黃汝娟 祝天智

摘要：由于征地制度改革與宏觀經(jīng)濟體制發(fā)展、土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及社會保障制度改革的協(xié)同性不夠，現(xiàn)行征地補償標準的生成方式與市場經(jīng)濟的基本要求相矛盾，其組成結(jié)構(gòu)與土地產(chǎn)權(quán)配置及社會保障制度存在明顯張力。要使征地補償標準更加科學，應堅持協(xié)同改革的思路，不僅需要改變征地補償標準的組成結(jié)構(gòu)，把原先由土地承擔、因土地征收而顯性化的農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、住房成本計算到補償標準中去；而且需要適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和已經(jīng)變化了的土地權(quán)利分配格局，徹底改變征地補償標準的生成方式。

關(guān)鍵詞：協(xié)同改革；征地補償標準；生成方式；組成結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F323.1文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0024-10

基金項目：國家社科基金“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的新鄉(xiāng)賢參與機制創(chuàng)新研究”（18BZZ110）；江蘇師范大學重點研究平臺“新時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究”。

一、問題的提出

近年來，征地補償標準是政府和學界共同關(guān)注的焦點問題。在政府方面，雖然早已形成提高征地補償標準的共識，并先后多次強調(diào)：“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”[1]“確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例”[2]“合理提高個人收益”[3]。但國家已有的改革措施對解決征地補償標準不合理的問題收效不佳。有學者研究發(fā)現(xiàn)，“以現(xiàn)有的提高征地補償標準的方法來試圖‘還原被征用土地的市場價值是‘治標不治本的，現(xiàn)有的提高征地補償標準的方法對于緩解征地價格扭曲上升之勢收效甚微”[4]。學者們同樣普遍認為現(xiàn)行征地制度存在征地補償標準的合理性和公平性問題以及“補償標準低”[5]的問題。在現(xiàn)行征地補償標準下，難以保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，更難以實現(xiàn)中央提出的失地農(nóng)民長遠生活有保障的目標。

然而，關(guān)于如何改革征地補償標準，學術(shù)界卻遠未達成一致意見。有的學者主張給予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)民自由交易；也有人主張將農(nóng)民因征地而增加的住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障成本計算進補償標準；還有人主張在現(xiàn)有制度框架內(nèi)由政府隨經(jīng)濟發(fā)展提高征地補償標準?？傊?，雖然政府和學界就改革征地補償標準的必要性和緊迫性的認識高度一致，但就改革的具體思路尚存在較大分歧。學界之所以對改革征地補償標準難以達成共識，一方面是因為征地補償本身的復雜性造成的；另一方面是由于現(xiàn)行的研究主要集中于征地制度本身，很少從制度變革的視角探討征地制度與相鄰制度的關(guān)系，更缺少對制度協(xié)同變革的研究，因此尚未能很好地揭示制度非協(xié)同變革誘發(fā)的各種制度邊界矛盾以及這些邊界矛盾對現(xiàn)實問題的誘發(fā)過程。

從制度協(xié)同變革的角度看，改革開放以來我國征地制度與相關(guān)制度的變革存在明顯的非協(xié)同性：一方面，雖然改革開放以來征地補償標準曾多次改革，但征地制度的總體框架并沒有發(fā)生根本性改變，即由地方政府單方面制定補償標準，按照土地原有用途進行補償?shù)恼鞯刂贫葲]有變；另一方面，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和深入發(fā)展，使人們的經(jīng)濟行為準則和行為模式都發(fā)生了根本性變化，在市場經(jīng)濟背景下，土地產(chǎn)權(quán)配置和社會保障制度也發(fā)生了深刻變革。上述變化的非協(xié)同性導致征地制度與宏觀經(jīng)濟體制、土地產(chǎn)權(quán)配置及社會保障制度存在諸多邊界矛盾，進而誘發(fā)一系列現(xiàn)實問題。

本文著眼于促進征地補償標準的科學化，從制度協(xié)同改革的視角，將征地補償標準放到當前市場經(jīng)濟深入發(fā)展、土地產(chǎn)權(quán)深刻變革和社會保障制度發(fā)生重大變化的宏觀背景下進行考察，探索通過推進協(xié)同改革重塑征地補償標準的生成方式和組成結(jié)構(gòu)。

