能動(dòng)者視角下的縣域治理研究：檢視與反思

劉林涵 劉偉

摘要：近年來，國內(nèi)部分學(xué)者從能動(dòng)者視角對(duì)縣域治理問題展開了一些研究，開啟了一個(gè)比較新穎的研究視角。能動(dòng)者是指具備獨(dú)立意念并能自主行動(dòng)的主體，即能夠采取行動(dòng)的個(gè)人或組織。從能動(dòng)者角度分析縣域治理有兩大優(yōu)勢(shì)：一是部分改進(jìn)和彌補(bǔ)了既有的新制度主義理論缺陷；二是適用于中國基層治理中“行無定則”的現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境?；谶@種新視角，已有研究主要討論了縣域治理中能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性、行為方式的適宜性及其治理能力的現(xiàn)代性等問題。能動(dòng)者視角下的縣域治理研究進(jìn)一步貼近了中國基層政治運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)，但也存在簡單套用概念、對(duì)不同能動(dòng)者主體研究不充分以及研究方法尚需深化等不足。

關(guān)鍵詞：縣域治理；能動(dòng)者；研究述評(píng)

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）09-0014-10

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“健全鄉(xiāng)村治理體系的路徑選擇研究”（19BZZ051）。

近年來，國內(nèi)政治學(xué)界出現(xiàn)一種從能動(dòng)者角度對(duì)縣域治理進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)現(xiàn)象[1]，而且基于這一視角的研究逐漸增多。有的研究者將能動(dòng)者研究路徑看作一種經(jīng)濟(jì)研究路徑、國家中心研究路徑、社會(huì)中心研究路徑之后研究基層政治的新研究方法[2]，也有人把縣域政治研究中的能動(dòng)者視角與結(jié)構(gòu)視角與過程視角相區(qū)別[3]，將之看作一種比較新穎的研究方法。那么，在既有的研究中，學(xué)者們對(duì)能動(dòng)者概念是如何理解的？與既有的研究方法相比較，從能動(dòng)者視角對(duì)縣域治理進(jìn)行研究有什么優(yōu)勢(shì)？學(xué)界從這一視角對(duì)縣域治理主要進(jìn)行了哪些研究？我們又應(yīng)該如何看待這種研究現(xiàn)狀？目前，尚未看到國內(nèi)學(xué)者對(duì)這一學(xué)術(shù)現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)分析。因此，本文擬對(duì)能動(dòng)者視角下的縣域治理研究文獻(xiàn)進(jìn)行初步歸納梳理，據(jù)此對(duì)既有研究進(jìn)行檢視與反思，以期為今后該視角下縣域治理研究的進(jìn)一步深化提供學(xué)術(shù)參照。

一、能動(dòng)者：概念內(nèi)涵

早在20世紀(jì)末，作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，“能動(dòng)者”一詞就出現(xiàn)在國內(nèi)學(xué)術(shù)刊物上。李康在翻譯吉登斯《社會(huì)的構(gòu)成》一書的譯后記中，對(duì)“能動(dòng)者”概念專門作出說明，并指出能動(dòng)者與行動(dòng)者概念可以互換，但能動(dòng)者概念更精確，因?yàn)樗怀隽诵袆?dòng)者的能動(dòng)意涵[4]417。隨后，21世紀(jì)之初，開始有國內(nèi)學(xué)者將“能動(dòng)者”概念作為學(xué)術(shù)論文的關(guān)鍵詞進(jìn)行討論[5]。

有學(xué)者從能動(dòng)性與能動(dòng)者兩個(gè)概念之間的關(guān)聯(lián)角度對(duì)能動(dòng)者進(jìn)行界定：“能動(dòng)性”指的是對(duì)周圍環(huán)境作出合適反應(yīng)，進(jìn)而采取相應(yīng)行動(dòng)的特性，而“能動(dòng)者”就是指這樣采取行動(dòng)之人。能動(dòng)者的內(nèi)涵既包含與行動(dòng)者相關(guān)的主觀因素，也包含作為客觀限制的結(jié)構(gòu)因素[6]。換言之，所謂能動(dòng)者，是指具備獨(dú)立的信念和渴望并能夠行動(dòng)的主體，即能夠采取行動(dòng)的個(gè)人或組織[7]。也就是說，能動(dòng)者概念突出了行動(dòng)體的能動(dòng)性。也有學(xué)者將“能動(dòng)者”和“行動(dòng)者”兩個(gè)概念進(jìn)行對(duì)比，認(rèn)為二者可以互換互用，不過區(qū)別在于，“行動(dòng)者”概念偏于用作具體描述的場(chǎng)合，“能動(dòng)者”概念偏于用作抽象描述的場(chǎng)合[8]。除此之外，還有學(xué)者歸納了能動(dòng)者（能動(dòng)性）的三個(gè)主要特征：主體性，即能動(dòng)者的行事能力；位置性，即能動(dòng)者所處的時(shí)空與社會(huì)位置；策略性，即能動(dòng)者能力的表現(xiàn)形式[9]。當(dāng)然，也有學(xué)者從理性、感知性和反身性這三個(gè)角度理解能動(dòng)者的特征[10]。

