從部門化到系統(tǒng)化：行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)如何更強(qiáng)有力

賴先進(jìn)

[摘 要]國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義是制度及其執(zhí)行力的現(xiàn)代化。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，既要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，也要提高制度執(zhí)行力和治理能力。行政執(zhí)行體制和執(zhí)行系統(tǒng)是國(guó)家制度執(zhí)行的重要載體，在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著重要作用?；谛姓?zhí)行系統(tǒng)模型理論分析框架，我國(guó)行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)主要著力于行政執(zhí)行的目標(biāo)任務(wù)、行政執(zhí)行的資源保障、行政執(zhí)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政執(zhí)行系統(tǒng)的組織溝通、行政執(zhí)行的環(huán)境調(diào)適、行政執(zhí)行人員的價(jià)值意愿等方面的問題并加以系統(tǒng)性改進(jìn)。當(dāng)前行政執(zhí)行體制處于向強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)的過渡與轉(zhuǎn)型時(shí)期，須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，在部門化行政執(zhí)行體制基礎(chǔ)上采取必要的策略和措施，增強(qiáng)行政執(zhí)行體制的系統(tǒng)性。

[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)行系統(tǒng);國(guó)家治理現(xiàn)代化;制度執(zhí)行;政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）05-0050-09

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，提出和部署了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和重大任務(wù)。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）成為我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治宣言書和制度建設(shè)的任務(wù)書。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，把國(guó)家治理效能得到新提升列為“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，并把基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化列入二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)。從我國(guó)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和階段安排看，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為我國(guó)建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家同步要實(shí)現(xiàn)的重要任務(wù)和重要目標(biāo)。

作為我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，《決定》在完善國(guó)家行政體制的重要任務(wù)部署中首次指出：健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)。行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的命題被列入推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)內(nèi)容，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)之一。在國(guó)家治理體系中，行政執(zhí)行系統(tǒng)的功能是怎樣的？行政執(zhí)行體制與行政執(zhí)行系統(tǒng)有哪些聯(lián)系和區(qū)別？我國(guó)建設(shè)強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)面臨哪些挑戰(zhàn)？如何建設(shè)強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)？分析和研究這些問題，有利于為建設(shè)強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供進(jìn)一步的理論支撐。

一、 行政執(zhí)行體制與行政執(zhí)行系統(tǒng)：國(guó)家制度執(zhí)行的重要載體

決策、執(zhí)行和監(jiān)督（含評(píng)估）是國(guó)家治理和政府治理活動(dòng)的基本環(huán)節(jié)。作出科學(xué)決策之后，如何有效地把科學(xué)決策付諸執(zhí)行和實(shí)施，是影響制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵因素。

（一）提高國(guó)家制度執(zhí)行力：國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化雖然涉及政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理、基層治理等方方面面，但其具有特定的內(nèi)涵?！皣?guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度;國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面”[1]。從定義上看，國(guó)家治理體系和治理能力的核心要義是制度及其執(zhí)行力。因而，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義和本質(zhì)是制度及其執(zhí)行力的現(xiàn)代化。國(guó)家制度制定良好和國(guó)家制度執(zhí)行良好，共同構(gòu)成良好的國(guó)家治理[2]。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，既要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，也要推進(jìn)制度執(zhí)行，提高制度執(zhí)行力。

（二）行政執(zhí)行體制與行政執(zhí)行系統(tǒng)：承擔(dān)多層次國(guó)家制度執(zhí)行功能

在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度進(jìn)程中，我國(guó)必將建設(shè)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。面對(duì)這些制度體系，誰來承擔(dān)制度執(zhí)行任務(wù)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能？雖然在我國(guó)治理體系中，各類治理主體都有自上而下并延伸至基層的自身執(zhí)行系統(tǒng)，承擔(dān)各自領(lǐng)域制度執(zhí)行任務(wù)，但對(duì)于國(guó)家制度執(zhí)行而言，主要承擔(dān)國(guó)家制度執(zhí)行任務(wù)的是行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)行系統(tǒng)。這是由國(guó)家治理的機(jī)構(gòu)體系所決定的。從中央到地方，各級(jí)人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是制度制定;行政機(jī)關(guān)是權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要任務(wù)就是制度執(zhí)行;監(jiān)察、司法和檢察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督并保障制度的執(zhí)行[2]。

根據(jù)正式制度本文指的制度是正式制度，不含習(xí)慣、風(fēng)俗等組成的非正式制度。的外在表現(xiàn)形態(tài)，制度體系和治理體系按照制度化法治化程度從高到低主要分為：法律制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度體系、法規(guī)和規(guī)章制度體系（含行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章等）、政策制度體系等。從政策到法律，國(guó)家制度體系外化體系幾乎都需要行政執(zhí)行體制和執(zhí)行系統(tǒng)通過依法行政、行政執(zhí)法、行政行為等方式予以執(zhí)行。我國(guó)大約80%的法律、所有行政法規(guī)和大約90%的地方性法規(guī)都是由行政體系執(zhí)行[3]。如果缺乏行政執(zhí)行體制和執(zhí)行系統(tǒng)的有效執(zhí)行，制度體系就可能陷入形同虛設(shè)的困境。從實(shí)踐看，地方政府行政執(zhí)行力問題成為國(guó)家制度建設(shè)的”瓶頸”[4]。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開制度執(zhí)行，特別是行政制度執(zhí)行。因此，行政執(zhí)行體制、行政執(zhí)行系統(tǒng)是國(guó)家制度執(zhí)行不可或缺的重要載體，也是國(guó)家制度執(zhí)行規(guī)模最大的載體。