二、改革開放以來土地征收與相關(guān)制度改革的非協(xié)同性

改革開放以來，我國的征地制度經(jīng)歷了多次改革。1982年制定的《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定，征用耕地（包括菜地）的土地補償費標準為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍；征用耕地（包括菜地）的每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準為該耕地每畝年產(chǎn)值的二至三倍。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》進一步提高補償標準，規(guī)定征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。如果按上述標準仍不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，土地補償費和安置補助費的總和最高可以提高到土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。2005年7月，原國土資源部發(fā)布《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，要求各地制訂區(qū)片綜合地價，開始糾正單純按畝產(chǎn)計算補償?shù)钠H。與此同時，國家開始更加重視失地農(nóng)民的社會保障問題，2006年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》強調(diào)，“社會保障費用不落實的不得批準征地”。

雖然改革開放以來國家多次改革和調(diào)整征地補償標準，但是，它的改革過程卻遠未跟上宏觀經(jīng)濟體制和土地產(chǎn)權(quán)改革的步伐，也未與社會保障制度的改革保持同步，征地補償標準與相關(guān)制度的改革出現(xiàn)比較明顯的非協(xié)同性，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）征地補償標準生成方式的變革與宏觀經(jīng)濟體制的非協(xié)同性。

雖然征地補償標準一直在增長，但這種變化主要局限于量的增長，并沒有隨市場經(jīng)濟發(fā)展而改變生成的方式，更無法適應使市場在資源配置中起決定性作用的要求，因此與宏觀經(jīng)濟體制的變革表現(xiàn)出明顯的非協(xié)同性。

1.從微觀角度看，我國的征地補償標準仍然由政府單方面制定，這與市場經(jīng)濟條件下自愿平等和等價交換的基本原則相違背?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》都已明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，是農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。作為市場經(jīng)濟的基本規(guī)則，財產(chǎn)權(quán)的處置既需要堅持自愿交易的原則，更需要奉行等價交換的準則；然而在我國土地征收過程中，“征地價格的確定大多依靠行政方式，沒有真正發(fā)揮市場作用”[6]。這不僅表現(xiàn)為征地補償方案仍然是由地方政府單方面制定的，并不需要農(nóng)民同意；而且也沒有真正考慮農(nóng)民土地的市場價格，無論是按土地年產(chǎn)值的倍數(shù)計算補償，還是按區(qū)片綜合地價生成土地征收補償標準，都不能反映土地的真實市場價格，因此與市場經(jīng)濟所要求的自愿平等和等價的原則明顯相悖。

2.從宏觀角度看，現(xiàn)行征地補償標準的生成過程不符合“使市場在資源配置中起決定性作用”[7]的要求。通過公開統(tǒng)一的市場來反映土地資源的稀缺性，通過競爭形成合理的價格，是市場經(jīng)濟的基本要求，也是國家明確的政策導向。中央文件明確規(guī)定，資源配置要“依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”[3]，早在2000年，國務(wù)院就明確指出：“土地要素市場是社會主義市場經(jīng)濟體系的重要組成部分，遵循市場規(guī)律配置土地是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇?！盵8]2002年國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合通知要求，“必須充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用，經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓必須通過市場機制來運作。各級領(lǐng)導干部不得干預經(jīng)營性土地使用權(quán)的招標拍賣掛牌出讓”[9]；然而，在現(xiàn)行的征地補償標準制定過程中，政府既是唯一的買家，又是定價方，所形成的價格既不能反映土地的市場稀缺性，更無法實現(xiàn)土地的優(yōu)化配置。

（二）現(xiàn)行補償標準組成結(jié)構(gòu)的調(diào)整沒有與土地產(chǎn)權(quán)配置的變革保持協(xié)同。

改革開放以來，雖然我國征地補償標準經(jīng)歷了多次調(diào)整，并有了很大提高，但其與我國土地產(chǎn)權(quán)改革的過程仍然呈現(xiàn)出明顯的非協(xié)同性。

