對策，從實現公民檔案權利與義務的視角，探討推動新《檔案法》全面貫徹實施的建議和對策，以期對新《檔案法》的全面貫徹實施、《檔案法實施辦法》的修訂完善等有所參考或指導。

關鍵詞：《檔案法》；公民；檔案權利；公民檔案義務；依法治檔

分類號：G273

Research on the Realization of Citizens Archival Rights and Obligations from the Perspective of New Revised Archives Law

Chen Jin

（Nanyang Urban and Rural Planning and Construction Archives， Nanyang， Henan 473000）

Abstract： The new revised "Archives Law" has clearly stipulated the archival rights and obligations of Chinese citizens， which has made various kinds of progress and great significance in guaranteeing the realization of the rights and obligations of citizens in archives. This paper distinguished the concept of citizens archival rights and obligations and their relationship， sorted out the specific contents of citizens archival rights and obligations in the new revised "Archives Law"， and summarized the current situation of the realization of citizens archival rights and obligations in China. From the perspective of realizing the rights and obligations of citizens archives， this paper discussed the suggestions and counter measures to promote full implementation of the new "Archives Law"，in order to provide reference for carrying out the new revised Archives Law and perfecting the Measures for the Implementation of the Archives Law.

Keywords：Archives Law； Citizens； Archival rights； Archival obligations； Managing archives according to law

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）是我國《憲法》外六部要求“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民”都要貫徹執(zhí)行的、涉及范圍極其廣泛的法律之一。[1]公民是所有各類主體中最廣泛最基本的一類利用主體，新《檔案法》對我國公民在檔案事務中可以享有的權利和應盡的義務責任等都做出了明確規(guī)定。盡管有部分學者[2][3][4]從檔案利用權利視角分析解讀了新《檔案法》的諸多進步之處及其重要現實意義等，但公民個人具體可以享有哪些檔案權利，又需要履行哪些檔案義務，當前我國公民檔案權利和義務的實施現狀如何，以及對當前全面貫徹實施新《檔案法》又有哪些啟示和要求等都需要深入研究。為此，筆者在新《檔案法》視域下對上述尚未明確的問題進行研究，以期對新《檔案法》的全面貫徹實施、《檔案法實施辦法》的修訂完善等有所裨益。

1 公民檔案權利、檔案義務內涵及相互關系分析

1.1 公民檔案權利、檔案義務的內涵

公民檔案權利是公民與檔案相關的一切權利的集合，它是公民在檔案的形成、收集、管理、保護、利用、公布等一系列活動中所應享有的權益。新《檔案法》視域下公民的檔案權利就是指在檔案全生命周期中為保障檔案價值實現，公民在一切與檔案有關的行為活動中依據新《檔案法》明確或隱含的規(guī)定獲得自身相關利益的各種手段和方式。公民檔案義務是指公民在檔案的形成、收集、管理、保護、利用、公布等活動中應當承擔的責任，檔案法律規(guī)范按其性質可分為義務性規(guī)范、禁止性規(guī)范、授權性規(guī)范三種類型，[5]新《檔案法》中涵蓋了前述三種類型的規(guī)范。此外，法律規(guī)范中的有些權利和義務是明確的，有些則是隱含在相關條款當中的； 分為“積極義務”（即“作為義務”）和“消極義務”（即“不作為義務”）。[6]

1.2 公民檔案權利與檔案義務關系分析

公民檔案權利和義務同處于檔案法律關系的統(tǒng)一體中，緊密聯系，不可分割，沒有無義務的檔案權利，也沒有無權利的檔案義務。公民作為檔案權利主體之一，享有檔案權利的同時也必須承擔檔案義務。根據權利義務相對應原則，檔案權利主體所享有的權利對于權利的義務主體而言就是義務，利用檔案權利的權利主體是公民，檔案權利的義務主體是國家檔案管理機構。因此，相對應的，國家檔案管理機構就負有依法向公民提供檔案信息、提供便捷獲取檔案信息的方式和手段，以及提供幫助等方面的義務。[7]