（三）行政執(zhí)行體制與行政執(zhí)行系統(tǒng)的聯(lián)系與區(qū)別

《決定》在完善國(guó)家行政體制中，既提出優(yōu)化行政執(zhí)行體制，又指出要健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)。兩種提法表明，行政執(zhí)行體制與行政執(zhí)行系統(tǒng)并非完全相同的概念，具有內(nèi)涵上的聯(lián)系和差異。一方面，從兩者聯(lián)系看，行政執(zhí)行體制與行政執(zhí)行系統(tǒng)在國(guó)家行政體制中發(fā)揮著同樣的功能，即行政執(zhí)行、制度執(zhí)行、政策執(zhí)行等執(zhí)行功能。行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)行制度是行政執(zhí)行體制與行政執(zhí)行系統(tǒng)共同的具象化載體。另一方面，從兩者區(qū)別看，行政執(zhí)行系統(tǒng)包含行政執(zhí)行體制，有著比行政執(zhí)行體制更為廣闊的外延。這主要是由體制和系統(tǒng)兩個(gè)概念的差別所決定的。體制、系統(tǒng)雖然英文同為“System”，但中文存在細(xì)微的區(qū)別。從中文定義看，體制是指國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度，體制本質(zhì)是制度;

系統(tǒng)主要是指同類事物按一定的關(guān)系聯(lián)合起來，成為一個(gè)有組織的整體，本質(zhì)是同類事物的整體。

行政執(zhí)行體制和行政執(zhí)行系統(tǒng)在內(nèi)涵上各有側(cè)重，是兩個(gè)具有聯(lián)系也有區(qū)別的概念。行政執(zhí)行體制是國(guó)家行政體制中承擔(dān)行政執(zhí)行功能的組織制度體系。行政執(zhí)行系統(tǒng)是國(guó)家行政體制中承擔(dān)行政執(zhí)行功能的同類整體，包括制度體系、機(jī)構(gòu)體系、人員體系、技術(shù)體系、價(jià)值理念體系等多個(gè)方面。此外，行政執(zhí)行體制側(cè)重于靜態(tài)的行政執(zhí)行制度與機(jī)構(gòu)體系;行政執(zhí)行系統(tǒng)側(cè)重于動(dòng)態(tài)的行政執(zhí)行運(yùn)行和效能。從系統(tǒng)科學(xué)理論角度看，行政執(zhí)行系統(tǒng)不是簡(jiǎn)單的行政執(zhí)行制度和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單組合，而是一個(gè)實(shí)現(xiàn)“1+1>2”效應(yīng)的有機(jī)整體。

二、 行政執(zhí)行系統(tǒng)的理論分析框架——基于政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

政策執(zhí)行和制度執(zhí)行是當(dāng)前公共執(zhí)行問題研究的主要方向。在政策執(zhí)行理論研究中，包括政策執(zhí)行的過程模型、系統(tǒng)模型、互動(dòng)模型等政策執(zhí)行理論模型，為開展行政執(zhí)行系統(tǒng)研究提供了重要的理論基礎(chǔ)。其中，與行政執(zhí)行系統(tǒng)最為匹配的理論模型是政策執(zhí)行系統(tǒng)模型。

（一）米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

在政策執(zhí)行的系統(tǒng)模型研究中，米特-霍恩最早提出政策執(zhí)行系統(tǒng)模型（見圖1），用以解釋政策為什么能夠得到有效執(zhí)行并轉(zhuǎn)化為政策效果。米特-霍恩認(rèn)為，影響政策執(zhí)行績(jī)效的因素主要有六個(gè)：執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)、執(zhí)行資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治條件、執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性、組織間溝通與執(zhí)行、執(zhí)行的意向[5]。該模型為分析政策執(zhí)行的系統(tǒng)性因素提供了理論切入點(diǎn)，既具有較強(qiáng)的國(guó)際影響力，也得到國(guó)內(nèi)理論界的較多應(yīng)用，包括青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行[6]、教育扶貧政策執(zhí)行[7]、農(nóng)村網(wǎng)格化政策執(zhí)行[8]等多個(gè)領(lǐng)域。

（二）理論分析框架：從政策執(zhí)行的系統(tǒng)模型到行政執(zhí)行的系統(tǒng)模型

盡管政策執(zhí)行系統(tǒng)與行政執(zhí)行系統(tǒng)具有較大的系統(tǒng)重疊，但兩者畢竟存在一定的差異。借鑒政策執(zhí)行系統(tǒng)模型，結(jié)合我國(guó)行政執(zhí)行系統(tǒng)的實(shí)際，影響行政執(zhí)行系統(tǒng)績(jī)效主要可從六個(gè)因素來解釋，行政執(zhí)行系統(tǒng)的目標(biāo)任務(wù)、行政執(zhí)行系統(tǒng)的資源保障、行政執(zhí)行系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)的組織溝通、行政執(zhí)行系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)適、行政執(zhí)行系統(tǒng)人員的價(jià)值意愿等。這些因素共同組成了行政執(zhí)行的系統(tǒng)理論模型，為分析行政執(zhí)行系統(tǒng)提供了初步的理論框架。