1.土地所有權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)能發(fā)生了此消彼長的巨大變化，但征地補償標準的組成結(jié)構(gòu)卻沒有相應地調(diào)整。在改革初期，土地所有權(quán)權(quán)能包括切實的發(fā)包權(quán)、收益權(quán)，而土地承包權(quán)作為從土地所有權(quán)中派生出的債權(quán)，不僅權(quán)能有限，而且要附帶諸如交稅、納糧等較多義務(wù)。更重要的，由于土地所有權(quán)包含定期或不定期調(diào)整土地的權(quán)利，這意味著被征地農(nóng)民很快就會通過土地調(diào)整重新獲得承包地。在當時的背景下，對土地所有權(quán)的補償占補償標準的大部分，是與當時產(chǎn)權(quán)配置相匹配的。

改革開放以來，土地所有權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。

一方面，“土地集體所有權(quán)日趨虛化”[10]，土地所有權(quán)的權(quán)能被嚴重壓縮限制。它既不表現(xiàn)為切實的占有權(quán)，土地發(fā)包和調(diào)整權(quán)因土地承包期的不斷延長以及承包期內(nèi)禁止調(diào)整土地也變得有名無實。在2006年農(nóng)業(yè)稅被徹底廢除之后，基于土地所有權(quán)向農(nóng)民征收各種費用的權(quán)利實際也被廢止。因此，甚至有學者認為“集體土地所有權(quán)‘徒有形式，幾乎喪失了司法上的意義”[11]。

另一方面，農(nóng)民土地承包權(quán)的權(quán)能極大地擴展，甚至有學者認為“農(nóng)村土地已經(jīng)相當程度地具有了類私有的特征”[12]。在占用和使用權(quán)能方面，隨著承包期的不斷延長和承包期內(nèi)禁止調(diào)地政策的實施，不僅農(nóng)民的土地占用權(quán)能得到極大的擴展，而且基本保證了其在農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi)完整的使用權(quán)能；在收益權(quán)方面，國家不僅取消了農(nóng)業(yè)稅和附加其上的各種雜費和負擔，還賦予其通過轉(zhuǎn)包、互換、入股等各種形式流轉(zhuǎn)實現(xiàn)收益的渠道，農(nóng)民的收益權(quán)得到更大保障；不僅如此，國家政策還允許農(nóng)民依法依規(guī)就土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，這意味著在農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi)，農(nóng)民已經(jīng)獲得了相當?shù)奶幹脵?quán)。

然而，現(xiàn)行征地補償標準的構(gòu)成并未隨上述變化而進行協(xié)同改革。在征地補償標準的構(gòu)成上，只有土地補償費、安置補助費和青苗費三部分。而作為最主要構(gòu)成部分的土地補償費，土地管理法明確規(guī)定是對土地所有權(quán)的補償，并非對土地承包權(quán)的補償；補償?shù)膶ο笫羌w經(jīng)濟組織，而不是承包土地的農(nóng)民。因此，現(xiàn)有的補償標準存在與現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)配置不完全匹配的問題。

2.現(xiàn)行征地補償標準的構(gòu)成也未隨土地經(jīng)營權(quán)的獨立化而進行相應改革。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是繼聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后“中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”[13]，這次改革的核心，是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出獨立的土地經(jīng)營權(quán)。盡管目前學界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能還存在分歧，但其作為一項新的獨立的權(quán)利則是學界的共識。然而，現(xiàn)行征地補償標準卻未隨上述權(quán)利的出現(xiàn)進行相應地調(diào)整：既沒有專門針對土地經(jīng)營權(quán)的補償，也未規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)主體提出補償訴求的程序性權(quán)利。

