行政性失信懲戒機(jī)制問題研究

房子舒

摘 要：在現(xiàn)代信用社會(huì)體系的建立中，失信懲戒機(jī)制發(fā)揮著重要的保障性作用。當(dāng)前，中央文件及人大會(huì)議中雖然多次提及有關(guān)“信用社會(huì)”、“失信懲戒”等內(nèi)容，但是在行政性失信懲戒的理論與實(shí)踐中仍存在法律法規(guī)不完善、程序規(guī)范不嚴(yán)密、失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不健全等問題。據(jù)此，筆者針對性提出應(yīng)對策略，旨在進(jìn)一步完善相關(guān)問題的研究。

關(guān)鍵詞：失信懲戒;行政;法律規(guī)范;認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);權(quán)利救濟(jì)

行政性失信懲戒作為失信懲戒機(jī)制的重要組成部分之一，是行政主體以信用管理的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，對違反信用管理法律法規(guī)的失信主體采取記錄、警告、經(jīng)濟(jì)處罰、限制資格、取消市場準(zhǔn)入等行政性監(jiān)管手段，對市場經(jīng)濟(jì)背景下違反信用管理相關(guān)法律法規(guī)的主體進(jìn)行懲戒所采取的方式和手段。行政性懲戒的工作重點(diǎn)在于充分利用失信信息，實(shí)現(xiàn)懲戒手段的完善與創(chuàng)新，為市場經(jīng)濟(jì)秩序及信用社會(huì)體系建設(shè)保駕護(hù)航。

一、行政性失信懲戒機(jī)制存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善

當(dāng)前，我國行政性失信懲戒機(jī)制相關(guān)內(nèi)容較為分散，各層級法律效力普遍較低。雖然我國在行政審批、法人管理、消防安全等諸多層面都制定了相應(yīng)的失信懲戒管理辦法，但是存在的問題也較為明顯，如效力層級低、部分內(nèi)容不符合行政法基本原則等，在實(shí)施上也多是以行政規(guī)范性文件的形式發(fā)布失信懲戒的相關(guān)辦法，強(qiáng)制性不足。由于失信懲戒是信用管理的重要一環(huán)，失信懲戒法律體系的建立必須要在我國社會(huì)信用體系建立完善的基礎(chǔ)之上才能討論，所以我國當(dāng)務(wù)之急是建立起科學(xué)完備的信用管理法律體系，這樣失信懲戒才能做到有法可依。

（二）程序規(guī)范不嚴(yán)密

行政性失信懲戒制度的實(shí)施離不開嚴(yán)密的程序規(guī)范。實(shí)踐中，由于行政性失信懲戒適用范圍廣，且針對不同領(lǐng)域、不同層級上存在做法不一等問題，導(dǎo)致失信懲戒的程序不統(tǒng)一、不嚴(yán)密。由此導(dǎo)致行政主體的權(quán)力濫用頻發(fā)，極易出現(xiàn)地方保護(hù)主義或者以權(quán)謀私等問題的發(fā)生，無法有效保障相對人的合法權(quán)益，同時(shí)也降低了失信懲戒制度的可信度。程序公平作為法學(xué)界一直追尋的目標(biāo)，在行政性失信懲戒領(lǐng)域卻未得到實(shí)現(xiàn)，行政“黑名單”類的規(guī)范性文件對于運(yùn)行程序的規(guī)定不同，這樣助長了實(shí)踐中增設(shè)失信懲戒的隨意性。

（三）失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

失信懲戒和守信激勵(lì)的管理辦法相關(guān)內(nèi)容的制定通常是分為以下幾個(gè)部分：首先是闡述失信懲戒和守信激勵(lì)制度的建設(shè)目標(biāo);其次是明確組織和實(shí)施該管理辦法的行政主體;第三是以各領(lǐng)域的實(shí)際情況劃分失信行為的嚴(yán)重程度，根據(jù)嚴(yán)重程度的不同采取相應(yīng)的懲戒措施。該部分往往會(huì)限制失信主體的實(shí)際權(quán)益，對失信主體造成不同程度的影響。而失信行為的認(rèn)證是實(shí)施懲戒的現(xiàn)行程序，如果在對失信行為的認(rèn)定和劃分步驟規(guī)定不明確，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，就會(huì)造成同一領(lǐng)域，同種失信行為被采取了程度不相同，甚至差別較大的懲戒措施，影響實(shí)質(zhì)公平。

（四）權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不健全

受法律法規(guī)、行政性失信懲戒程序規(guī)范以及失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等方面的問題，導(dǎo)致各層級各地方實(shí)施過程中同情況不同處理結(jié)果，有違形式公平，影響失信懲戒機(jī)制整體公信力。在權(quán)利救濟(jì)方面，通常將行政復(fù)議及行政訴訟作為信用監(jiān)管的救濟(jì)手段，也有些文件中對相對人不服失信懲戒決定時(shí)，可采取陳述、申辯的形式，大多數(shù)失信懲戒管理辦法中未提及權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，相對人權(quán)益無法得到保障。除此之外，行政性失信懲戒的配套修復(fù)機(jī)制和退出機(jī)制也存在缺乏現(xiàn)狀?，F(xiàn)有救濟(jì)及修復(fù)方式通常為根據(jù)不同情況實(shí)施自主糾正、退出失信名單等，但以上救濟(jì)機(jī)制或信用修復(fù)或退出機(jī)制并非做到各領(lǐng)域各層級行政性失信懲戒管理辦法全覆蓋。

