何雄偉

[摘 要]生態(tài)保護紅線作為近年來中國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的一項重要制度創(chuàng)新，自提出以來就得到了理論界的廣泛關(guān)注，取得很多有價值的成果。文章從生態(tài)保護紅線概念及其劃定技術(shù)方法、類型、管控制度等方面進行梳理，在此基礎(chǔ)上從研究內(nèi)容、研究方法和研究視角三個方面總結(jié)現(xiàn)有研究不足，指出未來生態(tài)保護紅線研究的方向：系統(tǒng)梳理和分析生態(tài)保護紅線實踐的相關(guān)資料數(shù)據(jù);進一步拓展生態(tài)保護紅線的研究內(nèi)容，增強多科學(xué)研究方法;全面開展不同類型、不同區(qū)域、不同層面的生態(tài)保護紅線管控體系研究。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)保護紅線;生態(tài)保護紅線劃定;生態(tài)保護紅線管控;研究綜述

一、引言

自然資源與生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。中國國土面積廣大，自然資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，是世界上生物多樣性最為豐富的國家之一。但近幾十年來，隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，生態(tài)安全形勢面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為嚴重制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出短板。正是鑒于生態(tài)環(huán)境面臨的嚴峻形勢，為了促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中國黨和政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)的“五位一體”總體布局，黨的十九大把堅持人與自然和諧共生納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護上升到新的歷史高度。

劃定生態(tài)保護紅線是近年來中國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的一項重要制度創(chuàng)新。2011年，生態(tài)保護紅線正式出現(xiàn)在國家層面的文件中。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這份具有里程碑意義的重要文件明確指出要劃定生態(tài)保護紅線。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要樹立底線思維，設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，這份文件對生態(tài)保護紅線制度的實施進行了頂層設(shè)計，勾勒出劃定生態(tài)保護紅線的時間表和路線圖，標志著全國生態(tài)保護紅線的劃定與管控的制度建設(shè)正式全面啟動。生態(tài)保護紅線的提出并實施，是中國生態(tài)環(huán)境保護進程中的重大突破，對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全以及支撐社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的戰(zhàn)略作用。

生態(tài)保護紅線自提出以來得到理論界的廣泛關(guān)注，眾多學(xué)者從生態(tài)學(xué)、環(huán)境規(guī)劃、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、公共管理等不同學(xué)科視角，對生態(tài)保護紅線的基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、劃定依據(jù)和管控策略進行探討，取得了許多成果。①由于生態(tài)保護紅線是中國生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域提出的全新概念，國外并沒有明確提出“生態(tài)保護紅線”的概念，對生態(tài)保護紅線概念的內(nèi)涵和外延的理解在不同時期、不同階段也不完全相同，有的甚至互相矛盾，因此，本文著重對中國生態(tài)保護紅線提出以來的研究成果進行系統(tǒng)總結(jié)，對生態(tài)保護紅線概念的界定、劃定方法、管控制度構(gòu)建以及相關(guān)實踐等方面成果進行梳理，同時從研究內(nèi)容、研究方法和研究視角三個方面分析當前研究的不足，并在借鑒國際主流生態(tài)空間保護理論成果的基礎(chǔ)上提出研究展望。

二、關(guān)于生態(tài)保護紅線的概念定義

對生態(tài)保護紅線概念的內(nèi)涵和外延進行充分的辨析，是開展生態(tài)保護紅線研究的基本邏輯原點。通過梳理國家相關(guān)政策文件和學(xué)者研究成果可以看出，對生態(tài)保護紅線概念的內(nèi)涵和外延的理解是一個逐步發(fā)展的過程。②在沒有出現(xiàn)“生態(tài)保護紅線”這一名詞之前，針對生態(tài)保護空間開展的研究主要有生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護和生態(tài)安全格局等。③而在實踐中，與中國目前提出的生態(tài)保護紅線概念最為接近的最早提法是2000年浙江安吉縣提出的“紅線控制區(qū)”。生態(tài)保護紅線真正進入大眾視野并引起社會廣泛關(guān)注是在2011年，當年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，首次提出“生態(tài)紅線”一詞，這也是生態(tài)保護紅線首次出現(xiàn)在國家規(guī)范性文件中，標志著生態(tài)保護紅線成為國家行動、國家戰(zhàn)略。此后，許多學(xué)者針對生態(tài)保護紅線展開了多方面的研究，許多地方和部門也參與到生態(tài)保護紅線劃定實踐之中。但關(guān)于生態(tài)保護紅線的概念內(nèi)涵在一段時間內(nèi)百家爭鳴，不同部門、不同專業(yè)背景的學(xué)者對此各有解讀，缺乏統(tǒng)一和明晰的定義。④