根據(jù)這些界定，我們大致可以發(fā)現(xiàn)，能動(dòng)者概念的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。廣義的能動(dòng)者不僅僅指?jìng)€(gè)人，也包含人的集合體。例如，唐世平在使用能動(dòng)者-系統(tǒng)理論進(jìn)行國際關(guān)系研究時(shí)，就將國家界定為能動(dòng)者[11]。類似地，也有學(xué)者將我國的地方政府整體視作治理實(shí)踐中的理性行為主體，即能動(dòng)者[12]。狹義的能動(dòng)者一般指政府官員個(gè)人。比如，楊雪冬認(rèn)為能動(dòng)者路徑強(qiáng)調(diào)的是地方政治變化中的主體[2]。他認(rèn)為，與國家政治相比，地方政治可能更容易被領(lǐng)導(dǎo)者打上“個(gè)人烙印”，而能動(dòng)者路徑就是通過分析官員個(gè)人的行為來了解個(gè)體行為是如何影響地方政治變化的。在使用能動(dòng)者視角對(duì)“省管縣”改革中縣級(jí)官員的影響力進(jìn)行分析時(shí)，他將地方政治中的能動(dòng)者主體認(rèn)定為縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是縣委書記和縣長。隨后，他把縣鄉(xiāng)干部看作是“戰(zhàn)略群體”，將能動(dòng)者主體擴(kuò)大到了整個(gè)縣鄉(xiāng)官員群體，不再是縣委書記、縣長個(gè)體[13]。還有學(xué)者將縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、普通干部、商人、“混混”、“釘子戶”和普通民眾都看作縣域治理的能動(dòng)者主體[14]。也有學(xué)者使用空間-行動(dòng)者分析框架，具體討論縣域社會(huì)治理，將行動(dòng)者區(qū)分為政治性的行動(dòng)者、行政性的行動(dòng)者、社會(huì)性的行動(dòng)者、經(jīng)濟(jì)性的行動(dòng)者以及個(gè)體性的行動(dòng)者這五種類別[15]?？梢姡壳皩W(xué)界在能動(dòng)者內(nèi)涵界定上的分歧較多，并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

既然能動(dòng)者的概念內(nèi)涵如此繁雜，該如何準(zhǔn)確把握這一概念呢？著名社會(huì)學(xué)家布迪厄?qū)δ軇?dòng)者本質(zhì)的認(rèn)知具有啟發(fā)意義。他認(rèn)為，“能動(dòng)者不是主體，不是意識(shí)，不是角色的執(zhí)行者、不是結(jié)構(gòu)的載體，不是功能的實(shí)現(xiàn)。”[16]不是主體，卻承認(rèn)其主體性；不是意識(shí)，卻認(rèn)可其能動(dòng)性。以這種方式對(duì)能動(dòng)者概念進(jìn)行解釋，試圖掙脫此前學(xué)術(shù)研究的傳統(tǒng)思維模式，構(gòu)建一種新的話語研究方法。能動(dòng)者不是主體，意在打破西方傳統(tǒng)哲學(xué)的主客體兩分法思維；不是意識(shí)，意在打破物質(zhì)與意識(shí)的兩分法思維。同樣，“不是結(jié)構(gòu)的載體，不是功能的實(shí)現(xiàn)”意在擺脫西方社會(huì)學(xué)傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)-功能主義理論的局限性；“不是角色的執(zhí)行者”意在擺脫委托-代理理論中對(duì)代理人被動(dòng)角色的前提假設(shè)，以突出能動(dòng)者概念的內(nèi)涵?？梢?，“能動(dòng)者”作為一個(gè)新興的學(xué)術(shù)概念，有著一定的超越性和解釋力，它意味著新研究方法的誕生、新學(xué)術(shù)理論的構(gòu)建。

二、能動(dòng)者視角：方法論優(yōu)勢(shì)

從能動(dòng)者角度對(duì)縣域治理進(jìn)行研究，是順應(yīng)學(xué)術(shù)理論發(fā)展趨勢(shì)，用前沿理論對(duì)政治現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析的一種方法論創(chuàng)新，是對(duì)此前流行理論缺陷和不足的一種彌補(bǔ)和改進(jìn)。

改革開放以來，國內(nèi)政治學(xué)研究中行為主義理論以及新制度主義理論的引進(jìn)使用，推動(dòng)了研究者從對(duì)國家整體宏偉目標(biāo)和制度的靜態(tài)注釋逐步深化到對(duì)地方政府或草根民主的具體行動(dòng)描述，有學(xué)者將其概括為“從國家與社會(huì)到制度與生活”研究視角的轉(zhuǎn)變[17]。但是這兩種理論都存在一些不足：行為主義理論容易走向經(jīng)驗(yàn)主義和科學(xué)主義的窠臼，新制度主義理論用于分析制度在何種程度上塑造政治行為體時(shí)容易陷入制度決定論。因此，海外新制度主義理論逐漸轉(zhuǎn)向?qū)τ^念與話語的闡釋，從能動(dòng)者這一“內(nèi)生”角度來審視制度變遷問題，有學(xué)者將其總結(jié)為話語制度主義理論，也有人稱之為建構(gòu)制度主義[18]。建構(gòu)制度主義理論淡化了制度決定論假設(shè)，更多地以公共領(lǐng)域行動(dòng)者的相關(guān)行動(dòng)來解釋制度變遷的方式及原因，有助于展示政治和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的豐富多樣性。這一理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力體系內(nèi)部的“協(xié)商”行為以及行政者與普通民眾之間的“溝通”行為，其分析方法和理論邏輯實(shí)際上構(gòu)建了一種新的治理哲學(xué)[19]。它還指出了西方政治學(xué)研究中盛行的主流政治制度普適性假設(shè)的缺陷，這恰恰為中國特色政治制度的存在和具體運(yùn)行提供了合理性依托。