二、行政性失信懲戒機(jī)制的完善建議

（一）進(jìn)一步完善行政性失信懲戒法律體系

行政性失信懲戒法律體系的完善應(yīng)充分考慮行政性失信懲戒的設(shè)置權(quán)限、組織與實(shí)施主體、失信行為的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行程序的統(tǒng)一規(guī)定、失信主體的救濟(jì)機(jī)制等，同時(shí)對于其配套的信用信息征集、分類與運(yùn)用制度也要與我國現(xiàn)行有效的信用管理法律對接。對于行政性失信懲戒存在的一些現(xiàn)實(shí)問題，可在社會(huì)信用立法中給予規(guī)范與指引。除此之外，社會(huì)信用立法還能通過立法確認(rèn)行政性失信懲戒機(jī)制應(yīng)該遵循的行政法原則，給予整個(gè)行政性失信懲戒原則上、系統(tǒng)上的指引;明確行政性失信懲戒各類措施的法律屬性，從而明確其內(nèi)容與措施，并為其提供法律支撐;明確實(shí)施主體，即不同層級的政府及其管理部門之間的責(zé)任劃分、協(xié)同與配合、管理與制約，有效避免地方保護(hù)主義、主體間權(quán)責(zé)劃分不明、行政性失信懲戒的泛化危機(jī)。

（二）規(guī)定統(tǒng)一嚴(yán)密的懲戒程序

由于行政性失信懲戒機(jī)制主要用于約束行政相對人違反信用管理的相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)象，基于此原理，行政機(jī)關(guān)在做出行政性失信懲戒之前必須履行事先通知失信主體的責(zé)任和義務(wù)，這會(huì)使得失信主體能夠及時(shí)了解與掌握由于自己的失信行為造成的后果、該受懲戒的法律依據(jù)、具體措施等情況。這樣能夠?yàn)樾姓鄬θ颂峁┏渥愕挠嗟睾蛻?yīng)對時(shí)間，這是行政性懲戒運(yùn)行程序中常常被忽視的一點(diǎn)，所以，行政性失信懲戒運(yùn)行過程中復(fù)核程序的設(shè)置顯得尤為重要。因?yàn)樾姓允艖徒涞臎Q定一旦錯(cuò)誤，不但會(huì)對失信主體造成嚴(yán)重的名譽(yù)降低和財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)也損害了行政機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威。失信懲戒的程序設(shè)置，需考慮有懲戒失信一般規(guī)則、程序啟動(dòng)、一般程序、特別程序、異議程序、救濟(jì)程序、程序保障等方面內(nèi)容。

（三）統(tǒng)一失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)有助于保證失信懲戒的精確性和同一性，保證類型相同、損害程度相同的失信行為能在不同領(lǐng)域不同層級的失信懲戒管理辦法中被相同分類，這樣才能保證懲戒力度的統(tǒng)一，不至于出現(xiàn)同一失信行為，懲戒方式和力度的大不同。那么如何統(tǒng)一失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呢，特別是在懲戒對象、失信標(biāo)準(zhǔn)的界定標(biāo)準(zhǔn)上，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)條件予以判定：首先是失信行為是否違反相關(guān)領(lǐng)域法律規(guī)范;其次是失信行為是否背離了誠實(shí)信用原則;第三是是否同時(shí)滿足了違法行為與原則違抗性;第四是在特殊情況下，對失信行為的判定作補(bǔ)充作用。

（四）健全權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

各領(lǐng)域各層級的失信懲戒管理辦法中務(wù)必出現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制這一部分，才能保證管理辦法的科學(xué)性、完整性、可行性。首先，從法規(guī)角度出發(fā)，各領(lǐng)域各層級及各地區(qū)行政性失信懲戒的有關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定中務(wù)必要設(shè)立相對人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。在具體的制度完善方面，對于在行政法律關(guān)系中處于弱勢地位的相對人剝奪、限制權(quán)利或變更相對人權(quán)利義務(wù)的行為，可用行政復(fù)議和行政訴訟制度進(jìn)行救濟(jì)。也可引入預(yù)防性行政訴訟制度來完善行政性失信懲戒的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。面對可能受到行政行為或事實(shí)行為的精神傷害時(shí)，可以在接受行政機(jī)關(guān)的懲戒之前向法院提起預(yù)防性行政訴訟，避免自身合法權(quán)益遭受不應(yīng)該的侵害。除此之外，還可以通過建立聽證制度，即對于失信主體權(quán)益影響較大的失信懲戒措施，失信主體可申請聽證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)配合，保證失信主體了解案件的真實(shí)情況，弄清自己被懲戒的事實(shí)和理由并最大程度保證其辯護(hù)權(quán)，聽證結(jié)果也會(huì)成為實(shí)施懲戒的依據(jù)之一。

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