文/程允允

引言

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，戶籍制度改革推動(dòng)了農(nóng)村集體土地制度改革，進(jìn)城落戶農(nóng)民如何退出集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等權(quán)益，相關(guān)機(jī)制在新時(shí)代農(nóng)村集體土地改革“三權(quán)分置”的背景下值得深入思考。隨著大量農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展，我國的集體土地大量閑置。國土資源部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)村宅基地和土地閑置用地達(dá)到3000萬畝左右，低效用地達(dá)9000萬畝以上，因此，國家一直高度重視農(nóng)村集體土地改革。2012年出臺《閑置土地處理辦法》主要解決城市建設(shè)用地開發(fā)問題，并未涉及閑置的農(nóng)村集體土地。2013年對農(nóng)村宅基地進(jìn)行物權(quán)改革嘗試，允許設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，并于2015年在浙江進(jìn)行試點(diǎn)。2018年在新政策的指引下，進(jìn)一步提出農(nóng)民宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)“三權(quán)”，這一政策引起了學(xué)者們的“熱議”。2018年的《土地承包經(jīng)營法》和2019 版的《土地管理法》提出，允許宅基地有償退出與盤活利用，雖有局限性，但對集體土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的強(qiáng)調(diào)仍具有積極意義。我國農(nóng)村集體土地改革，經(jīng)歷了從突出保障功能到強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)變，不斷探索解決集體土地閑置問題，通過制度設(shè)計(jì)盤活農(nóng)村資產(chǎn)?！叭龣?quán)分置”背景下如何設(shè)計(jì)高效的退出機(jī)制進(jìn)而鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民有償退出集體土地是新政要達(dá)到的目的。本文著重分析農(nóng)民“三權(quán)”的退出問題。

一、“三權(quán)”的雙重屬性

探究進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出機(jī)制應(yīng)從其本質(zhì)出發(fā)。根據(jù)2018年新修訂的《土地承包經(jīng)營法》第二十七條的規(guī)定和2019年新版《土地管理法》第六十二條第6款可知，“三權(quán)分置”的目的是為了盤活農(nóng)村集體土地，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，對受讓主體的限制體現(xiàn)明顯的身份屬性，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)則體現(xiàn)很強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)屬性。此二者是一個(gè)矛盾體，財(cái)產(chǎn)屬性要求最大程度地突破身份屬性，而身份屬性的限制卻固定了財(cái)產(chǎn)屬性實(shí)現(xiàn)的空間。

（一）“三權(quán)”的身份屬性——成員權(quán)

根據(jù)《土地管理法》和《土地承包經(jīng)營法》的規(guī)定可知，“三權(quán)”基于農(nóng)民的集體成員身份而產(chǎn)生，具有高度的身份屬性，而且，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)物，具有平等性、獨(dú)立性、社會(huì)歷史性等三大特性，所以其本質(zhì)上是屬于成員權(quán)，“三權(quán)”只是成員權(quán)的一種表現(xiàn)形式和結(jié)果呈現(xiàn)。首先，家庭承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)具有排他效力，這種排他效力對外表現(xiàn)為這種權(quán)利只能在集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對內(nèi)表現(xiàn)為集體成員獲得承包經(jīng)營權(quán)以后，任何集體成員不得損害其權(quán)益，不管是對內(nèi)對外，這種權(quán)利的效力均基于成員權(quán)而產(chǎn)生，是成員權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)制度框架之下的表現(xiàn)形式；其次，宅基地使用權(quán)的得失基于成員權(quán)，法律救濟(jì)的依據(jù)是成員權(quán)，所以獲得成員權(quán)就擁有宅基地使用權(quán)，反之則喪失；最后，具有財(cái)產(chǎn)屬性的集體收益分配權(quán)是成員權(quán)的經(jīng)濟(jì)外化形式，只要擁有集體成員的資格，就有權(quán)享有集體收益，所以集體收益分配權(quán)是一種建立在成員權(quán)基礎(chǔ)之上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。簡言之，成員權(quán)具有有因性，“三權(quán)”的變動(dòng)得失依賴于成員權(quán)。我國《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定的“進(jìn)城落戶不得以喪失集體成員權(quán)利為條件”正是體現(xiàn)了對成員權(quán)的法律保護(hù)。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，進(jìn)城落戶的農(nóng)民在2020年達(dá)到一個(gè)億，此時(shí)應(yīng)科學(xué)認(rèn)識“三權(quán)”的本質(zhì)，但是近幾年來成員權(quán)卻面臨挑戰(zhàn)。第一，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是以家庭為單位進(jìn)行確權(quán)分配的，但是部分家庭因人口增多而分戶，而集體土地資源有限，導(dǎo)致新增家庭由于與原家庭相脫離而不能獲得“三權(quán)”利益，使成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不能得到表現(xiàn)；第二，成員權(quán)和戶籍制度關(guān)系密切，所以很多家庭進(jìn)城落戶后仍然保留其集體成員權(quán)，使“三權(quán)”的財(cái)產(chǎn)屬性難以發(fā)揮，讓成員權(quán)的價(jià)值發(fā)揮受到質(zhì)疑；第三，城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，使農(nóng)村的宅基地減少，部分符合立戶條件的家庭無法獲得集體土地，甚至實(shí)現(xiàn)“戶有所居”都面臨障礙。所以，應(yīng)該依“三權(quán)”的本質(zhì)去認(rèn)識其作為成員權(quán)所面臨的障礙，以及對其財(cái)產(chǎn)屬性造成的影響。