從內(nèi)容上來看，學(xué)術(shù)界對生態(tài)保護紅線概念的探討可概括出三種學(xué)說：第一種是空間說，認為生態(tài)保護紅線是一個特定的保護區(qū)域，是需要進行嚴格要求和監(jiān)管的區(qū)域;第二種是空間數(shù)值復(fù)合說，認為生態(tài)保護紅線是一個集生態(tài)、環(huán)境、資源于一體的綜合概念，具體包括空間紅線和數(shù)量紅線;第三種是風(fēng)險標準說，認為生態(tài)保護紅線是一種生態(tài)風(fēng)險標準，并指出生態(tài)保護紅線主要反映區(qū)域的生態(tài)風(fēng)險。

自國家提出生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略以來，關(guān)于什么是生態(tài)保護紅線，不同學(xué)者從不同角度進行了定義。有學(xué)者作過統(tǒng)計，關(guān)于生態(tài)保護紅線的定義有10多種。本文根據(jù)主流劃分方法，大致把生態(tài)保護紅線的定義劃分為廣義的生態(tài)保護紅線（廣義說）和狹義的生態(tài)保護紅線（狹義說）兩大類：廣義說把生態(tài)保護紅線作為廣泛的生態(tài)環(huán)境概念來定義，不僅包括空間范圍，還包括數(shù)量限制等，并涉及生態(tài)、資源和環(huán)境多個方面;而“狹義說”僅僅把生態(tài)保護紅線定義為必須嚴格保護的生態(tài)空間。

廣義的生態(tài)保護紅線觀點有：鞠昌華提出生態(tài)保護紅線是一個綜合性概念。①楊邦杰認為“紅線”不僅包括空間界線，也包含數(shù)量、比例或限值等方面的內(nèi)容。②高吉喜、夏光、柴慧霞等持相同觀點，認為生態(tài)保護紅線包括空間邊界控制與數(shù)量限值，包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三個方面的內(nèi)容。③潘家華也持類似觀點，認為生態(tài)保護紅線涉及地理空間范圍的紅線、總量紅線（資源環(huán)境承載力）和“守綠”紅線（企業(yè)排污標準、企業(yè)節(jié)能標準等）三個方面的內(nèi)容。④王金南認為生態(tài)保護紅線是一個生態(tài)下線保障體系，涉及環(huán)境質(zhì)量、總量控制、環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)系統(tǒng)等方面內(nèi)容。⑤曹明德認為，生態(tài)保護紅線是最低限度的綜合生態(tài)風(fēng)險標準體系。⑥除了前文所述學(xué)者提出的“三線說”，一些學(xué)者還提出“五線說”，如何永等提出生態(tài)紅線包括時間紅線、空間紅線、閾值紅線、結(jié)構(gòu)紅線和功能紅線五個方面的觀點。⑦

狹義的生態(tài)保護紅線觀點有：饒勝等認為生態(tài)紅線包括空間紅線、面積紅線和管理紅線三個方面的紅線，體現(xiàn)出對生態(tài)系統(tǒng)從格局、結(jié)構(gòu)、功能保護的全過程管理，是一個綜合管理體系。⑧鄭華、歐陽志云認為生態(tài)紅線是指為了維護國家和區(qū)域生態(tài)安全，必須嚴格保護的最小空間范圍，僅僅涉及生態(tài)空間紅線。⑨許妍等、燕守廣等也持這個觀點。⑩高吉喜認為生態(tài)保護紅線劃定內(nèi)容之一的重點生態(tài)功能區(qū)的內(nèi)涵和類型，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中重點生態(tài)功能區(qū)的相關(guān)內(nèi)容一致。{11}