1.行政執(zhí)行系統(tǒng)的目標(biāo)任務(wù)。目標(biāo)和任務(wù)是執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)，對(duì)行政執(zhí)行系統(tǒng)效能具有重要的初始性影響。目標(biāo)和任務(wù)是影響公共政策執(zhí)行的重要因素，如政策執(zhí)行中目標(biāo)群體是有著獨(dú)立意識(shí)與利益的行為主體，圍繞執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)會(huì)采取策略行為，執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)越模糊，策略行為發(fā)生的可能性就越大[9]。

從系統(tǒng)科學(xué)理論角度看，系統(tǒng)遵循目的性原理，系統(tǒng)目標(biāo)和任務(wù)決定系統(tǒng)的功能。強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)需要明確的執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)，執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)越明確，行政執(zhí)行系統(tǒng)生成的制度執(zhí)行力、政策執(zhí)行力就越強(qiáng)。

2.行政執(zhí)行系統(tǒng)的資源保障。執(zhí)行必然產(chǎn)生執(zhí)行成本，需要執(zhí)行資源予以保障，同樣，行政執(zhí)行系統(tǒng)的高效運(yùn)行也需要充分的資源保障。執(zhí)行資源保障是多方面的，包括制度資源、人力資源、技術(shù)資源、財(cái)政資源等。從政策執(zhí)行研究看，公共政策執(zhí)行存在一定的政治資源流失，在公共政策執(zhí)行中須強(qiáng)化財(cái)物、人力、信息、文化等政治資源的優(yōu)化配置[10]。因此，行政執(zhí)行需要強(qiáng)化資源配置與保障。從目前我國(guó)行政資源配置結(jié)構(gòu)看，主要矛盾體現(xiàn)在上下結(jié)構(gòu)性供給需求配置不合理。在我國(guó)五級(jí)政府治理體系和五級(jí)行政執(zhí)行體制中，越往上，行政執(zhí)行資源配置和供給相對(duì)越充分;越往下，行政執(zhí)行資源配置和供給相對(duì)越少。面向基層，強(qiáng)化行政執(zhí)行系統(tǒng)資源保障是行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的重要方向。強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)需要充足的資源保障和資源供給，執(zhí)行資源保障和供給越充分，行政執(zhí)行系統(tǒng)生成的制度執(zhí)行力和政策執(zhí)行力就越強(qiáng)。

3.行政執(zhí)行系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。官僚科層制組織理論研究表明，行政機(jī)構(gòu)的屬性和特征對(duì)機(jī)構(gòu)績(jī)效具有重要影響。對(duì)于特定的行政執(zhí)行任務(wù)而言，強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)必然能夠取得更大的執(zhí)行績(jī)效;如果執(zhí)行機(jī)構(gòu)配置較弱，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就會(huì)受到影響。行政執(zhí)行系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)中的地位，比如，政府職能部門從事行政執(zhí)行通常比事業(yè)單位從事行政執(zhí)行具有更大的權(quán)威性和更高的執(zhí)行地位。行政執(zhí)行系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也決定著行政執(zhí)行在政府中的注意力配置或關(guān)注度配置。信息爆炸時(shí)代，最寶貴的資源是注意力而不是信息[11]。

行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)著多重目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)化特定行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)配置，有利于增強(qiáng)行政執(zhí)行任務(wù)在工作中的關(guān)注度和注意力。強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)需要專業(yè)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置越專業(yè)，行政執(zhí)行系統(tǒng)生成的制度執(zhí)行力和政策執(zhí)行力就越強(qiáng)。

4.行政執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)的組織溝通。行政執(zhí)行系統(tǒng)的整體執(zhí)行效果，不僅取決于單個(gè)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行活動(dòng)，還取決于行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的組織、溝通和協(xié)作。公共政策的組織間理論模型認(rèn)為，政策執(zhí)行過程中，組織間存在依賴關(guān)系[12]。從行政執(zhí)行實(shí)踐看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共事務(wù)跨界性特征顯著增強(qiáng)，許多行政執(zhí)行任務(wù)都需要由多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)共同配合才能完成。對(duì)于一項(xiàng)政策執(zhí)行，組織間協(xié)調(diào)的精細(xì)化程度可以成為影響政策執(zhí)行績(jī)效的關(guān)鍵變量[13]。強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)需要有效的組織協(xié)調(diào)和溝通，執(zhí)行組織協(xié)調(diào)和溝通越有效，行政執(zhí)行系統(tǒng)生成的制度執(zhí)行力和政策執(zhí)行力就越強(qiáng)。

5.行政執(zhí)行系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)適。無論是政治系統(tǒng)分析理論，還是行政生態(tài)理論，都強(qiáng)調(diào)環(huán)境因素在政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)運(yùn)行中的重要作用。行政執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)行離不開各種環(huán)境的影響和制約，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等多個(gè)方面。公共政策執(zhí)行也不例外，