（三）現(xiàn)行補償標準組成結(jié)構(gòu)的調(diào)整和補償水平的提高也未與社會保障制度改革保持協(xié)同。

盡管現(xiàn)行補償標準中包含了安置補助費，而且國務(wù)院專門發(fā)文要求，在解決失地農(nóng)民安置補助費之前，不允許批準征地。然而，征地補償標準的改革仍未與社會保障制度的變化保持協(xié)同，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，原有的通過工作安置或招工的辦法對農(nóng)民進行的就業(yè)保障不復存在，這意味著一旦土地被征收，農(nóng)民必然產(chǎn)生再就業(yè)的成本，而我國的征地補償標準并未充分考慮對新增就業(yè)成本的補償，現(xiàn)行的安置補助費仍基本延續(xù)了計劃經(jīng)濟條件下提供就業(yè)安置時的補償標準。

2.隨著人民公社體制的解體，原先由生產(chǎn)隊承擔的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障成本必須由農(nóng)民家庭承擔，而隨著社會保障制度市場化改革的深入推進，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老成本不斷提升。然而，我國的征地補償標準中卻未反映社會保障成本的變化。一方面，現(xiàn)有的補償標準中沒有考慮失地農(nóng)民的醫(yī)療保障；另一方面，由于現(xiàn)行補償標準中未考慮土地的“保障價值及養(yǎng)老替代率風險等因素，按此標準，根本無法補償失地農(nóng)民的生計，更談不上克服失地農(nóng)民的養(yǎng)老替代率風險”[14]。

3.隨著城市化的快速推進和房地產(chǎn)的市場化，相當一部分農(nóng)民，尤其是土地全部被征收的農(nóng)民，無法像以前一樣在村莊內(nèi)重新建房，而必須進城購房。這意味著住房成本的大幅度提高，而補償標準中并未考慮農(nóng)民因土地被征收而被迫進城購房造成的住房保障成本的增加。

三、非協(xié)同變革的影響

由于征地補償標準與宏觀經(jīng)濟體制、土地產(chǎn)權(quán)配置及社會保障制度之間變革的非協(xié)同性，誘發(fā)了諸如土地調(diào)控失靈、征地沖突頻仍、失地農(nóng)民社會保障困難等一系列負面影響。

（一）征地補償標準與宏觀經(jīng)濟體制的非協(xié)同變革，嚴重扭曲了土地的價格，既造成土地調(diào)控的政府和市場雙重失靈，又易誘發(fā)農(nóng)民與政府之間的征地沖突。

1.由于征地補償標準的生成方式改革長期滯后于宏觀經(jīng)濟體制的發(fā)展，造成土地調(diào)控的政府和市場雙重失靈，導致土地被嚴重浪費。由于土地征收的價格不是通過土地市場形成，而是由行政手段決定的，造成征地補償價格無法反映土地真實的市場稀缺性，農(nóng)地價格被嚴重低估，最終“土地征用和轉(zhuǎn)讓行為成了地方政府新的生財之道”[15]。盡管中央政府建立了嚴格的審批制度、嚴密的巡查制度和嚴厲的處罰制度，但在土地財政的巨大利益誘惑下，地方政府違法、違規(guī)征地和浪費土地的行為普遍存在，土地的政府調(diào)控在某種程度上陷入失靈；甚至一些地方官員為獲取政績，以非常低的價格甚至零地價大量出讓工業(yè)和倉儲用地，造成土地調(diào)控的市場失靈。上述雙重失靈的“表面原因在于地方政府的利己行為對中央政策的違反，深層原因在于計劃型征地制度與市場對資源配置起決定性作用的要求之間的矛盾”[16]。

2.征地補償標準改革長期滯后于市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐，是農(nóng)民與地方政府之間征地沖突頻繁發(fā)生的重要原因之一。

一方面，地方政府單方面制定的標準總體補償水平較低，是農(nóng)民與地方政府之間征地沖突的主要原因。據(jù)肖屹、錢忠好、曲福田等人對江蘇南京地區(qū)的調(diào)查顯示，“超過86.5%的農(nóng)民是因為補償偏低和征地后缺乏生活保障而拒絕被征地”[17]，這些拒絕被征地的農(nóng)民與地方政府的強征行為之間的博弈，最終極易演化為征地沖突。