在國家政策層面，關(guān)于生態(tài)保護紅線的定義是隨著理論研究和地方實踐的不斷推進而逐步完善和深化的。2014年，原國家環(huán)境保護部發(fā)布了《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》。在這份劃定指南中，生態(tài)保護紅線被總結(jié)為三個方面的紅線，即生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線。按照這個定義，生態(tài)保護紅線就是一個綜合性的廣義概念，不僅包括生態(tài)空間的保護，也涉及自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的管控，這與廣義生態(tài)保護紅線的提法相一致。2015年4月底，原國家環(huán)境保護部在各地實施情況反饋的基礎(chǔ)上，對前期的《劃定指南》2014年版進行修訂，正式發(fā)布了《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》。這份劃定指南對生態(tài)保護紅線定義進行了調(diào)整，這時的生態(tài)保護紅線概念與前期提到的生態(tài)功能保障紅線相對應(yīng)，僅涉及對生態(tài)空間范圍的管控，而不涉及對自然資源利用上線等管控，這個定義就與狹義生態(tài)保護紅線的提法一致。2017年2月《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》發(fā)布，生態(tài)保護紅線概念秉持前述的狹義方面的定義。隨后，原國家環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委重新修訂并共同發(fā)布的《生態(tài)保護紅線劃定指南》也沿用生態(tài)保護紅線狹義的定義，即生態(tài)保護紅線就是指具有重要生態(tài)功能價值的生態(tài)空間，本文也采用這一概念定義進行綜述。

三、關(guān)于生態(tài)保護紅線劃定研究

隨著國家生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略的提出，如何劃定生態(tài)保護紅線就成為學(xué)者和政府各界關(guān)注的重點。雖然在生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)方法方面，2015年原國家環(huán)境保護部發(fā)布的《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》和2017年原國家環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《生態(tài)保護紅線劃定指南》對全國各區(qū)域生態(tài)保護紅線的劃定提出了技術(shù)指導(dǎo)與思路，但是由于中國各區(qū)域生態(tài)類型多樣，選用的劃定方法和評價因子也因此有所差異。特別是原國家環(huán)境保護部出臺的技術(shù)指南對生態(tài)保護紅線的識別更適用于國家或省級區(qū)域等大尺度區(qū)域的劃定，對市縣小尺度生態(tài)保護紅線空間劃定而言這種技術(shù)指標則過于籠統(tǒng)，各地仍需要結(jié)合具體實際情況進行差異化的劃定。因此，很多學(xué)者針對這些問題展開了進一步的細化研究。

（一）劃定技術(shù)方法研究

從生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)劃和生態(tài)安全視角，有些學(xué)者認為現(xiàn)有生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)沒有考慮空間連通性，忽視了生態(tài)要素在生態(tài)系統(tǒng)中流動和相互作用的重要性，這樣劃定的結(jié)果存在斑塊破碎、空間連通性差等問題。王云才借鑒生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的理論研究及實踐成果，分析了以生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃成果為基礎(chǔ)進行生態(tài)保護紅線劃定的可行性。①王成新等提出借鑒形態(tài)學(xué)空間格局法以及最小路徑法等生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方法，實現(xiàn)生態(tài)保護紅線劃定的優(yōu)化。②楊姍姍等借鑒景觀生態(tài)學(xué)、生態(tài)安全格局等理論，提出了基于“源”地、緩沖區(qū)和廊道的劃定思路。③此外，考慮到水源涵養(yǎng)地的特性，單純借助《生態(tài)保護紅線劃定指南》提供的水源涵養(yǎng)模型很難準確反映一個區(qū)域水源涵養(yǎng)功能的重要性，因此，高吉喜等把區(qū)域生態(tài)學(xué)的供體-受體理論引入水源涵養(yǎng)功能評估，建立了基于水源涵養(yǎng)能力、生態(tài)輻射效應(yīng)、人類福祉的水源涵養(yǎng)功能重要區(qū)域識別與評估技術(shù)方法。④

有學(xué)者認為，關(guān)于生態(tài)保護紅線的劃定方法多基于生態(tài)適宜性評價的思路，忽視對土地利用變化的探究，因而提出了從土地利用視角劃定生態(tài)保護紅線的方法。⑤還有學(xué)者通過構(gòu)建貝葉斯網(wǎng)絡(luò)模型劃定方法，對生態(tài)用地歷史變化以及生態(tài)適宜性條件進行綜合分析，⑥這種劃定方法比傳統(tǒng)的劃定方法的實效性更強。