是在外部環(huán)境中并與外部環(huán)境不斷發(fā)生作用的系統(tǒng)[14]。面對(duì)日益變化的外部環(huán)境，行政執(zhí)行系統(tǒng)及其工作人員應(yīng)不斷強(qiáng)化環(huán)境調(diào)適，應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)。強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)需要有效適應(yīng)環(huán)境的變化，執(zhí)行系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境越有效，行政執(zhí)行系統(tǒng)生成的制度執(zhí)行力和政策執(zhí)行力就越強(qiáng)。

6.行政執(zhí)行系統(tǒng)人員的價(jià)值意愿?，F(xiàn)代化理論認(rèn)為，人的現(xiàn)代化在現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要作用。微觀個(gè)體現(xiàn)代化是建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系、現(xiàn)代化行政執(zhí)行系統(tǒng)的前提條件。作為承擔(dān)具體行政執(zhí)行任務(wù)的個(gè)體，行政執(zhí)行系統(tǒng)人員的價(jià)值意愿影響著微觀執(zhí)行成效。政策執(zhí)行系統(tǒng)模型理論在研究政策執(zhí)行過程發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行人員拒絕執(zhí)行應(yīng)該執(zhí)行的任務(wù)會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行失效[5]。從利益角度看，政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生的一個(gè)重要客觀原因是政策執(zhí)行主體利益矛盾或沖突[15]。建設(shè)強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，需要消除行政執(zhí)行過程中存在的價(jià)值意愿偏差，通過思想教育、機(jī)制設(shè)計(jì)等多種方式，實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值意愿與行政執(zhí)行組織的公共價(jià)值意愿的融合。強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)需要執(zhí)行人員擁有足夠的執(zhí)行意愿和動(dòng)力，執(zhí)行系統(tǒng)工作人員執(zhí)行動(dòng)力和意愿越強(qiáng)，行政執(zhí)行系統(tǒng)生成的制度執(zhí)行力和政策執(zhí)行力就越強(qiáng)。

三、系統(tǒng)性不足：從部門化執(zhí)行體制到行政執(zhí)行系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型與過渡

依托中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，我國(guó)政府行政執(zhí)行制度、行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)逐步完善，行政執(zhí)行效率顯著提升。但與我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)相比，行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)還存在不少短板和問題，執(zhí)行不力、落實(shí)不到位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些地方和部門行政執(zhí)行之所以出現(xiàn)不夠有力、不夠有效，除個(gè)體思想認(rèn)識(shí)不到位的原因外，行政執(zhí)行系統(tǒng)不夠強(qiáng)有力也是重要的系統(tǒng)性、體制性因素。

（一）系統(tǒng)執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)有待明確

執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)模糊化成為影響行政執(zhí)行績(jī)效、政策執(zhí)行績(jī)效的重要方面。一是執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)本身的模糊化。達(dá)成怎樣的行政執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)，是對(duì)行政執(zhí)行系統(tǒng)的初始“輸入”。這些目標(biāo)和任務(wù)“輸入”越精準(zhǔn)明確，執(zhí)行系統(tǒng)的執(zhí)行“產(chǎn)出”才可能更有效率。實(shí)踐中執(zhí)行政策往往包含大量模棱兩可或模糊不清的語言[16]，模糊性普遍存在于政策文本、政策執(zhí)行及政策評(píng)估之中[17]。二是承擔(dān)執(zhí)行的職責(zé)主體模糊化。有的行政執(zhí)行任務(wù)在職責(zé)分工上沒有明確執(zhí)行責(zé)任主體或沒有明確牽頭的執(zhí)行責(zé)任主體，導(dǎo)致誰來負(fù)責(zé)行政執(zhí)行產(chǎn)生爭(zhēng)議。習(xí)近平指出：“有些法規(guī)制度為什么執(zhí)行不了、落實(shí)不下去？就是因?yàn)樨?zé)任不明確、獎(jiǎng)懲不嚴(yán)格，違反了法規(guī)制度怎么懲罰無章可循。”[18] 三是執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的模糊化。行政執(zhí)行目標(biāo)和任務(wù)提出后，

行政執(zhí)行過程中可能缺乏對(duì)行政執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的考慮，容易產(chǎn)生行政執(zhí)行“虎頭蛇尾”的現(xiàn)象。