另一方面，圍繞征地補償標準制定過程的合規(guī)性所產(chǎn)生的矛盾，也是征地沖突的重要誘因之一。現(xiàn)行補償標準的生成方式仍然帶有比較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，相當多的地方政府對安置補償方案不公告、不聽證；或者不規(guī)范、不如實公告、聽證。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的程序意識已大大提高，不少農(nóng)民會以地方政府安置補償標準制定過程違規(guī)或者存在瑕疵為由，拒絕進行補償?shù)怯?，進而拒絕領(lǐng)取補償款和交出土地，最終誘發(fā)征地沖突。

（二）征地補償標準與土地產(chǎn)權(quán)的非協(xié)同變革既是農(nóng)民內(nèi)部各群體之間征地沖突的重要誘因，又是“三權(quán)分置”改革的隱性障礙。

1.補償標準的構(gòu)成與土地產(chǎn)權(quán)配置的不一致，容易導致農(nóng)民內(nèi)部的征地沖突頻繁發(fā)生。這主要表現(xiàn)在以下兩類。

第一類是圍繞征地補償款分配的沖突，在土地承包權(quán)長久不變的背景下，雖然征地損害的主要是土地承包人的權(quán)益，但現(xiàn)行補償標準仍規(guī)定集體經(jīng)濟組織為土地補償款的補償對象，然后再由集體經(jīng)濟組織按一定規(guī)則進行分配。集體經(jīng)濟組織應留存多大比例？被征地農(nóng)民應占多大份額？這些問題容易誘發(fā)大量內(nèi)部沖突。

第二類是圍繞征地過程中參與權(quán)的沖突。目前征地過程中的談判權(quán)仍主要由代表所有權(quán)的村干部行使，村干部是否全力為被征地農(nóng)民爭取利益？村干部是否存在與地方政府勾結(jié)損害被征地農(nóng)民利益的行為？這類問題也容易誘發(fā)農(nóng)民內(nèi)部的征地沖突。

2.征地補償標準的組成結(jié)構(gòu)與土地產(chǎn)權(quán)的非協(xié)同變革，在某種程度上阻礙著“三權(quán)分置”改革的順利推進?！叭龣?quán)分置”是繼聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后我國農(nóng)村的又一項重大戰(zhàn)略改革，其最核心的內(nèi)容是把土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)中獨立出來，而“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵”[18]。然而，現(xiàn)行征地補償標準卻并沒有對于經(jīng)營權(quán)補償?shù)囊?guī)定。從短期來看，易使流轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者心存顧慮，從而限制“三權(quán)分置”改革的順利推進；從長遠來看，可能會在未來的土地征收中誘發(fā)流轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民與相關(guān)主體之間的征地沖突，影響“三權(quán)分置”改革效能的發(fā)揮。

（三）征地補償標準與社會保障制度的非協(xié)同變革不僅造成失地農(nóng)民的長遠生活難以保障，而且致使征地沖突不斷復發(fā)，成為難以根治的頑疾。

1.征地補償標準與社會保障制度之間的矛盾致使失地農(nóng)民的長遠生活難以保障，成為我國社會建設(shè)中一個難以解決的頑疾。由于現(xiàn)行征地補償標準并未考慮社會保障制度的改革，失地農(nóng)民社會保障仍基本保持在20世紀90年代的補償水平。國家規(guī)定，地方政府必須先解決失地農(nóng)民社會保障問題，才能辦理征地審批，地方政府基本采取以安置補償款為失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險的方式來解決失地農(nóng)民社會保障問題。這種方式不僅未包括醫(yī)療等方面的保障，而且由于繳費水平較低養(yǎng)老保障水平也非常有限。趙丹等對四川的實證調(diào)查顯示，“樣本中有32%的失地農(nóng)民沒有獲得養(yǎng)老金，其他68%的農(nóng)民能夠獲得養(yǎng)老金。養(yǎng)老金發(fā)放標準參差不齊，一般在80～330元/月之間不等，平均為156元/月”[19]。據(jù)人力資源和社會保障部社會保障研究所副所長華迎放的調(diào)查，“一直以來，地方政府對被征地農(nóng)民參保繳費的配套補助資金到位率低”“地方政府對參保繳費的配套補助資金到位率只有30%～50%”[20]，導致失地農(nóng)民本來就不高的養(yǎng)老保障經(jīng)常難以及時足額發(fā)放。冀縣卿和錢忠好對江蘇省469戶失地農(nóng)民的調(diào)查顯示，對社會保障“‘非常不滿意‘比較不滿意和‘無所謂的否定式評價分別占了21.54%、27.93%和28.14%；而代表肯定評價的‘比較滿意和‘非常滿意分別只占21.32%和1.07%”[21]。