縣是中國歷史上變動(dòng)幅度最小、最為穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元和基層政權(quán)組織，中國自古以來就有“郡縣治，天下安”的政治思維，這句古訓(xùn)，現(xiàn)在也經(jīng)常被用來展示縣級(jí)政府在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定過程中的基礎(chǔ)性作用。“縣一級(jí)承上啟下，要素完整，功能齊備，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國中具有十分重要的作用，在國家治理中居于重要地位?！盵20]特別是改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，工業(yè)飛速發(fā)展，城市化快速推進(jìn)，經(jīng)貿(mào)日益融入全球體系，縣域社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)快速變動(dòng)，社會(huì)自主性不斷提升，與外部社會(huì)形成了多層次多渠道的互動(dòng)關(guān)系，縣域社會(huì)的能動(dòng)性越來越突出。縣域治理在當(dāng)代中國政治中的重要性是毋庸置疑的。但是，中國作為世界上人口最多、國土廣袤的超大規(guī)模共同體，全國2000多個(gè)縣（縣級(jí)市）的地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別極大，使得不同縣（縣級(jí)市）的實(shí)際治理運(yùn)作帶有明顯的隨機(jī)性、多變性、靈活性和非規(guī)范性，有切身體驗(yàn)的主政者將縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的最大特點(diǎn)概括為“行無定則”[21]4。這是快速現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府和地方官員能動(dòng)性的典型體現(xiàn)。對(duì)此，鄭永年用“行為聯(lián)邦制”來概括[22]46-48，盡管這一概念更多側(cè)重于制度層面，而且主要用來分析央地關(guān)系，但它強(qiáng)調(diào)了地方政府實(shí)際上擁有巨大的法律權(quán)力，具體感受到上下級(jí)政府間強(qiáng)制、談判和互惠等多種行為方式的并存，這與主流的中央集權(quán)制式或壓力型體制式的傳統(tǒng)理解具有顯著差異，它更多突出了地方治理中能動(dòng)者的重要作用。有學(xué)者敏銳指出，只有“在以往研究的基礎(chǔ)上，由以制度為中心的分析進(jìn)入到以人為中心的分析，進(jìn)而進(jìn)入到以‘人心為基礎(chǔ)的分析，才能使政府行為中的官員主體形象和精神氣質(zhì)更加鮮明地展現(xiàn)出來”[23]。而且，從政治價(jià)值追求看，馬克思主義作為一種能動(dòng)地改變世界的理論，在其中國化的當(dāng)下，“如何安置人的能動(dòng)性，便不可避免地成為了一個(gè)核心問題?！盵24]可見，能動(dòng)者視角能夠使我們更深入地理解人類行為動(dòng)機(jī)的多樣性，有利于展示能動(dòng)者圍繞觀念而展開的行為互動(dòng)對(duì)制度的塑造作用。

三、能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性

縣域治理研究中包括不少對(duì)能動(dòng)者觀念（或心理）動(dòng)機(jī)的專門研究，學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注了官員和民眾這兩大類能動(dòng)者的觀念動(dòng)機(jī)，并強(qiáng)調(diào)了能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部的心理動(dòng)機(jī)

領(lǐng)導(dǎo)干部群體首先具有積極的政治追求心態(tài)。就地方政府官員的職業(yè)來說，他們是典型的政治人。縣級(jí)官員的心理動(dòng)機(jī)既受為人民服務(wù)的情感和價(jià)值觀的激勵(lì)，同時(shí)也受到官員自身利益需求的影響，所以，他們既有完成工作目標(biāo)的價(jià)值追求，也有積極實(shí)現(xiàn)職位升遷和個(gè)人名利自我實(shí)現(xiàn)的追求[21]21-23。后者需要通過官位集中表現(xiàn)出來，官位越高，權(quán)力、收入、社會(huì)聲望也就越高[25]?；谶@種心理認(rèn)定，周黎安使用激勵(lì)理論來解釋地方主要官員的行為動(dòng)機(jī)，提出晉升錦標(biāo)賽模式[26]。也有學(xué)者的實(shí)地調(diào)查研究證明，除了前臺(tái)因素的影響外，派系關(guān)系、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等后臺(tái)因素也會(huì)左右基層干部的升遷。所以，激勵(lì)理論下的晉級(jí)錦標(biāo)賽分析范式只是為地方官員晉升博弈研究提供一個(gè)初步的描述類型學(xué)[27]。其解釋力是有限的。

其次是保持安全穩(wěn)定的心態(tài)。在維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育等領(lǐng)域的績效考核上，體制采取的措施往往不是組織激勵(lì)，而是一票否決。在這種情景下，地方官員的政治利益需要就退防到“保底”層面，這就構(gòu)成了“不出事邏輯”[28]。即“不被淘汰”是主官個(gè)體的理性選擇和心理底線，是政府“不出事”邏輯在個(gè)體層面的體現(xiàn)[29]。倪星將基層官員的上述積極晉升和避免淘汰兩種心理狀態(tài)連接起來，將近年來我國基層官員行為心理特征的重大轉(zhuǎn)變概括為從“邀功”到“避責(zé)”[30]。除此之外，地方官員的理性選擇還包括趨利避害與攀比心理[31]。作為個(gè)體能動(dòng)者的基層官員，面對(duì)不完善的激勵(lì)機(jī)制，在個(gè)體價(jià)值、組織價(jià)值和社會(huì)集體價(jià)值的多重選擇中，往往會(huì)直接轉(zhuǎn)向個(gè)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)唯恐擔(dān)責(zé)或“不敢為”的心理特征[32]。