（二）系統(tǒng)專業(yè)化資源保障有待提升

由于對(duì)行政執(zhí)行的系統(tǒng)性、專業(yè)性認(rèn)識(shí)不到位，在配套保障上往往把行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)與一般行政部門同等對(duì)待、混同管理，一定程度弱化了行政執(zhí)行系統(tǒng)的專業(yè)性資源配置，這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)在人事資源配置機(jī)制和財(cái)力資源配置方面。由于行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)用人自主權(quán)不足、創(chuàng)新不夠，可能導(dǎo)致不少行政執(zhí)行領(lǐng)域出現(xiàn)人才嚴(yán)重缺乏，監(jiān)管人才供給難以滿足日益增長(zhǎng)的專業(yè)化監(jiān)管需要。以食品藥品監(jiān)管為例，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）是在美國(guó)健康與人類服務(wù)部（DHHS）下屬的公共衛(wèi)生部（PHS）中設(shè)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)關(guān)鍵崗位多數(shù)人員為研究型專業(yè)人才（包含化學(xué)家、生物學(xué)家和微生物學(xué)家），博士學(xué)歷占較大比例。相比而言，我國(guó)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員主要通過普通公務(wù)員招錄，高學(xué)歷和研究型人才明顯不足，尤其是藥品領(lǐng)域?qū)I(yè)化人員嚴(yán)重不足、專業(yè)結(jié)構(gòu)匹配度不高，難以滿足藥品行業(yè)專業(yè)化監(jiān)管的需要。同時(shí)，在財(cái)力資源配置上，我國(guó)行政執(zhí)行的財(cái)政保障機(jī)制主要以行政性資源保障為主，缺乏多元化、社會(huì)化的資源配置機(jī)制，導(dǎo)致行政執(zhí)行的財(cái)力資源供給、服務(wù)資源供給較為單一。對(duì)于地方行政執(zhí)行系統(tǒng)而言，縣級(jí)以下基層行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)與上級(jí)相比，存在權(quán)責(zé)利不對(duì)稱和執(zhí)行資源配置不對(duì)稱現(xiàn)象，導(dǎo)致基層行政執(zhí)行系統(tǒng)“權(quán)小責(zé)大、人少事多、錢少事多”，影響了基層行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性。

（三）機(jī)構(gòu)執(zhí)行職能定位有待強(qiáng)化

按照系統(tǒng)的功能，行政系統(tǒng)內(nèi)部主要?jiǎng)澐譃樗膫€(gè)系統(tǒng)：行政決策系統(tǒng)、行政執(zhí)行系統(tǒng)、行政監(jiān)督系統(tǒng)、行政決策咨詢與信息系統(tǒng)等。在發(fā)達(dá)國(guó)家行政體系中，行政決策系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)相對(duì)分離，行政執(zhí)行系統(tǒng)具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性。比如，美國(guó)聯(lián)邦政府除總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)和15個(gè)內(nèi)閣部門外，設(shè)立了許多聯(lián)邦獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)專門從事行政執(zhí)行活動(dòng)。英國(guó)政府在25個(gè)內(nèi)閣部門外，設(shè)立了20個(gè)非內(nèi)閣部門，與政府部門內(nèi)設(shè)立的數(shù)量眾多的行政機(jī)構(gòu)（包括官方和半官方機(jī)構(gòu)）一起，負(fù)責(zé)執(zhí)行專業(yè)領(lǐng)域的政策。當(dāng)然，發(fā)達(dá)國(guó)家的行政決策與執(zhí)行并非完全分離，政府管理職能領(lǐng)域決策與執(zhí)行活動(dòng)也并非都分離，而是根據(jù)執(zhí)行專業(yè)化需要，建設(shè)專業(yè)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)（如行政執(zhí)行局）。在我國(guó)行政體制中，行政決策、行政監(jiān)督、行政決策咨詢與信息的系統(tǒng)性相對(duì)較強(qiáng)，國(guó)家行政體制內(nèi)部的行政決策系統(tǒng)與行政執(zhí)行系統(tǒng)融為一體，行政執(zhí)行的系統(tǒng)性不強(qiáng)。不少應(yīng)該專門承擔(dān)執(zhí)行職能的機(jī)構(gòu)擁有行政決策職能，行政決策與行政執(zhí)行未實(shí)現(xiàn)相對(duì)分離，決策與執(zhí)行之間相互制約的運(yùn)行機(jī)制難以形成。從機(jī)制看，我國(guó)政府行政執(zhí)行力存在問題的一個(gè)重要因素是：沒有形成決策、執(zhí)行、監(jiān)管相互協(xié)調(diào)、適度分離的機(jī)制[19]。例如，深圳市政府嘗試推行“行政三分制”改革，全面推進(jìn)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督的相對(duì)分離。

（四）系統(tǒng)內(nèi)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有待健全

從橫向溝通協(xié)調(diào)看，部門間有效執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，跨部門、跨領(lǐng)域的公共事務(wù)逐漸增多，針對(duì)這些事務(wù)，單一分工的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)或部門傾向追求利益最大化和責(zé)任最小化。在欠缺部門間有效協(xié)調(diào)機(jī)制支持的條件下，往往產(chǎn)生政出多門、推諉扯皮和政策效應(yīng)相互抵消現(xiàn)象，“1+1>2”的多部門協(xié)同效應(yīng)難以發(fā)揮。比如，2017年底環(huán)保部門執(zhí)行《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的“煤改氣”決策，由于與能源部門缺乏有效協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致北方地區(qū)天然氣供應(yīng)出現(xiàn)緊張，部分地區(qū)引發(fā)“氣荒”，最終導(dǎo)致“煤改氣”被叫停。此外，行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)過度強(qiáng)調(diào)所屬部門和所屬系統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系，部門行政特征明顯，各自為政，導(dǎo)致行政執(zhí)行具有較強(qiáng)的封閉性和排他性，行政執(zhí)行對(duì)其他部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的開放性明顯不足。