2.征地補償標準與社會保障制度的非協(xié)同變革是各類征地沖突頻繁復發(fā)的重要誘因。主要原因有兩點。

一是雖然征地過程中的沖突容易因較大數(shù)額的補償而得以平息，但失地農(nóng)民的長遠生活往往難以得到保障，當失地農(nóng)民因各種原因而生活困難時，往往會將其歸因于被征地，并依據(jù)中央關(guān)于“使失地農(nóng)民長遠生活有保障”的規(guī)定要求追加補償或者解決生活困難，從而使征地沖突復發(fā)。

二是后被征地的農(nóng)民的安置補助費往往比此前被征地的農(nóng)民高，先被征地的農(nóng)民往往參照后被征地的農(nóng)民，要求地方政府追加安置補助或者提高社會保障待遇，這同樣會導致征地沖突的復發(fā)。

四、基于協(xié)同改革的征地補償標準生成方式及組成結(jié)構(gòu)重構(gòu)

要從根本上解決上述系列難題，必須按照市場對土地資源配置起決定性作用的要求，并考慮土地產(chǎn)權(quán)配置深刻變革和社會保障制度巨大變化的現(xiàn)實，既對征地補償標準的結(jié)構(gòu)進行大幅度調(diào)整，又對征地補償標準的生成方式進行徹底改革，使其與市場經(jīng)濟體制、土地產(chǎn)權(quán)配置和社會保障制度相匹配，從根本上消除因非協(xié)同變革造成的各類制度摩擦。

（一）適應市場對資源配置起決定性作用的要求，建設(shè)市場化的農(nóng)地非農(nóng)化制度。按照市場經(jīng)濟的規(guī)則和程序生成土地補償標準，既解決當前農(nóng)地價格被嚴重扭曲和農(nóng)民權(quán)益難以保障的問題，又提高土地配置的效率和科學性。

1.在已有改革試點的基礎(chǔ)上，打通耕地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的藩籬，探索建立農(nóng)業(yè)用地通過市場化路徑進入建設(shè)用地市場的制度。國家已經(jīng)初步建立了農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的入市制度，并且明確了與國有建設(shè)用地同地同價同權(quán)的原則。這打開了征地制度改革的突破口，為建立全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定了初步基礎(chǔ)[22]。同時，國家已經(jīng)在試點宅基地進入建設(shè)用地市場的辦法。雖然國家對宅基地進入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場持相當謹慎的態(tài)度，但從市場經(jīng)濟的要求和國家長遠發(fā)展的角度看，不僅必須打破宅基地進入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的阻隔，還必須探索農(nóng)業(yè)用地通過市場機制進入建設(shè)用地市場的通道。從已有的政策文件看，國家關(guān)于打通上述四類用地通道的宏觀改革思路已經(jīng)明確，即在區(qū)分公共利益需要用地與營利性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，“縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”[3]。要達到黨的十八屆三中全會提出的上述目標，一方面，需要盡快區(qū)分公益用地與營利性建設(shè)用地，對于營利性建設(shè)用地，探索在政府規(guī)劃指導和監(jiān)督之下用地單位與供地人直接交易的制度，即“最終解決途徑應該是創(chuàng)建土地市場，通過自愿原則交易土地”[5]；另一方面，對于公共利益需要的建設(shè)用地，也應該根據(jù)市場經(jīng)濟的原則進行改革，由現(xiàn)在政府單方面決定征收并自行決定補償?shù)囊?guī)則，變?yōu)樵趨⒄諣I利性建設(shè)用地價格的基礎(chǔ)上進行協(xié)議征購。因為“在市場經(jīng)濟體制下，按平等保護物權(quán)的原則，征收集體土地就應當遵循市場經(jīng)濟通行的等價交換原則”[23]。