新《檔案法》中包含公民的檔案權利條款和檔案義務條款，但也有部分條款內容同時規(guī)定了公民可享有的檔案權利以及必須履行的檔案義務。如新《檔案法》第二十二條中關于個人形成的檔案，檔案所有者擁有所有權、保管權，但同時要履行妥善保管檔案、保守國家秘密等義務。如果個人檔案所有者的保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，檔案所有者擁有獲得相關部門幫助指導的權利，但必要時需履行被相關部門依法收購或者征購的義務。此外，檔案所有者擁有向國家檔案館寄存或者轉讓個人檔案的權利以及獲得國家檔案館獎勵的權利，但必須嚴格履行嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織的義務。這些條款在賦予公民檔案權利的同時也規(guī)定了公民必須履行的檔案義務。

2 新《檔案法》中公民檔案權利、檔案義務內容梳理

新《檔案法》中涉及公民檔案權利、檔案義務的內容共有27條36款，這些條款或明確規(guī)定或間接指向公民個人在參與檔案保管、利用、監(jiān)督檢查等方面可以享有的檔案權利和必須承擔的檔案義務責任。這些規(guī)定為公民個人參與國家檔案治理活動提供了明確的法律依據。筆者對新《檔案法》進行逐條逐款梳理，主要從檔案權利、權利主體、檔案義務、義務主體以及法律規(guī)范性質、規(guī)定方式等方面進行歸類，分析解讀其中與公民個人檔案權利義務相關的內容。具體內容見表1所示。

3 我國公民檔案權利實現和義務履行現狀分析

隨著我國法治化進程特別是依法治檔的全面深入推進，公民的檔案意識進一步提升，公民在實現檔案權利和履行檔案義務等方面也有了較大進步。然而，與當前我國檔案事業(yè)高質量發(fā)展對國家法治環(huán)境和社會廣大人民群眾日益增長的檔案利用服務的需求相比，十四五時期我國公民檔案權利和義務的實現仍存在不少問題，還有較大提升空間。具體來說，主要體現在以下幾個方面：

首先，有關保障公民檔案權利和義務的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等仍然不夠健全。《檔案法》2007年啟動第二輪修訂，直至2020年6月20日才正式通過，前后歷時14年。到目前為止，與新《檔案法》相配套的新的《檔案法實施辦法》、“檔案權利救濟辦法”“港澳臺組織、公民及華僑利用檔案辦法”等相關法規(guī)、規(guī)章、制度亟須修訂完善。相關法規(guī)制度細則的缺失或滯后必然會使公民的檔案權利和義務無法及時得到法律保障，最終使新《檔案法》的實施效果大打折扣。

其次，新《檔案法》的社會知曉度有待進一步提高。新《檔案法》自2020年6月20日頒布以來，各地各部門在學習宣傳貫徹方面做了不少工作，取得了一定效果。但其宣傳廣度、深度、力度和持久度依然不足，社會公眾對自身擁有的各種檔案權利和應當履行的檔案義務仍然沒有全面了解，宣傳力度和效果等仍需進一步加強和提升。

再次，新《檔案法》的全面貫徹實施效果不夠明顯，社會影響力仍然有限。自1988年《檔案法》全面實施至今，檔案法中義務性規(guī)范的履行仍未成為人們的自覺行動，禁止性行為和檔案違法犯罪活動時有發(fā)生，廣大公民的檔案利用需求無法及時得到有效滿足，檔案權利救濟渠道不夠健全完善，社會整體檔案法治意識不強等等。造成這種結果的原因是多方面的，如檔案法律法規(guī)體系不夠健全甚至滯后于時代發(fā)展和公眾需求、公眾對檔案權利和義務了解不足、缺乏專業(yè)執(zhí)法隊伍、相關法規(guī)制度的貫徹實施缺乏及時有效的監(jiān)督考核機制等等，最終都會影響到檔案法的實施效果。

最后，未能對相關檔案法律法規(guī)貫徹實施效果及時做出總結及調整。有效實施《檔案法》及有關法規(guī)制度需要及時總結經驗教訓，適時推出先進典型，通過模范榜樣推廣、典型案例分析等方式，在彰顯檔案法律效力和權威的同時，也可為其他地區(qū)和有關部門提供可以復制推廣的經驗和思路。

4 新《檔案法》視域下公民檔案權利義務實現的建議和對策

新《檔案法》的全面深入貫徹將有力推動并有效保障新時代檔案事業(yè)高質量發(fā)展。但從保障公民檔案權利實現和促進公民檔案義務履行視角來看，準確全面貫徹實施新《檔案法》及相關法規(guī)制度，目前還應重點抓好以下四個方面的工作。