比如，行政執(zhí)行系統(tǒng)與司法機(jī)構(gòu)協(xié)作不夠，一定程度弱化了行政執(zhí)行的法治保障力度，司法行政執(zhí)行效能有待提升。從上下執(zhí)行溝通協(xié)調(diào)看，由于行政執(zhí)行系統(tǒng)的鏈條長(zhǎng)、層級(jí)多，時(shí)常出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象?？傮w上，我國(guó)政府行政體系具有五個(gè)層級(jí)，行政執(zhí)行系統(tǒng)自上而下也要經(jīng)歷五個(gè)層級(jí)。對(duì)于同一個(gè)行政決策事項(xiàng)，只有五個(gè)層級(jí)的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)或部門做到有機(jī)聯(lián)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)行政決策在基層落地見效。如果中間執(zhí)行者或中間執(zhí)行環(huán)節(jié)低效執(zhí)行或者消極執(zhí)行，往往導(dǎo)致行政執(zhí)行最終出現(xiàn)走樣。

（五）系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型有待強(qiáng)化

政治系統(tǒng)理論認(rèn)為，政治系統(tǒng)與環(huán)境是相互聯(lián)系、相互作用的。作為政治系統(tǒng)的重要組成部分，行政執(zhí)行系統(tǒng)高效運(yùn)行也離不開與外部環(huán)境的有效互動(dòng)。相比傳統(tǒng)行政，現(xiàn)代政府行政的外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，數(shù)字化、智能化技術(shù)推動(dòng)政府行政實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)有行政執(zhí)行系統(tǒng)對(duì)這些環(huán)境變化的系統(tǒng)輸入欠缺有效足夠的系統(tǒng)輸出和環(huán)境適應(yīng)。不少行政執(zhí)行活動(dòng)對(duì)方法技術(shù)創(chuàng)新不夠，仍采用行政命令等老方法、“人海戰(zhàn)術(shù)”等老思路來解決新問題、適應(yīng)新環(huán)境。行政執(zhí)行系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型滯后于社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。這不僅弱化了行政體系公共服務(wù)的數(shù)字化、便捷化供給，也降低了社會(huì)的執(zhí)行滿意度，而且一定程度影響了行政執(zhí)行的精準(zhǔn)性，不利于控制和避免行政執(zhí)行偏差。

（六）系統(tǒng)人員意愿和動(dòng)力制度化有待加強(qiáng)

不同于西方經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，公共價(jià)值取向是我國(guó)行政執(zhí)行人員的主流價(jià)值，我國(guó)政府執(zhí)行行為并沒有完全排斥“個(gè)體性價(jià)值取向”的影響，執(zhí)行行為動(dòng)力制度化有待提升[20]。一些執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員對(duì)政策執(zhí)行采取“上有政策、下有對(duì)策”的做法，存在不執(zhí)行、不積極執(zhí)行、拖延執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等消極情況。從制度供給原因看，缺乏對(duì)行政執(zhí)行系統(tǒng)、行政執(zhí)行行為的專門激勵(lì)和約束機(jī)制，是執(zhí)行人員消極應(yīng)付行為產(chǎn)生的一個(gè)因素。行政執(zhí)行系統(tǒng)人員獲得激勵(lì)來源、激勵(lì)水平、激勵(lì)方式往往與一般行政機(jī)構(gòu)無差異。行政執(zhí)行工作量大面廣，人員身處一線，執(zhí)行人員應(yīng)該給予一定的制度化激勵(lì)，制度性地提高行政執(zhí)行系統(tǒng)工作人員的動(dòng)力。相對(duì)而言，公安等條線特征較強(qiáng)的行政執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制建設(shè)較為完善，但條線特征不強(qiáng)的行政執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制建設(shè)相對(duì)缺乏，如行政審批局、綜合行政執(zhí)法局、大數(shù)據(jù)局等執(zhí)行系統(tǒng)。

四、強(qiáng)化系統(tǒng)性：強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的主要策略與路徑

我國(guó)行政執(zhí)行系統(tǒng)在執(zhí)行目標(biāo)、資源配置、組織協(xié)調(diào)等多方面保留著傳統(tǒng)部門化行政執(zhí)行的特征。部門化行政執(zhí)行是我國(guó)行政執(zhí)行體制的傳統(tǒng)架構(gòu)，在執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下單目標(biāo)任務(wù)方面具有優(yōu)勢(shì)，但面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下復(fù)雜性、綜合性的公共執(zhí)行任務(wù)和目標(biāo)，部門化行政執(zhí)行體系須進(jìn)行變革。從我國(guó)政府行政管理體制看，政府管理處于從“部門行政”向“公共行政”的轉(zhuǎn)型期，弱化“部門行政”是改革的基本任務(wù)[21]。面對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，建設(shè)強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，我們必須在部門執(zhí)行體制基礎(chǔ)上不斷強(qiáng)化行政執(zhí)行體系的系統(tǒng)性，才能高效完成國(guó)家各項(xiàng)制度執(zhí)行的任務(wù)。

（一）降低行政執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)的模糊性

由于國(guó)家制度執(zhí)行和國(guó)家治理規(guī)模巨大，行政執(zhí)行面臨的環(huán)境復(fù)雜多變，執(zhí)行目標(biāo)需要一定的模糊性，但從提高行政執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)問題角度看，降低模糊性、提高明確性，是我國(guó)行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的重要方向。一是明確行政執(zhí)行的具體目標(biāo)和任務(wù)。