針對《生態(tài)保護紅線劃定指南》中提出的生態(tài)保護紅線劃定方法適用于國家或區(qū)域等大尺度劃定、在中微尺度上卻難以具備操作性等問題，一些學(xué)者展開了針對市縣生態(tài)保護紅線劃定方法的研究，提出市、縣級區(qū)域的生態(tài)保護紅線劃定方法體系。①從區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展角度，生態(tài)保護紅線落地會面臨社會經(jīng)濟發(fā)展問題，何書言等提出要設(shè)置不同的生態(tài)保護紅線劃定情景，將各方可接受的方案作為最終權(quán)衡方案。②

作為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)空間規(guī)劃的主流思路，分區(qū)劃定的思路在生態(tài)保護紅線劃定研究中也得到了應(yīng)用。有學(xué)者根據(jù)生態(tài)評價把區(qū)域劃分為生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)黃線區(qū)和可開發(fā)利用區(qū)，③或劃分為生態(tài)紅線區(qū)、黃線區(qū)和綠線區(qū)。④蘇相琴等結(jié)合縣域生態(tài)環(huán)境特征，把區(qū)域劃分為Ⅰ類生態(tài)保護紅線區(qū)和Ⅱ類生態(tài)保護紅線區(qū)。⑤此外，最初國家以及許多省份在先期開展生態(tài)保護紅線劃定的時候，也是采取一級管控區(qū)和二級管控區(qū)這種分區(qū)劃定的思路。⑥

（二）劃定范圍研究

在生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略提出之初，關(guān)于生態(tài)保護紅線的劃定范圍，不同學(xué)者提出了各自的觀點。高吉喜認為，生態(tài)保護紅線將為中國四分之一國土提供有效保護，生態(tài)保護紅線既要強調(diào)生態(tài)安全保護需求，要求應(yīng)保則保，又要把握區(qū)域生態(tài)功能空間保護底線思維，要求需保才保。⑦歐陽志云建議將國土面積35%的區(qū)域納入國家生態(tài)保護紅線。針對各地在最初的劃定實踐中存在劃定面積過大的問題，⑧國家環(huán)境咨詢委員會委員、中國工程院院士沈國舫指出，一定的范圍內(nèi)擴大生態(tài)保護區(qū)的面積對環(huán)境保護有正面促進作用，但劃定保護面積過大也會導(dǎo)致生態(tài)保護力度的下降。⑨因此，關(guān)于生態(tài)保護紅線的劃定面積，時任環(huán)境保護部副部長李干杰認為，生態(tài)保護紅線作為一項創(chuàng)新制度，最終劃定面積的大小要依據(jù)實踐。⑩

四、關(guān)于生態(tài)保護紅線管控的研究

（一）綜合管控制度體系和框架研究

生態(tài)保護紅線劃定后，首要任務(wù)是建立健全保障機制，包括逐步建立生態(tài)保護紅線保護考核評價體系、監(jiān)測預(yù)警體系、生態(tài)補償機制和公眾監(jiān)管體系，{11}同時還應(yīng)建立自然生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制，生態(tài)保護紅線分部門、分類、分級管理機制，以及生態(tài)補償制度和激勵機制。{12}2020年自然資源部發(fā)布的《生態(tài)保護紅線管理辦法（征求意見稿）》也提出細化生態(tài)保護紅線管控規(guī)則。關(guān)于管控體系的構(gòu)成，學(xué)者們進行了相應(yīng)的研究。趙成美提出綜合技術(shù)手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段和宣教手段五維管控體系。①王金南等提出構(gòu)建“質(zhì)量-總量-風(fēng)險-生態(tài)”的“四維”環(huán)境紅線體系。②有些學(xué)者認為，生態(tài)保護紅線的管控體系建構(gòu)應(yīng)遵循“制度完備”的基本路徑，包括建立生態(tài)保護區(qū)域的管理體制與管控機制、生態(tài)補償機制和利益共享機制。③

關(guān)于生態(tài)保護紅線管理框架，范小杉等認為生態(tài)保護紅線績效考核框架和技術(shù)方案要考慮到績效考核的主體、客體、方法和內(nèi)容等方面。④侍昊認為生態(tài)系統(tǒng)管理的概念框架應(yīng)包括范圍劃定、管控分級、目標設(shè)定、動態(tài)監(jiān)測、綜合分析、管理策略和反饋優(yōu)化七個方面。⑤妙旭華等從生態(tài)保護紅線管控的全生命周期理論出發(fā)，構(gòu)建了祁連山保護區(qū)生態(tài)保護紅線管控“234”政策框架。⑥