2.在上述改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，重構(gòu)征地補償標準的生成方式。在未來市場化農(nóng)地非農(nóng)化過程中，非公益用地可以由用地單位和承包土地的農(nóng)民直接按市場價格進行自愿交易，將不再涉及政府補償事宜，政府只是負責土地規(guī)劃、交易審批、合規(guī)性監(jiān)督和收取相關(guān)稅費。公益用地則可以參照國外的經(jīng)驗，先由政府按照市場交易的原則進行征購，其補償標準的生成可以由雙方聘請的權(quán)威評估機構(gòu)對土地價格進行評估。如果雙方都能夠接受，則構(gòu)成補償價格；如果其中任何一方不能接受，則由特別設(shè)定的土地強制征收評估機關(guān)進行批準，并由人民法院內(nèi)設(shè)的權(quán)威評估機構(gòu)對土地征收價格進行評估，啟動強制征收程序。土地強制征收補償?shù)臉藴?，由作為第三方的人民法院土地評估機構(gòu)根據(jù)評估結(jié)果制定。

（二）根據(jù)產(chǎn)權(quán)配置的變化重設(shè)補償標準的構(gòu)成和分配程序。

1.根據(jù)土地所有權(quán)與土地承包權(quán)權(quán)能的變化，明確增加對土地承包權(quán)的補償份額，至少要在土地補償標準中清晰界定集體經(jīng)濟組織和承包土地的農(nóng)民之間分配補償款的份額。

一方面，修改“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”的相關(guān)規(guī)定，改變目前承包土地的農(nóng)民不能直接求償，而必須通過集體經(jīng)濟組織再次分配才能從土地補償款中獲得補償?shù)默F(xiàn)狀，無論在未來的自愿交易中，還是在政府征購中，都將被征地農(nóng)民作為直接交易對象；

另一方面，修改關(guān)于“土地補償費等費用的使用、分配辦法應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”的規(guī)定，根據(jù)土地所有權(quán)不斷虛化而承包權(quán)權(quán)能不斷擴展的趨勢，以法律形式明確規(guī)定被征地農(nóng)民在土地補償中所占的最低份額，從根本上解決目前由于缺少統(tǒng)一的法律規(guī)定導致的不僅被征地農(nóng)民的土地權(quán)益容易受到侵害，而且各地在實際操作中差異很大容易誘發(fā)糾紛等問題①。建議以法律的形式，或者至少以行政法規(guī)的形式，統(tǒng)一規(guī)定一個固定或者浮動比例，將“絕大部分比例分配給土地承包經(jīng)營權(quán)被征農(nóng)戶，其余則留給集體組織或者平均分配給本集體成員”[24]，這既符合目前多數(shù)地方的實踐經(jīng)驗，也符合多數(shù)學者主張的按市場價值進行補償?shù)母母锼悸?，更重要的是能夠匹配目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的占有格局。

2.適應市場經(jīng)濟條件下財產(chǎn)權(quán)保護的需要，賦予被征地農(nóng)民參與補償標準制定的談判權(quán)和糾紛解決的請求權(quán)等程序性權(quán)利。在市場經(jīng)濟條件下，程序公正不僅具有保證結(jié)果公正的工具意義，更具有滿足權(quán)利人程序性權(quán)利的價值意義。為了使農(nóng)民的承包權(quán)得到有效保護，在征地程序中必須賦予被征地農(nóng)民切實的程序性權(quán)利。其中最重要的應該包括兩項。

一是參與補償標準制定的談判權(quán)。從理論的角度看，承包權(quán)作為重要的物權(quán)，在未來的自愿交易、征購或強制征收中，承包者應該有充分的議價權(quán)。從實踐的角度看，農(nóng)民的談判權(quán)決定著補償?shù)臄?shù)額。據(jù)調(diào)查，“只要存在征地談判，被征地農(nóng)民實際獲取的土地征收補償水平就會超出地方政府制訂的征地補償方案”[25]；此外，農(nóng)民的談判權(quán)還是解決頻繁發(fā)生的征地糾紛的必要條件，據(jù)劉祺祥等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“只有事先與農(nóng)民就征地補償水平進行了協(xié)商，那些征地補償水平較高的村農(nóng)民對征地的滿意度才顯著更高”[26]。