行政執(zhí)行過程中

多一些明確語言表達(dá)、少一些模糊語言表達(dá)，讓行政執(zhí)行系統(tǒng)獲得更清晰、具體的執(zhí)行“輸入”。二是明確執(zhí)行職責(zé)主體。對(duì)于政策執(zhí)行，要明確承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任的單位;對(duì)于有多個(gè)執(zhí)行主體的事項(xiàng)，應(yīng)明確牽頭單位，防止責(zé)任相互推諉。應(yīng)完善行政執(zhí)行責(zé)任制，重點(diǎn)明晰行政執(zhí)行系統(tǒng)中各級(jí)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行責(zé)任（含專有執(zhí)行責(zé)任、共同執(zhí)行責(zé)任），進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)行政執(zhí)行系統(tǒng)“條條對(duì)應(yīng)”、確保行政決策一貫到底的優(yōu)勢(shì)。行政責(zé)任是行政主體違反某種角色義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的后果[22]。在行政執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)中，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化，區(qū)分不同層級(jí)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行責(zé)任，調(diào)動(dòng)各級(jí)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性。在政策方案或執(zhí)行方案中，應(yīng)引入執(zhí)行評(píng)價(jià)。行政管理活動(dòng)是一個(gè)從決策、執(zhí)行到評(píng)價(jià)監(jiān)督的閉環(huán)管理過程，建設(shè)強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，須抓住執(zhí)行、評(píng)價(jià)與監(jiān)督環(huán)節(jié)，倒逼行政執(zhí)行效率實(shí)現(xiàn)提升。

（二）強(qiáng)化行政執(zhí)行系統(tǒng)的專業(yè)化資源保障

與一般的行政管理機(jī)構(gòu)相比，專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要更加專業(yè)化的要素資源供給?？傮w上，我們要給予行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)一定的自主性和靈活性，通過推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)專業(yè)性。推進(jìn)執(zhí)行系統(tǒng)公務(wù)員制度改革，創(chuàng)新專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人事體制機(jī)制。選擇一批專業(yè)化的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)（國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國(guó)家局等），大力推進(jìn)公務(wù)員聘任制改革，實(shí)施專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員、行政執(zhí)法類公務(wù)員改革試點(diǎn)，提高行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的社會(huì)化和專業(yè)化水平。創(chuàng)新專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。對(duì)于行政執(zhí)行急需但執(zhí)行機(jī)構(gòu)又難以提供的專業(yè)化服務(wù)，要大力推行和實(shí)施向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，提高行政執(zhí)行質(zhì)量。探索特定領(lǐng)域行政執(zhí)行職能的社會(huì)化轉(zhuǎn)移機(jī)制，對(duì)于專業(yè)化程度高、政府執(zhí)行效果不好的行政執(zhí)行事項(xiàng)，探索推進(jìn)向社會(huì)轉(zhuǎn)移，由社會(huì)力量承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)（甚至聯(lián)合成立半官方行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)），行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行事中事后監(jiān)管。重點(diǎn)推進(jìn)行政執(zhí)行資源向承擔(dān)任務(wù)較多的基層和相關(guān)領(lǐng)域傾斜，包括編制資源、人力資源、財(cái)力資源等，改變基層行政執(zhí)行資源配置倒掛現(xiàn)象，提高基層行政執(zhí)行系統(tǒng)的執(zhí)行效能。

（三）突出行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行職能定位

行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的行政模式應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)融合行政模式、棱柱型過渡行政模式向衍射型模式轉(zhuǎn)變。

從行政系統(tǒng)內(nèi)部看，構(gòu)建專業(yè)化、專職化的行政執(zhí)行系統(tǒng)是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的必然選擇。優(yōu)化政府職能和職責(zé)體系，要將政府所屬行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)的決策職能適度剝離（非絕對(duì)分開），讓國(guó)務(wù)院及其組成部門更多承擔(dān)行政決策職能，其余的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)（尤其是直屬機(jī)構(gòu)）專門承擔(dān)行政執(zhí)行職能，打造專業(yè)化、多層次的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。優(yōu)化和打造國(guó)務(wù)院直屬的專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，把直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)較多的決策職能剝離，使其回歸國(guó)務(wù)院，將直屬機(jī)構(gòu)打造成為專業(yè)化的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)?？商剿髟圏c(diǎn)組建國(guó)務(wù)院部門直屬的專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，按照決策與執(zhí)行功能劃分，對(duì)部委所屬司局的主要職能進(jìn)行分類。對(duì)于承擔(dān)行政執(zhí)行職能較多的司局，剝離其行政決策職能，打造成為部委直屬的專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)（如在部委下設(shè)立行政執(zhí)行局）。優(yōu)化部委管理的國(guó)家局、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，打造中國(guó)特色專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家政府實(shí)行大部制主要是針對(duì)政府決策環(huán)節(jié)，強(qiáng)化政府中樞機(jī)構(gòu)建設(shè)、組建綜合化的內(nèi)閣組成部門;同時(shí)，與大部制配套的系統(tǒng)設(shè)置是政府建立了眾多具有“小部制”特點(diǎn)的專業(yè)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