高吉喜等認為，劃定的生態(tài)保護紅線區(qū)域應(yīng)建立國家生態(tài)保護紅線天地一體化監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對生態(tài)保護紅線的監(jiān)測預(yù)警。⑦鄒長新認為，完善的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)或監(jiān)測平臺應(yīng)立足現(xiàn)有的遙感監(jiān)測、生態(tài)定位監(jiān)測等多種技術(shù)手段，實現(xiàn)點、線、面監(jiān)測與調(diào)查相結(jié)合。⑧此外，王橋等、黃登紅等均提出運用遙感大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺的思路。⑨

呂紅迪等認為生態(tài)保護紅線應(yīng)實施綜合管理與分領(lǐng)域、分要素管理相結(jié)合的管理制度。⑩柴慧霞等認為，生態(tài)保護紅線在宏觀尺度層面要實施框架式管理，在微觀尺度層面要實施精細化管理，不同類型的紅線要實施差異化管理措施。{11}許妍等針對渤海生態(tài)保護紅線劃定結(jié)果，提出紅線區(qū)以“?！睘橹?、黃線區(qū)以“保”“建”相結(jié)合、綠色區(qū)則以“建”為主的管控思路。{12}鄧偉以三峽庫區(qū)為案例，劃分出“底線、滿意、理想”三個生態(tài)安全等級，以實現(xiàn)對庫區(qū)的分級分類空間管控。{13}

（二）管理體制研究

王燦發(fā)等認為，要完善環(huán)境保護部門職能，加強統(tǒng)一監(jiān)管和治理，強化獨立性，實施省級以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立跨行政區(qū)域、跨流域的監(jiān)督管理機構(gòu)。{14}秦天寶等認為，建立部門間溝通合作機制必須要對現(xiàn)有的部門進行整合，細化部門職能。{15}鞠昌華等認為，應(yīng)以法律形式確定各級政府和相關(guān)部門的職責(zé)，按照現(xiàn)有體制實行分類管理，共同履行監(jiān)管職責(zé)。①李江南、肖峰等認為，要促進生態(tài)保護紅線制度實施，必須構(gòu)建縱向暢通、協(xié)調(diào)的“大環(huán)保”行政機制。②空間管治是各種政府性、非政府性組織、企業(yè)團體、居民群體的博弈性決策，協(xié)同治理是可采用的管控思路。③徐夢佳等提出長三角跨區(qū)域生態(tài)保護紅線管控制度和配套措施。④曾文革認為完善生態(tài)保護紅線績效評估需轉(zhuǎn)變理念并建立多元化評估主體、公眾參與以及行政監(jiān)督等制度。⑤

公眾參與是生態(tài)環(huán)境保護的一項重要內(nèi)容，有利于確保生態(tài)保護紅線管控目標的實現(xiàn)。設(shè)立完整的獎懲機制、規(guī)定公眾參與權(quán)、完善信息公開制度、完善環(huán)境公益訴訟、加大對生態(tài)保護紅線科普宣傳是推動公眾參與生態(tài)紅線保護的主要路徑。⑥

（三）生態(tài)保護紅線區(qū)域發(fā)展與管控協(xié)調(diào)問題研究

高吉喜認為，生態(tài)紅線禁止開發(fā)不等于不要發(fā)展;面對紅線區(qū)不應(yīng)止于“死守”，更需要運用制度創(chuàng)新，管“活”生態(tài)紅線區(qū)。⑦一些學(xué)者對生態(tài)保護紅線區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進行了研究。如肖永琳和張凌云等根據(jù)生態(tài)保護紅線管控要求，探討旅游發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，提出旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路。⑧

生態(tài)保護紅線區(qū)域要建立橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償制度。針對具體補償模式，詹國平提出從文化、管理、制度三個角度構(gòu)建生態(tài)補償機制。⑨蘭紹清等對福建省大樟溪流域生態(tài)補償價值進行量化估算，從生態(tài)服務(wù)主導(dǎo)功能價值和實施重點區(qū)域精準補償角度提出優(yōu)化策略。⑩劉曉宇等通過對生態(tài)保護紅線跨區(qū)域生態(tài)補償支付意愿的影響因素研究，提出應(yīng)從政策上保障和提高生態(tài)保護紅線區(qū)域所提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量。{11}