最后是負(fù)面的特權(quán)僥幸心理?？h域官員最焦慮、最負(fù)面的心理莫過于特權(quán)僥幸心理。官員的腐敗心理主要有“收一把”的從眾心理、“撈一把”的補(bǔ)償心理、“賭一把”的刺激心理、“玩一把”的過癮心理和“信一把”的迷信心理[33]。這并不是說官員天性就具有腐敗動(dòng)機(jī)。進(jìn)化心理學(xué)表明，多數(shù)縣級(jí)官員的腐敗行為有一個(gè)心理嬗變過程：仕途起始，他們抱著“干大事、干好事、干成事”的進(jìn)取心理，力圖取得盡可能大的成就；實(shí)際工作生活中，遇到挫折打擊，或者受到誘惑刺激，產(chǎn)生巨大的心理反差，開始放松心態(tài)，接納容忍普遍存在的人情世故，出現(xiàn)“心理綁架”狀態(tài)[34]。一旦心理被人情世故捕獲，額外利益刺激提升自己的收獲感，就會(huì)欲罷不能，心存僥幸，或者盡力掩蓋，象征性表演。根據(jù)政治心理學(xué)的“圈內(nèi)化”和“類型化”理論，官員的個(gè)性包括（偏向）利己型、（偏向）利他型或利己利他兼顧型，偏向利己型官員的基本心理動(dòng)機(jī)是“自己的權(quán)力自己使用”，偏向利他型官員則是“自己的權(quán)力為社會(huì)服務(wù)”，而利己利他兼顧型官員心理則是將權(quán)力自己使用和服務(wù)社會(huì)相結(jié)合[35]。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益交換公開化正式化的大環(huán)境下，偏向利己型官員能夠獲得心理調(diào)和，利己利他兼顧型開始偏向利己型，偏向利他型的官員會(huì)收縮調(diào)適。

2.“釘子戶”和“上訪戶”的心理動(dòng)機(jī)

與諸多對(duì)縣域領(lǐng)導(dǎo)干部這一能動(dòng)者主體的研究相對(duì)應(yīng)的是對(duì)普通民眾甚至社會(huì)邊緣群體的研究。不過，這一類學(xué)術(shù)分析相對(duì)較少：有學(xué)者從認(rèn)知局限、主導(dǎo)觀念、情感化、個(gè)體化、自由度與主體性等方面對(duì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民政治心理的多種狀態(tài)進(jìn)行了分析[36]160-171。也有學(xué)者歸納了農(nóng)民存在的自卑心理、懶性心理、拜金心理、疏離心理和怨恨心理等消極社會(huì)心理[37]。此外，“釘子戶”或“上訪戶”這一特定群體的政治心理研究也比較具有代表性。針對(duì)被征地農(nóng)民聚群的心態(tài)，有論者提出農(nóng)民有抱怨不滿心理、對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力的人格化崇拜與現(xiàn)代權(quán)利意識(shí)不當(dāng)膨脹的雙重渴望與矛盾心理、對(duì)基層政治組織信任度下降的悲觀無助心理以及法不責(zé)眾的僥幸心理[38]。對(duì)“釘子戶”或“上訪戶”的動(dòng)機(jī)，不少學(xué)者是從政治抗?fàn)幍膶用孢M(jìn)行論述的，即他們是出于被剝奪感而試圖維護(hù)自己公民權(quán)利的動(dòng)機(jī)[39]。也有學(xué)者認(rèn)為部分“上訪戶”是出于謀利型動(dòng)機(jī)[40]。維權(quán)型動(dòng)機(jī)一般出現(xiàn)在集體上訪中，謀利型動(dòng)機(jī)往往出現(xiàn)于個(gè)體上訪中，不過，這兩種分析模式都是單一動(dòng)機(jī)假設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，心理動(dòng)機(jī)可能往往是多樣的，而不是單一的。另外存在的一種情況是，地方政府與農(nóng)民在一些政策法規(guī)上的認(rèn)知差異造成的維利型上訪[41]。這在某種程度上體現(xiàn)了農(nóng)民上訪的非政治性抗?fàn)巹?dòng)機(jī)[42]。

四、能動(dòng)者行為方式的適宜性

在對(duì)能動(dòng)者心理（或觀念）動(dòng)機(jī)分析的基礎(chǔ)上，已有研究還關(guān)注到了能動(dòng)者的行為方式和行為策略這一重要內(nèi)容。能動(dòng)者行為方式的主要研究對(duì)象是縣級(jí)政府在縣域治理中的行動(dòng)，我們可以將其劃分為制度性行為和非制度性行為兩大類，其中非制度性行為更強(qiáng)調(diào)行為的情景適宜性。