4.1 盡快建立健全與公民檔案權利義務相關的各項法規(guī)制度

新《檔案法》修改多、進步大，但還未能與當前我國公民的檔案需求等完全協調，客觀上制約著公民檔案權利的實現。其中，很多與檔案開放、利用服務等方面密切相關的規(guī)章制度亟待修改完善。首先，要盡快出臺新的《檔案法實施辦法》、“港澳臺組織、公民及華僑利用檔案辦法”“外國組織和個人利用檔案試行辦法”等一系列與新《檔案法》密切相配套的法規(guī)、規(guī)章、制度，使新《檔案法》能夠適用可行，從而為公民順利實現檔案權利和有效履行檔案義務提供保障。其次，加快建立健全檔案管理工作制度、檔案服務管理制度、檔案鑒定及銷毀的程序辦法、檔案開放具體辦法、檔案出境審批手續(xù)、轉讓有關檔案的具體辦法、電子檔案管理辦法、檔案安全工作機制、突發(fā)事件檔案工作機制等相關的業(yè)務細則，使新《檔案法》中公民檔案權利義務的條款得到更具操作性、可行性的細化。再次，加快出臺檔案表彰獎勵辦法、檔案權利救濟辦法、檔案監(jiān)督檢查規(guī)定等，為公民主動實現檔案權利和積極履行檔案義務提供救濟和保障。

4.2 明確公民檔案權利義務的重點和難點，持續(xù)深入開展檔案法治宣傳

新《檔案法》只有在社會實踐中得到全面嚴格貫徹實施，它的作用和意義才能顯現出來。全面貫徹落實新《檔案法》，使新《檔案法》義務性規(guī)范成為全體公民的自覺行動，仍然是今后我國檔案法治的關鍵。從公民檔案權利義務實現角度推動新《檔案法》的深入貫徹落實需要明確其重點和難點。雖然新《檔案法》中禁止性法律條款不多，但由于禁止性行為一旦發(fā)生，就會給黨、國家以及人民造成嚴重損失，因此公民對禁止性檔案法律規(guī)范的全面貫徹和自覺遵守理應成為依法治檔的一個重點。另外，盡管《檔案法》施行至今已有20多年，但自覺遵守其中的義務性法律規(guī)范仍未成為社會全體公民的自覺意識和行動，因此公民對義務性檔案法律規(guī)范的深入貫徹和自覺遵守仍然是“十四五”期間乃至今后更長時期內我國檔案法治建設的一個難點和關鍵。[8]對大多數人來說，只知道檔案法禁止的事不能去干，而不知道不履行檔案法所規(guī)定的義務也是一種違法行為。加之不履行新《檔案法》所規(guī)定的義務造成的損失往往不會馬上顯示出來，通常不為人所重視，許多人對檔案工作缺乏了解，造成不能或不完全能遵守檔案法律法規(guī)。[9]

保證新《檔案法》及相關法律法規(guī)全面嚴格實施，不僅需要檔案部門、各行政機關等帶頭守法、嚴格執(zhí)法，而且還需要司法機關公正司法，更需要全體公民知法守法。從實際狀況看，全民守法就是要推動全社會樹立檔案法治意識，增強全社會厲行檔案法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為檔案法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。[10]為此，檔案部門還需要向全體公民做大量的普法工作。

普法是一個長期性、系統(tǒng)化、多層次的工作，需要與宣傳配合，需要在宣傳對象、內容、手段、渠道、形式等方面采取更具針對性的措施。在宣傳對象上，要面向社會公眾，全面延伸到社會各個領域、滲透到社會各個階層。與此同時，以各級各地領導干部特別是分管檔案工作的領導干部和檔案工作人員為重點開展針對其具體職能的學習宣傳。就普通公民而言，要使檔案法治觀念深入人心，就必須找準公民檔案權利義務與檔案工作之間的結合點和切入點，廣泛宣傳公民的檔案權利和義務并切實促進其實現，讓盡可能多的人加大其對檔案價值作用和檔案權利義務的了解、認知及實現，從而不斷提高公民的檔案意識和法治觀念。[11]在宣傳內容上，要以新《檔案法》內容為重點，把檔案法律規(guī)范的社會普及性宣傳同全體公民的檔案權利義務等具體內容結合起來，把提高社會公眾檔案意識的宣傳轉移到提高人們檔案法治意識和觀念教育上來。[12]在具體做法上，可以選擇一些典型的檔案違法犯罪案件尤其是那些侵犯公民基本檔案權利和嚴重違反禁止性檔案規(guī)范的活動行為，通過依法公開查處、審判并嚴厲懲戒等，提高新《檔案法》的法律效力和權威性。然后結合這些有代表性的典型案例，針對具有共性的普遍問題并結合審判結果等大力廣泛宣傳，讓人們知曉哪些是公民合法行為、哪些是違反公民檔案權利和義務的禁止性行為甚至犯罪行為等，從而樹立并不斷增強其檔案法治意識和觀念。在宣傳形式上，要積極采用多種形式和渠道努力擴大宣傳范圍和效果。如設立檔案法宣傳周、宣傳月進行定期宣傳，也可以結合本地區(qū)的社會活動節(jié)日、紀念日等進行不定期宣傳。宣傳過程中，在充分利用廣播、電視、報紙、網站等傳統(tǒng)新聞媒體的基礎上，還要主動利用微博、微信、客戶端、短視頻等新興媒體平臺和渠道，使廣大公民真正了解并自覺遵守新《檔案法》。[13]