（四）法律保障研究

生態(tài)保護紅線法律制度的完善對于實現(xiàn)生態(tài)保護紅線的管控具有重要意義，因此，這方面的研究是學(xué)者們關(guān)注的熱點。根據(jù)中國政策與法律的發(fā)展淵源，生態(tài)保護紅線責(zé)任分為生態(tài)紅線政治責(zé)任和生態(tài)紅線法律責(zé)任。{12}要保障生態(tài)保護紅線落地，需實施“司法理念、保障制度、環(huán)境標準”三個方面的內(nèi)容。①徐祥民等認為“生態(tài)紅線法”應(yīng)包含四個方面的內(nèi)容：生態(tài)紅線的性質(zhì);生態(tài)紅線制度的地位;生態(tài)紅線區(qū)禁入的一般要求;“生態(tài)紅線法”與一般環(huán)境法的關(guān)系。②在立法模式方面，李慧玲等認為，生態(tài)保護紅線立法體系的完善宜選擇基本法與專門法并舉的立法模式，在現(xiàn)有的環(huán)境保護法作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上制定生態(tài)保護紅線專項行政法規(guī)。③黃紅霞等認為宜采取“基本法+單行法+行政法規(guī)”的立法模式。④陳海嵩、閆明豪針對自然保護區(qū)管控，從完善管理體制及部門職責(zé)等多個方面提出構(gòu)建自然保護區(qū)生態(tài)保護紅線法律制度體系。⑤

五、研究不足與未來展望

（一）研究不足

中國學(xué)者們從不同視角對生態(tài)保護紅線定義、劃定方法、管控路徑等多個方面進行了積極的探索，取得了很多有價值的成果。但從理論和實踐深化的角度來看，目前關(guān)于生態(tài)保護紅線管控制度的研究還存在以下不足。

從研究內(nèi)容來看，目前針對生態(tài)保護紅線的研究大多集中在生態(tài)保護紅線劃定方面，生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)研究的成果比較多，而生態(tài)保護紅線管控制度體系的研究成果不多，對管控框架體系設(shè)計如管控主體、管控手段、管控路徑以及具體治理機制以及后續(xù)相關(guān)保障制度建設(shè)等方面問題的研究還沒有進行深入的分析探討。此外，關(guān)于生態(tài)保護紅線管控制度的研究，理論層面分析與探討的成果比較多，而關(guān)于生態(tài)保護紅線管控制度實證分析成果還不多。針對生態(tài)保護紅線各地區(qū)實踐情況的研究不足，如對生態(tài)保護紅線各區(qū)域具體劃定結(jié)果和各地區(qū)管控具體模式的比較分析等還有待進一步探討。在生態(tài)保護紅線管控機制設(shè)計方面，如生態(tài)保護紅線制度與現(xiàn)有制度融合銜接、區(qū)域保護與區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、管理體系機制協(xié)調(diào)等問題還沒有得到充分探討。

從研究方法來看，目前許多學(xué)者針對生態(tài)保護紅線研究采用了多種研究方法，但他們更多還是從各自學(xué)科的領(lǐng)域提出研究思路和研究方法。長期以來的生態(tài)空間管控經(jīng)驗告訴我們，單一視角的生態(tài)空間管控思路容易忽視生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、多元性等特點，生態(tài)系統(tǒng)的管控必須考慮到其擁有自然屬性和社會屬性的雙重特性。因此，關(guān)于生態(tài)空間管控方法，必須融合生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境保護、生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境法學(xué)、公共管理等多學(xué)科研究成果和方法，建立多元化、跨學(xué)科交叉的綜合性管理思路。

從研究視角來看，現(xiàn)有研究更多集中在整體范圍或較大行政區(qū)域研究方面（如全國或省市級區(qū)域，或生態(tài)保護紅線整體劃定范圍），而忽視生態(tài)保護紅線劃定的區(qū)域生態(tài)類型多樣性。不同區(qū)域的自然、經(jīng)濟、社會等條件各不相同，對其管控制度研究也應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境特點，因地制宜采取差異化管控思路，使研究對象更具有針對性，使研究尺度更能體現(xiàn)區(qū)域特性。此外，目前對縣域范圍尺度的生態(tài)保護紅線管控研究比較少，而縣域卻又是落實生態(tài)保護紅線管控的核心載體。雖然生態(tài)保護紅線劃定是由全國和省級層面推動，但生態(tài)保護紅線制度建設(shè)和管理主要還是在縣域這個層面來落實。生態(tài)保護紅線制度的最終落實必須實現(xiàn)國家頂層設(shè)計與地方差異管控相協(xié)調(diào)、國家宏觀管控與微觀管控相協(xié)調(diào)。目前關(guān)于生態(tài)保護紅線跨區(qū)域的研究也不多，而跨區(qū)域又是生態(tài)保護紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)很重要的特征。因此，如何實施跨區(qū)域生態(tài)保護紅線的管控合作，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)完整性保護的目標，這方面的研究需要進一步拓展。