二是便捷有效的糾紛解決請求權(quán)。當前法律雖然賦予了農(nóng)民申請裁決、復議等權(quán)利，但現(xiàn)有的程序性權(quán)利不僅存在成本過高和效率過低的問題，更重要的是權(quán)利的種類和覆蓋面嚴重不全，主要集中在土地征收之后，而缺少在征地開始之前和征地方案實施過程中的糾紛解決請求權(quán)。因此，建議賦予農(nóng)民在征地啟動之初對不合理征地的阻止請求權(quán)、在正式征地之前對安置方案糾紛的解決請求權(quán)、以及對有爭議的征地方式的阻止請求權(quán)等。

（三）適應社會保障制度變化的新現(xiàn)實，在此后的土地征購和征收中，對農(nóng)民因失地造成的社會保障成本增加部分予以合理補償。

1.重組征地補償?shù)臉?gòu)成部分，在補償標準的構(gòu)成中明確增加農(nóng)民因失地造成的社會保障損失的補償。在以往的補償標準中，雖然有安置補助費的設(shè)置，但從其最初產(chǎn)生時的功能看，主要是彌補農(nóng)民因失地造成的失業(yè)損失，并未充分考慮農(nóng)民因失地造成的養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等社會保障損失，更未考慮到在市場經(jīng)濟背景下農(nóng)民社會保障成本的增加。因此，“依據(jù)現(xiàn)行‘產(chǎn)值倍數(shù)法計算得出的征地補償費用，不管是低限還是高限，都遠遠不足以使失地農(nóng)民保持原有的生活水平”[27]。有學者以南京市為例，通過成本還原的方法，將農(nóng)民因失地而造成的養(yǎng)老、醫(yī)療和住房成本算進補償標準，發(fā)現(xiàn)“基于耕地綜合價值征地補償標準，農(nóng)民所獲得的補償額遠遠高于南京市現(xiàn)行征地補償標準下所得，約為其6.6倍”[28]。因此，在未來的土地征購和強制征收過程中，在制定補償標準時不僅應該充分考慮農(nóng)民因失地造成的社會保障成本增加的額度，而且應隨著社會保障制度的改革，適時地提高補償標準中社會保障補償?shù)臄?shù)額。

2.在計算對失地農(nóng)民社會保障損失補償?shù)臄?shù)額時，還要充分考慮承包期延長的影響。國家已宣布實行第二輪土地承包到期后再延長三十年的承包政策，這意味著一旦農(nóng)民失去土地，其在未來四十年的時段內(nèi)將無法重新獲得土地保障。因此，在計算農(nóng)民的社會保障損失時，一方面，需要將第三輪承包期內(nèi)的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和住房成本的增加都計算進去，充分考慮失地農(nóng)民的長遠保障問題；另一方面，還要考慮隨著經(jīng)濟發(fā)展、全社會保障水平不斷提高造成的失地農(nóng)民社會保障成本的增加，前瞻性地將未來失地農(nóng)民社會保障的成本計算進補償標準。唯有這樣，才能真正實現(xiàn)中央提出的確保被征地農(nóng)民長遠生計有保障的目標。

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責任編輯：夏曉暢

①各地分配給被征地農(nóng)民土地補償款的比例差異很大，大致可以分為兩類：第一類是固定比例制，如吉林省規(guī)定對于土地全部被征收的，補償款“全部用于農(nóng)戶分配”；而山西省則規(guī)定“80%分配給被征地農(nóng)戶，其余20%平均分配給征地補償方案確定時本集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員”。第二類是浮動比例制，如河南和甘肅分別規(guī)定“以不得低于80%的比例分配給被征地農(nóng)戶”和“應當按不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民”。