1.制度性行為

有學(xué)者具體總結(jié)了制度變遷中我國縣級(jí)政府行為模式的階段性變化，分稅制改革前，縣級(jí)政府更多是“政府經(jīng)濟(jì)人”行為；分稅制改革后，縣級(jí)政府出現(xiàn)“推動(dòng)型政府行為”；加入世界貿(mào)易組織后，縣級(jí)政府開始轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府行為”[43]2-3。作為連接國家與社會(huì)最核心一級(jí)政權(quán)組織，在日常運(yùn)行過程中，縣級(jí)政府最主要的行為模式就是會(huì)議和文件治理。謝岳認(rèn)為，“文件政治”是當(dāng)代中國政治的一個(gè)顯著特征，有其不可替代的作用[44]。周慶智認(rèn)為，“文件治理”是根源于中國的政治動(dòng)員型和行政壓力型體制的一種政府行為，基層政府試圖以此種行為方式構(gòu)建起覆蓋整個(gè)基層社會(huì)的秩序經(jīng)緯[45]。人們把當(dāng)代縣域治理中出現(xiàn)的不斷的會(huì)議和文件形容為“文山會(huì)?！保瑢⒅醋魇枪倭胖髁x和形式主義的典型表現(xiàn)，然而，基層政府一邊抱怨文件太多，一邊又在紛紛制造文件；討厭會(huì)議太多，卻又離不開會(huì)議，不斷地召開會(huì)議。通過發(fā)文件來減少文件數(shù)量、用開會(huì)來遏制會(huì)議的做法反復(fù)出現(xiàn)，這構(gòu)成了基層政府一個(gè)鮮明的行為悖論。就科層制本身的運(yùn)作機(jī)制而言，開會(huì)和制定、傳遞文件的確是承載政策上傳下達(dá)、實(shí)現(xiàn)上下級(jí)溝通交流的重要手段，文件治理或許是“正式制度”運(yùn)作最好的體現(xiàn)[46]。

2.非制度性行為

學(xué)界對(duì)改革開放以來我國基層政府行為的研究有很多，但大部分研究都在關(guān)注基層政府的“非正式行為”，比如縣鄉(xiāng)政府亂收費(fèi)行為、亂征地開發(fā)行為等。有論者將縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)行為的非正規(guī)性總結(jié)為：制定指標(biāo)主觀性、干預(yù)手段行政性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)隨意性、預(yù)算投資沖動(dòng)性、組織人事家族性[47]?？梢?，“上有政策，下有對(duì)策”“潛規(guī)則”等“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[48]是基層政府行為的常見模式?？h級(jí)政府的一些具有普遍性和代表性的非正式行為包括不斷追求預(yù)算外資源的“逆向軟預(yù)算約束”行為[49]；政府在“跑項(xiàng)目”“跑資金”“招商引資”過程中地方官員打點(diǎn)私人關(guān)系的“活動(dòng)”行為[50]120-143；基層政府聯(lián)手應(yīng)付各種檢查的政府間“共謀”行為[51]；基層官員營造政績工程的象征性治理行為[52]等。陳國權(quán)曾用“名實(shí)分離”來解釋地方政府的非正式行為。名實(shí)分離是指地方政府的行為表面上符合程序規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上另有一套潛在的運(yùn)行規(guī)則，潛在的權(quán)力運(yùn)行部分或完全架空明文規(guī)定，且往往在手段或目的上不具有合法性[53]。

當(dāng)然，名實(shí)分離的非制度性行為達(dá)到一定程度，既有可能推動(dòng)制度創(chuàng)新，也可能出現(xiàn)違法行為。對(duì)于體制內(nèi)的能動(dòng)者而言，違法行為最主要的體現(xiàn)是權(quán)力濫用和腐敗問題。縣域領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行過程存在一些問題，例如在晉升方面存在“帶病上崗”“帶病提拔”等亂象。還有部分縣委書記受傳統(tǒng)“人治”模式影響，用權(quán)過程中存在“決策一言堂、用人一句話、權(quán)力一把抓”現(xiàn)象[54]。此外，縣域治理過程中的腐敗行為也備受關(guān)注。徐勇認(rèn)為，我國縣政是權(quán)力監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，縣級(jí)“一把手”發(fā)生腐敗的程度很高，縣級(jí)官員與民爭利、以權(quán)謀私、隨意執(zhí)法甚至違法枉法的行為會(huì)引發(fā)、積累和激化矛盾，如遇特殊事件則很容易引發(fā)群體性事件[55]?？梢?，不論治理成效的好壞，非制度性行為的共同特點(diǎn)是為了追求治理效率或個(gè)人利益而繞開了制度層面的約束和規(guī)范。如果完全禁止對(duì)政策變通性執(zhí)行的空間，那么基層治理很難有效開展，但如果完全不加以監(jiān)督管控，就有可能產(chǎn)生助長腐敗、違反法律、軟化制度的惡果。

五、能動(dòng)者治理能力的現(xiàn)代性

提升能動(dòng)者治理行為規(guī)范性、正當(dāng)性的外在依據(jù)是依靠現(xiàn)代化的治理體系，其內(nèi)在根源則取決于能動(dòng)者治理能力的現(xiàn)代化，這是處于競(jìng)爭“第一線”的縣級(jí)政府治理的核心內(nèi)容。

政府治理能力的研究沿著兩個(gè)傳統(tǒng)展開，一個(gè)是政治學(xué)傳統(tǒng)，偏重政府能力的政治維度，即關(guān)注政府能力形成與運(yùn)用過程中的權(quán)力與權(quán)益配置以及能力主體與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等環(huán)境要素及各種利益團(tuán)體之間的互動(dòng)關(guān)系。這個(gè)路徑所概括的治理能力包含國家治理能力、政黨治理能力、政府治理能力，或者劃分為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的治理能力[56]61。另一種傳統(tǒng)則從管理學(xué)角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府能力的行政方面，關(guān)注政府能力的內(nèi)部要素和結(jié)構(gòu)以及能力建設(shè)問題。例如將縣級(jí)政府的能力劃分為發(fā)展規(guī)劃能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、提供公共物品的能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會(huì)控制能力等方面[57]。還有學(xué)者根據(jù)資源基礎(chǔ)理論和動(dòng)態(tài)能力理論，把政府能力劃分為資源獲取能力、資源配置能力、資源整合能力、資源運(yùn)用能力四個(gè)方面，其中資源運(yùn)用能力是政府的靜態(tài)能力，其他三個(gè)能力是政府的動(dòng)態(tài)能力[58]?；鶎诱卫砟芰Φ南嚓P(guān)研究成果比較豐富，這里主要列舉經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)兩類主要能力的代表性研究。