當前，作為國家和區(qū)域生態(tài)安全的“生命線”，生態(tài)保護紅線作為一項國家戰(zhàn)略已經(jīng)進入全面推行階段，但從實踐過程來看，如何守、怎么做等方面問題的研究還處在探索和完善階段。有鑒于此，我們應(yīng)借鑒當前國內(nèi)外已有的研究成果，立足于服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略要求和各地管控實踐的需要，從多學(xué)科角度、區(qū)域尺度來探討如何建立中國區(qū)域生態(tài)保護紅線綜合管控體系和保障制度等重大問題。

（二）未來展望

關(guān)于生態(tài)保護紅線研究，未來還可以從以下幾個方面進行更深入的研究。

一是進一步系統(tǒng)地梳理和分析生態(tài)保護紅線實踐的相關(guān)資料、數(shù)據(jù)。結(jié)合全國和各地方生態(tài)保護紅線劃定和管控實踐的不斷推進，全面整理和及時更新全國、各省份以及縣（市）的生態(tài)保護紅線開展情況的相關(guān)資料、數(shù)據(jù)，使研究資料更翔實、更系統(tǒng)，以便對全國和地方、特別是縣（市）層面生態(tài)保護紅線管控情況進行更詳細、更精準的分析論證，使研究結(jié)論更客觀、更符合實際。

二是進一步深入開展不同類型、不同區(qū)域、不同層面的生態(tài)保護紅線管控體系研究。在生態(tài)保護紅線類型方面，不僅要針對重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持等重要生態(tài)功能區(qū)域進行研究，也要針對水土流失、土地沙化、石漠化等生態(tài)敏感脆弱區(qū)域進行研究。在研究范圍方面，研究區(qū)域不僅要涉及中部地區(qū)，也要涉及東部地區(qū)、西部地區(qū)，不僅要關(guān)注內(nèi)陸地區(qū)，也要關(guān)注沿海地區(qū)、西北地區(qū)。在研究層級方面，不僅要注重從國家層面、省級層面以及縣（市）層面三個層面構(gòu)建差異化分析框架，也要注重三個層面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性問題。只有這樣，才能使研究框架體系更系統(tǒng)、更科學(xué)、更精準、更有可操作性。

三是進一步拓展生態(tài)保護紅線管控的研究內(nèi)容和研究方法。在研究內(nèi)容方面，關(guān)于生態(tài)空間管控動態(tài)性與時空異質(zhì)性分析、生態(tài)視角的管控機理分析、生態(tài)保護紅線補償機制、生態(tài)保護紅線監(jiān)測評價體系等內(nèi)容還可以繼續(xù)深入分析，不同經(jīng)濟社會發(fā)展背景、不同時間維度的生態(tài)保護紅線管控機制模式差異也是值得研究的內(nèi)容。在研究方法方面，生態(tài)保護紅線管控問題涉及環(huán)境保護、生態(tài)、經(jīng)濟、社會、規(guī)劃等多個領(lǐng)域，應(yīng)綜合運用生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、資源環(huán)境學(xué)、生態(tài)規(guī)劃學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科的基本原理和研究方法，廣泛借鑒不同學(xué)科關(guān)于現(xiàn)有生態(tài)保護紅線管控研究的理論、方法與思路，從多層面、多角度對當前生態(tài)保護紅線管控體系和制度建設(shè)的理論和實踐問題進行跨學(xué)科研究。此外，還可以拓展相關(guān)數(shù)量分析方法，強化對生態(tài)保護紅線管控具體機制和效果的研究，如GIS空間統(tǒng)計分析技術(shù)方法、田野調(diào)研數(shù)據(jù)計量模型方法等，以拓展研究的廣度和深度。

責(zé)任編輯：胡穎峰