（二）“三權(quán)”的財(cái)產(chǎn)屬性——財(cái)產(chǎn)權(quán)

基于以上論證，“三權(quán)”的財(cái)產(chǎn)屬性的基礎(chǔ)是成員權(quán)，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴于成員權(quán)，所以二者是相輔相成的關(guān)系。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定可知，“三權(quán)”屬于集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，所以屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，即私權(quán)利，區(qū)別于市民權(quán)利，所以除非進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿放棄，否則不能隨意將之剝奪，將市民權(quán)利與之進(jìn)行置換的說法也欠缺成立基礎(chǔ)。此外，2018年的《土地承包經(jīng)營法》和2019版的《土地管理法》使“三權(quán)”財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)難度加大。財(cái)產(chǎn)屬性的發(fā)揮需要在現(xiàn)有法律框架之下探索更加靈活的運(yùn)作方式。財(cái)產(chǎn)屬性使我國的農(nóng)村集體土地由公權(quán)主導(dǎo)為主向私權(quán)主導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變，凸顯財(cái)產(chǎn)屬性是“三權(quán)”的目的。從2007年頒布的《物權(quán)法》確定了用益物權(quán)開始，我國的法律制度一直在對農(nóng)村集體土地權(quán)能進(jìn)行探究和調(diào)整，解決農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題，以期提高農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

“三權(quán)”的財(cái)產(chǎn)屬性是引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地的重要因素。近幾年，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，由于拆遷和補(bǔ)償?shù)?，農(nóng)民意識到“三權(quán)”所體現(xiàn)出來的資產(chǎn)價(jià)值。雖然城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療水平差距縮小，但是城市的吸引力一直沒有減弱，所以很多進(jìn)城落戶農(nóng)民想要實(shí)現(xiàn)自己集體土地權(quán)利的意愿愈加強(qiáng)烈。因此，必須抓住財(cái)產(chǎn)屬性的吸引力，合理引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地，防止出現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民由于集體土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)而“流回農(nóng)村”等社會(huì)問題。另外，“三權(quán)”的財(cái)產(chǎn)屬性需要通過對權(quán)利的占有、使用、獲取收益來體現(xiàn)，由于占有權(quán)和使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)要求人身依附性，所以進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”財(cái)產(chǎn)屬性的體現(xiàn)需要借助多元化的收益權(quán)，包括一次性退出后獲得合理收益的權(quán)利。

二、農(nóng)民進(jìn)城落戶退出集體土地行為的權(quán)利屬性

“三權(quán)”是從集體所有權(quán)中分離出來的用益物權(quán)，是集體成員權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一種表現(xiàn)，研究退出機(jī)制的前提是要把握這一退出行為的權(quán)利屬性。

（一）退出行為是一種退出權(quán)

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民對集體土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，這三種權(quán)利是退出機(jī)制設(shè)計(jì)所要考慮的主線，而《土地管理法》鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶后退出集體土地的規(guī)定，則是通過法律從這三種權(quán)利之中衍生出一種新的權(quán)利——退出權(quán)。進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地即一次性處分這三種權(quán)力，退出權(quán)是實(shí)現(xiàn)這一處分行為的權(quán)利基礎(chǔ)，擁有了退出權(quán)，才能在退出時(shí)獲得法律保障。退出權(quán)的重要性還體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是進(jìn)城落戶農(nóng)民通過行使退出權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為進(jìn)城生活提供保障；二是通過集體土地的盤活，不僅使集體經(jīng)濟(jì)組織的收入增加，而且使集體可分配的集體土地增多，可更好地保障農(nóng)民權(quán)益。

（二）退出行為體現(xiàn)了一種自由選擇權(quán)