其一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。長期以來，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是我國地方政府的核心政績，是地方治理能力的主要衡量指標(biāo)。因此有許多研究關(guān)注縣域政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力：樊紅敏從縣域政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的日常行為出發(fā)，透視了縣域政府的發(fā)展理念、發(fā)展行為、發(fā)展策略，提出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循經(jīng)營性政府的治理邏輯[59]73-136。賀東航考察了晉江政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的支持性行動(dòng)：在第一次創(chuàng)業(yè)期間，地方政府根據(jù)地方情況和群眾利益靈活執(zhí)行國家政策，尊重民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)，起到了為民營企業(yè)保駕護(hù)航的作用；在第二次創(chuàng)業(yè)期間，地方政府開始強(qiáng)化和擴(kuò)張自身職能，以多種手段措施協(xié)助民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府力量對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度躍升起到了推動(dòng)作用[60]113-170?？梢?，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主基調(diào)的氛圍下，基層政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域不遺余力，表現(xiàn)出強(qiáng)大的治理能力。

其二是社會(huì)服務(wù)能力。與普遍重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不同，地方政府在一些關(guān)系到民眾日常生活的問題上卻難以實(shí)現(xiàn)有效治理，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展“強(qiáng)治理”和公共事務(wù)“弱治理”的能力格局[61]?？h級(jí)政府治理能力的主要表現(xiàn)是服務(wù)能力，但服務(wù)能力又以財(cái)政能力為基礎(chǔ)?？h級(jí)政府財(cái)政能力一般比較薄弱，其社會(huì)服務(wù)能力自然較低?？h域社會(huì)的公共服務(wù)體系以政府為主導(dǎo)：在教育事業(yè)上，縣政府主要通過財(cái)政收入改善教育設(shè)施，通過發(fā)展規(guī)劃、政策扶持等手段優(yōu)化整合教育資源；在文化事業(yè)上，政府主導(dǎo)公共文化投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視文化遺產(chǎn)保護(hù)開發(fā)，加強(qiáng)文化人才隊(duì)伍建設(shè)；在公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)服務(wù)平臺(tái)和制度建設(shè)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)；健全就業(yè)幫扶機(jī)制，基本的社會(huì)公共服務(wù)體系已經(jīng)形成[62]147-205。從治理主體的角度來看，推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化，就是要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，將治理體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化成一種能力[56]62。

六、對(duì)既有研究的反思

從能動(dòng)者視角對(duì)縣域治理進(jìn)行研究，豐富了國內(nèi)學(xué)界對(duì)我國地方政治的理解，其學(xué)術(shù)價(jià)值值得肯定。不過，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)政治是廣闊而復(fù)雜的，任何一種方法論都無法給出充分的解釋。坦率地說，既然是一種新的研究視角，其需要完善的空間也是比較豐富的，正如唐世平所言，我們對(duì)社會(huì)系統(tǒng)中能動(dòng)者的觀念和行為的理論分析還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[11]。針對(duì)能動(dòng)者視角下中國縣域治理的研究現(xiàn)狀，筆者提出以下幾點(diǎn)思考。

首先，能動(dòng)者概念問題仍有待澄清。眾所周知，能動(dòng)者（agent）這一概念來自海外，但國內(nèi)學(xué)者對(duì)此概念的漢譯比較繁雜，一般將它譯為“能動(dòng)者”，也有人譯為“行動(dòng)者”“施動(dòng)者”等，這就給學(xué)術(shù)理解和傳播帶來不少障礙。有些文獻(xiàn)對(duì)能動(dòng)者概念的界定比較狹窄，僅僅把它看作個(gè)人，而忽視了集體層面的內(nèi)涵；或是只把官員看作能動(dòng)者，但排除了一般民眾。此外，相關(guān)概念的譯介也存在模糊性，有人將“agency”譯為“能動(dòng)性”，也有人把它翻譯為“能動(dòng)力”[19]，這種混雜現(xiàn)象，可能是一種新理論出現(xiàn)時(shí)的必然現(xiàn)象，意味著理論本身仍需完善，但也可能從側(cè)面表明目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)新理論的理解并不深入，僅僅拿來借用，對(duì)其背后的哲理思考不夠透徹。因此我們?cè)谑褂靡环N新的學(xué)術(shù)理論時(shí)更需謹(jǐn)慎，要在深刻把握學(xué)術(shù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)之上再進(jìn)行研究應(yīng)用。