因此，為了鞏固長(zhǎng)期以來我國(guó)大部制機(jī)構(gòu)改革成果，應(yīng)建設(shè)更多的專業(yè)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以將國(guó)家局、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位的決策職能剝離至相應(yīng)的部委、國(guó)務(wù)院，讓相關(guān)部委形成領(lǐng)域內(nèi)行政決策“大部制”，讓國(guó)家局、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位專門從事行政執(zhí)行，與國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、部委直屬行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)一起構(gòu)成具有中國(guó)特色的專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系[23]（P278）。同時(shí)，一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)日常工作部門也可以轉(zhuǎn)為專業(yè)化的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如在國(guó)務(wù)院扶貧辦基礎(chǔ)上組建的國(guó)家鄉(xiāng)村振興局。

（四）健全行政執(zhí)行的組織、協(xié)調(diào)機(jī)制

應(yīng)逐步建立集成、具有整體性特征的行政執(zhí)行組織機(jī)制，不斷加強(qiáng)各級(jí)政府辦公室建設(shè)，發(fā)揮其推進(jìn)行政執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。針對(duì)重大行政執(zhí)行任務(wù)，賦予行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌各方執(zhí)行力量的職責(zé)，從而推進(jìn)執(zhí)行過程的系統(tǒng)謀劃。比如，根據(jù)黨委政府中心工作需要，組建覆蓋不同部門、不同領(lǐng)域的團(tuán)隊(duì)，形成專班化工作機(jī)制。健全行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)與部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，對(duì)于需要多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門執(zhí)行的事項(xiàng)，建立牽頭執(zhí)行機(jī)制、配合執(zhí)行機(jī)制，分清主次關(guān)系和責(zé)任分工。重點(diǎn)推進(jìn)行政執(zhí)行系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)行的司法保障。行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)須建立協(xié)作機(jī)制，為行政執(zhí)行行為強(qiáng)化法治賦能，避免行政執(zhí)行結(jié)果成為“一紙空文”。此外，應(yīng)不斷優(yōu)化上下行政執(zhí)行系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制建設(shè)。

（五）推進(jìn)行政執(zhí)行系統(tǒng)數(shù)字化建設(shè)

在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，要優(yōu)先推進(jìn)行政執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)行系統(tǒng)的技術(shù)支撐，加強(qiáng)與行政執(zhí)行系統(tǒng)配套的信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)。行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)針對(duì)特定的執(zhí)行任務(wù)和領(lǐng)域，應(yīng)搭建數(shù)字化信息平臺(tái)，運(yùn)用智能化數(shù)字技術(shù)，推進(jìn)行政執(zhí)行。

不斷強(qiáng)化行政執(zhí)行活動(dòng)的數(shù)字化應(yīng)用，利用大數(shù)據(jù)、智能化技術(shù)，識(shí)別、分析行政執(zhí)行存在的盲點(diǎn)、薄弱點(diǎn)，全面提升行政執(zhí)行水平。

同時(shí)，推進(jìn)行政執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)外的信息共享。行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)須以接入全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、省級(jí)服務(wù)平臺(tái)為突破口，消除部門之間、行政執(zhí)行系統(tǒng)之間存在的數(shù)字壁壘、“數(shù)據(jù)煙囪”，整體性地提高行政執(zhí)行力。運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)，面向社會(huì)公眾開發(fā)具有參與協(xié)同功能的應(yīng)用場(chǎng)景，強(qiáng)化行政執(zhí)行過程中的社會(huì)參與。

（六）加強(qiáng)行政執(zhí)行人員激勵(lì)與約束制度建設(shè)

加強(qiáng)制度性供給，調(diào)動(dòng)行政執(zhí)行系統(tǒng)工作人員積極性是建設(shè)強(qiáng)有力行政執(zhí)行系統(tǒng)重要的微觀內(nèi)容，應(yīng)逐步建立促進(jìn)行政執(zhí)行行為生成的正向激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于特殊的專業(yè)化行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員，要建立不同于一般部門和機(jī)構(gòu)的專業(yè)化執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系（如平衡計(jì)分卡執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制）?；诖?，應(yīng)建立專門針對(duì)行政執(zhí)行的比拼機(jī)制、“賽馬”機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化“比學(xué)趕超”、政策激勵(lì)。探索實(shí)施政策期權(quán)的激勵(lì)方式，依據(jù)行政執(zhí)行結(jié)果給予配套政策激勵(lì)。建立行政執(zhí)行系統(tǒng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化約束機(jī)制建設(shè)，建立行政執(zhí)行的底線目標(biāo)和高線目標(biāo)。在完善行政執(zhí)行責(zé)任制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，由決策部門對(duì)行政執(zhí)行部門進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)。強(qiáng)化行政執(zhí)行系統(tǒng)的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)建設(shè)，運(yùn)用閉環(huán)管理、迭代升級(jí)、久久為功的系統(tǒng)方法，把每一次迭代的結(jié)果作為下一次迭代的初始值，提高行政執(zhí)行系統(tǒng)的持續(xù)性。應(yīng)建立行政執(zhí)行的公開監(jiān)督機(jī)制，引入“電視問政”及人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督等方式，強(qiáng)化社會(huì)參與和互動(dòng)，及時(shí)把社會(huì)的反饋信息有效轉(zhuǎn)化到行政執(zhí)行系統(tǒng)之中。

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