4.3 建立并狠抓落實多種形式的責任制，督促并推動公民檔案權利和義務規(guī)范的順利實現

在當前履行檔案法律義務尚未成為人們自覺行動的情況下，很有必要通過建立并狠抓落實各種具有約束力的監(jiān)督責任制度，督促并推動公民檔案權利和義務規(guī)范的順利實現。即以崗位責任制的形式把依法治檔責任明確到部門、單位及具體個人，再通過制定切實可行的監(jiān)督考核獎懲措施促使有關部門、單位和人員各司其職、各盡其責，確保新《檔案法》落到實處。[14]為此，檔案執(zhí)法部門應做到以下四點：第一，建立一支思想素質過硬、檔案業(yè)務專精且熟知檔案法律法規(guī)的檔案執(zhí)法監(jiān)督隊伍。第二，及時嚴肅查處各種檔案違法行為。不僅要重視對違反檔案法中禁止性行為的查處，還應重視對違反義務性行為的查處。第三，制定行之有效的改進優(yōu)化措施，推動檔案法的不斷完善。在檔案執(zhí)法監(jiān)督中，在嚴肅查處檔案違法犯罪案件的基礎上，更要重視案件反映出來的問題，深入調查問題的起因、分析研究問題的特點和規(guī)律，探索解決問題的有效措施，并從中總結出可復制推廣的經驗做法以全面指導工作，從而實現以查促改、以查促建的目的。第四，充分發(fā)揮各種監(jiān)督的綜合效能。檔案主管部門應主動及時向同級黨委、人大、政協和上級檔案主管部門報告工作，并加強與各專業(yè)主管部門聯系，以期實現多方位、多層次的有效監(jiān)督[15]。同時，要廣泛聽取群眾意見，充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和各種新興媒體輿論監(jiān)督作用。

4.4 大力表彰依法治檔先進單位和個人，著力提升公民檔案意識和弘揚檔案法治精神

檔案法律規(guī)范的強制性，不僅表現在國家對檔案違法行為強制制裁方面，還表現在對檔案合法行為的強制保護和及時表彰獎勵等方面。[16]新《檔案法》第七條“對在檔案收集、整理、保護、利用等方面做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規(guī)定給予表彰、獎勵”[17]，第二十二條“向國家捐獻重要、珍貴檔案的，國家檔案館應當按照國家有關規(guī)定給予獎勵”[18]，上述規(guī)定對那些切實執(zhí)行了檔案法律規(guī)范要求且有益于黨和國家以及人民利益的行為給予肯定，這本身也是一種保障檔案法律規(guī)范實施、有效提升公民檔案意識和弘揚檔案法治精神的重要手段。對那些在貫徹落實新《檔案法》工作中做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規(guī)定并結合本地區(qū)本部門實際情況及時表彰獎勵。在表彰獎勵時，可以根據新《檔案法》及相關規(guī)定，結合本地本部門實際情況，采取精神獎勵和物質獎勵等多種形式。在表彰獎勵時，要把模范履行檔案法律法規(guī)義務作為重要條件。與此同時，通過各種渠道和平臺廣泛宣傳這些模范榜樣和先進事例，以此引導社會廣大公眾依法正確行使公民檔案權利并自覺履行檔案法律義務，通過營造良好的檔案法治環(huán)境促進公民檔案權利和義務及時順利實現。

注釋與參考文獻

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