其次，研究內(nèi)容方面存在不平衡。目前能動(dòng)者視角下的縣域治理研究主要關(guān)注縣域政府治理、縣域社會(huì)治理、縣域經(jīng)濟(jì)治理，對(duì)縣域文化治理、縣域生態(tài)治理等主題關(guān)注較少；討論集體能動(dòng)者多，討論個(gè)體能動(dòng)者較少，對(duì)整體縣級(jí)政府行為研究多，但對(duì)縣委書記或縣長個(gè)人行為研究較少。即便是在偏重能動(dòng)者個(gè)體的研究中，大多數(shù)文獻(xiàn)聚焦于縣委（縣政府）或者書記、縣長在縣域治理中的行為，但對(duì)民營企業(yè)家等地方政治能動(dòng)者在縣域治理中的政治觀念、行為方式的系統(tǒng)研究卻比較少[63]，這與各地縣級(jí)政府幾乎普遍把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資作為地方發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)這一事實(shí)形成巨大反差。歐陽靜曾總結(jié)過縣域能動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系：如縣域領(lǐng)導(dǎo)干部與商人是“稱兄道弟”，與普通民眾的關(guān)系是“遙不可及”，與“釘子戶”的關(guān)系是“避而不見”，與“混混”的關(guān)系是“愛恨交織”[14]。但這樣的研究還是鳳毛麟角，縣域治理中除政府和官員外，其他能動(dòng)者的心理與行為，以及不同能動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系等議題鮮有學(xué)者問津，這可能也是今后基層治理研究中需要開拓的一個(gè)方向。

最后，研究方法仍需改進(jìn)。一些研究雖然使用了能動(dòng)者概念，但由于國內(nèi)對(duì)建構(gòu)制度主義理論的介紹還比較少，對(duì)能動(dòng)者視角內(nèi)含的理論邏輯還很少提及，研究思路更多停留在行為主義理論假設(shè)、理性選擇制度主義假設(shè)上，較少運(yùn)用最新的制度主義理論創(chuàng)新來對(duì)縣域治理進(jìn)行理論化系統(tǒng)化的深入研究。建構(gòu)制度主義理論強(qiáng)調(diào)能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性和應(yīng)對(duì)行為的情景適宜性，比較符合我國不同地域縣域治理的多樣化現(xiàn)實(shí)。但既有研究對(duì)能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)多樣性的分析比較薄弱，還有部分研究遵循科學(xué)思維的“問題”研究范式，而忽視了實(shí)踐生活的“經(jīng)驗(yàn)”研究范式，習(xí)慣于以價(jià)值評(píng)判的方式來反映現(xiàn)實(shí)問題，這種研究方式可能存在用完美主義和理想主義過濾真實(shí)政治現(xiàn)實(shí)的短板。在得出評(píng)價(jià)結(jié)論之前，首先需要對(duì)干部群體觀念的多樣性進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，在實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行研究和評(píng)判。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊雪冬，托馬斯·海貝勒，舒耕德.地方政治的能動(dòng)者：一個(gè)比較地方治理的分析路徑[J].東南學(xué)術(shù)，2013（4）.

[2]楊雪冬.中國地方政府變革的研究路徑簡論[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（4）.

[3]彭云.從“縣政改革”到“縣域治理”：縣域政治研究述評(píng)[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）.

[4]安東尼？吉登斯.社會(huì)的構(gòu)成[M].上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998.

[5]邵迎生.話語心理學(xué)的發(fā)生及基本視域[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué).人文科學(xué).社會(huì)科學(xué)版），2000（5）.

[6]陳德中.能動(dòng)性、反思性與政治——威廉斯與韋伯[J].現(xiàn)代哲學(xué)，2018（5）.

[7]鄔桑，叢杭青.集體行動(dòng)者與能動(dòng)性——集體本體論的兩個(gè)核心概念[J].自然辯證法研究，2017，33（2）.

[8]汪仲啟.互動(dòng)與聚合：當(dāng)代中國基層民主發(fā)展的動(dòng)力與邊界[J].學(xué)術(shù)月刊，2019，51（3）.

[9]朱立群，聶文娟.從結(jié)構(gòu)—施動(dòng)者角度看實(shí)踐施動(dòng)——兼論中國參與國際體系的能動(dòng)性問題[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2013（2）.

[10]維維恩·施密特，馬雪松.認(rèn)真對(duì)待觀念與話語：話語制度主義如何解釋變遷[J].天津社會(huì)科學(xué)，2016（1）.

[11]唐世平.國際系統(tǒng)的影響：六大渠道[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2016（8）.

[12]彭云.從“縣政改革”到“縣域治理”：縣域政治研究述評(píng)[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）.

[13]楊雪冬，托馬斯·海貝勒，舒耕德.地方政治的能動(dòng)者：一個(gè)比較地方治理的分析路徑[J].東南學(xué)術(shù)，2013（4）.

[14]歐陽靜.治理體系中的能動(dòng)者結(jié)構(gòu)：縣域的視角[J].文化縱橫，2019（2）.

[15]蔣小杰，王燕玲.縣域社會(huì)治理的行動(dòng)者分析與模式構(gòu)建[J].行政論壇，2019，26（2）.

[16]呂炳強(qiáng).社會(huì)世界的底蘊(yùn)（上）[J].社會(huì)學(xué)研究，2001（2）.

[17]肖瑛.從“國家與社會(huì)”到“制度與生活”：中國社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換[J].中國社會(huì)科學(xué)，2014（9）.

[18]斯蒂芬·貝爾，滕白瑩，孫晨光.制度變遷的詮釋路徑：建構(gòu)制度主義V.S.歷史制度主義[J].國外理論動(dòng)態(tài)，2016（7）.

[19]吳畏.作為治理哲學(xué)的話語制度主義[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（3）.

[20]作風(fēng)建設(shè)要經(jīng)常抓深入抓持久抓不斷鞏固擴(kuò)大教育實(shí)踐活動(dòng)成果[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-05-10.

[21]李克軍.縣委書記們的主政謀略[M].廣州：廣東人民出版社，2014.

[22]鄭永年.中國的“行為聯(lián)邦制”：中央地方關(guān)系的變革與動(dòng)力[M].邱道隆，譯.北京：東方出版社，2013.

[23]周飛舟.政府行為與中國社會(huì)發(fā)展——社會(huì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變[J].中國社會(huì)科學(xué)，2019（3）.

[24]王南湜.如何安置能動(dòng)性：中國馬克思主義出場(chǎng)的一個(gè)核心問題[J].江海學(xué)刊，2017（2）.

[25]馬萬里，劉雯.地方政府行為變異：一個(gè)共時(shí)性的分析邏輯——兼論有心理維度的政府行為研究[J].人文雜志，2021（1）.

[26]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）.

[27]陳潭，劉興云.錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場(chǎng)政治[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011，8（2）.

[28]賀雪峰，劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”[J].學(xué)術(shù)研究，2010（6）.

[29]耿幫才，聶軍.“不被淘汰”：縣域治理中政府主官行為的底線邏輯[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，19（5）.

[30]倪星，王銳.從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究[J].政治學(xué)研究，2017（2）.

[31]李永剛.多重比大?。旱胤焦賳T的隱蔽治理邏輯[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009（2）.

[32]盛明科，陳廷棟.基層官員避責(zé)行為：邏輯·危害·治理——一種組織行為學(xué)的觀點(diǎn)[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，40（5）.

[33]馮志峰.縣委書記權(quán)力腐敗的心理特征與制約之道[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（10）.

[34]徐瑞婕，許燕，馮秋迪，等.對(duì)腐敗的“心理綁架”效應(yīng)的驗(yàn)證性內(nèi)容分析[J].心理學(xué)探新，2015，35（1）.

[35]許歡，高小平，李和中.“圈內(nèi)化”“類型化”：科層制弊端與腐敗心理發(fā)生機(jī)制及對(duì)策[J].行政論壇，2016，23（1）.

[36]劉偉.普通人話語中的政治：轉(zhuǎn)型中國的農(nóng)民政治心理透視[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[37]彭正德.中國農(nóng)村消極社會(huì)心理的政治學(xué)分析[J].政治學(xué)研究，2012（6）.

[38]盧美芬，柴小華.被征地農(nóng)民聚群行為的心理機(jī)制及其治理[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2004（6）.

[39]趙樹凱.社區(qū)沖突和新型權(quán)力關(guān)系——關(guān)于196封農(nóng)民來信的初步分析[J].中國農(nóng)村觀察，1999（2）.

[40]田先紅.從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架[J].開放時(shí)代，2010（6）.

[41]何得桂，徐榕.論維利型上訪的形成機(jī)理及治理——基于對(duì)維權(quán)型上訪與謀利型上訪二元分立的思考[J].黨政研究，2019（6）.

[42]申端鋒.非抗?fàn)幷危豪斫廪r(nóng)民上訪的一個(gè)替代框架——兼與于建嶸、應(yīng)星等先生商榷[J].探索與爭鳴，2013（9）.

[43]胡偉.制度變遷中的縣級(jí)政府行為[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[44]謝岳.文件制度：政治溝通的過程與功能[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（6）.

[45]周慶智.“文件治理”：作為基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式[J].求實(shí)，2017（11）.

[46]李林倬.基層政府的文件治理——以縣級(jí)政府為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2013，28（4）.

[47]李宿定.淺論縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)行為[J].經(jīng)濟(jì)問題，1993（11）.

[48]周飛舟.論社會(huì)學(xué)研究的歷史維度——以政府行為研究為例[J].江海學(xué)刊，2016（1）.

[49]周雪光.“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析[J].中國社會(huì)科學(xué)，2005（2）.

[50]樊紅敏.縣域政治權(quán)力實(shí)踐與日常秩序：河南省南河市的體驗(yàn)觀察與闡釋[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[51]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究，2008（6）.

[52]劉天旭，張星久.象征性治理：一種基層政府行為的信號(hào)理論分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，63（5）.

[53]陳國權(quán)，陳潔瓊.名實(shí)分離：雙重約束下的地方政府行為策略[J].政治學(xué)研究，2017（4）.

[54]馮志峰.縣委書記權(quán)力運(yùn)行：現(xiàn)狀、成因與對(duì)策[J].理論與改革，2012（4）.

[55]徐勇.“接點(diǎn)政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，48（6）.

[56]陸喜元，丁志剛.西部地區(qū)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化：以H縣為例[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019.

[57]周平.西部地區(qū)縣級(jí)政府能力分析[J].思想戰(zhàn)線，2002（2）.

[58]張鋼，徐賢春.地方政府能力的評(píng)價(jià)與規(guī)劃——以浙江省11個(gè)城市為例[J].政治學(xué)研究，2005（2）.

[59]樊紅敏.轉(zhuǎn)型中的縣域治理：結(jié)構(gòu)、行為與變革[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013.

[60]賀東航.地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：對(duì)福建南部一座縣級(jí)市的政治社會(huì)學(xué)考察[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2011.

[61]歐陽靜.強(qiáng)治理與弱治理：基層治理中的主體、機(jī)制與資源[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018.

[62]劉國富.社會(huì)治理與公共服務(wù)中的縣級(jí)政府：以C縣為例[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2011.

[63]蔡欣怡.繞過民主：當(dāng)代中國私營企業(yè)主的身份與策略[M].黃濤，何大明，譯.杭州：浙江大學(xué)出版社，2013.

責(zé)任編輯：羅鈺涵