對進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地，國家采取尊重與鼓勵(lì)的態(tài)度，所以賦予了進(jìn)城落戶農(nóng)民自主決定權(quán)，即由其三種權(quán)力衍生出了自由選擇權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城落戶的根本原因是城市的經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)于農(nóng)村，部分有條件的進(jìn)城落戶農(nóng)民可以組織集體成員進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，其進(jìn)城落戶并不必然導(dǎo)致集體土地的閑置，所以如果不給予進(jìn)城落戶農(nóng)民以自由選擇權(quán)，將會(huì)使其集體土地權(quán)利被剝奪。此外，由中國社科院的調(diào)研數(shù)據(jù)可知，66%的受訪農(nóng)民工有在一定年齡后返回農(nóng)村的計(jì)劃，34%的受訪農(nóng)民工表示不會(huì)再回歸農(nóng)村，正是基于這種社會(huì)現(xiàn)象衍生出自由選擇權(quán)，從而在一定程度上減少農(nóng)村集體土地的閑置。

退出權(quán)使農(nóng)民可以讓渡其基于成員權(quán)而享有的權(quán)利，獲得財(cái)產(chǎn)利益。部分不愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民不愿進(jìn)城的原因是城市消費(fèi)水平高于農(nóng)村，并且城市和土地之間的聯(lián)系減弱，農(nóng)村中很多中老年人一般會(huì)選擇繼續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而家里的年輕人更多地選擇進(jìn)城務(wù)工，家庭收入由務(wù)工和務(wù)農(nóng)組成，經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)于進(jìn)城落戶，這能更好地促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的繁榮。同樣地，很多進(jìn)城落戶的家庭經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)，對于集體發(fā)的補(bǔ)償款和集體土地所涉及的權(quán)利關(guān)心程度低，退出集體土地的意愿較強(qiáng)烈，其退出后將會(huì)提高集體土地的利用效率。自由選擇權(quán)很好地平衡了不同的進(jìn)城落戶群體和其他集體成員之間的需求。

三、農(nóng)民進(jìn)城落戶后退出集體土地的政策意蘊(yùn)

農(nóng)民進(jìn)城落戶后如何退出集體土地的問題不僅僅與農(nóng)民的切身利益相關(guān)，而且還與我國整體城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)。因此，中央政府對此類問題的關(guān)注度較高，出臺了相關(guān)的政策。正確理解政策意蘊(yùn)有利于為正確處理農(nóng)民進(jìn)城落戶后集體土地退出問題提供指導(dǎo)并確定方向，對相關(guān)政策意蘊(yùn)的理解主要需要考慮農(nóng)民群體利益和落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)制度。

（一）維護(hù)農(nóng)民利益是相關(guān)政策的意蘊(yùn)所在

從維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的利益出發(fā)，中央層面出臺的政策一方面要給予進(jìn)城落戶農(nóng)民退路保障，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城落戶具有自發(fā)性而缺乏規(guī)劃性，處理不好和進(jìn)城落戶相關(guān)的集體土地，會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的社會(huì)問題，另一方面要增加進(jìn)城落戶農(nóng)民退出后的收入，農(nóng)民進(jìn)城落戶后易遭遇經(jīng)濟(jì)問題。

一方面要保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的退路。2019年中央一號文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民進(jìn)城落戶后的退出機(jī)制要尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持自愿原則。我國農(nóng)村宅基地制度的設(shè)立初衷是保障農(nóng)民的基本生存利益。城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)比農(nóng)村要發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)的消費(fèi)水平相對農(nóng)村來說較高，所以農(nóng)民進(jìn)城落戶之后在教育、醫(yī)療、生活消費(fèi)方面的支出會(huì)增多，增加的支出對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民來說是沉重的負(fù)擔(dān)。強(qiáng)調(diào)不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件，是要保留進(jìn)城落戶農(nóng)民的退路。因?yàn)椴糠洲r(nóng)民進(jìn)城落戶后可能會(huì)因?yàn)槲幕?、?jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)等原因不適應(yīng)城市生活，若可回到農(nóng)村繼續(xù)生活，便能防止出現(xiàn)流離失所的情況。

另一方面要增加進(jìn)城落戶農(nóng)民的收入?！叭龣?quán)”是農(nóng)民基于成員權(quán)享有的用益物權(quán)，農(nóng)民可以基于成員權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)性收入，而農(nóng)民退出“三權(quán)”亦是農(nóng)民行使用益物權(quán)的表現(xiàn)形式。農(nóng)民進(jìn)城落戶后生活成本增加，生活負(fù)擔(dān)加重，通過多樣化的補(bǔ)償方式讓進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”來獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)利益，增加經(jīng)濟(jì)收入，拓寬其創(chuàng)收渠道。只有通過這種方式保障農(nóng)民的收入，才能為進(jìn)城落戶農(nóng)民維持生存條件提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）落實(shí)集體所有權(quán)是相關(guān)政策的本質(zhì)所在

農(nóng)村集體所有權(quán)不僅具有維護(hù)農(nóng)村政治穩(wěn)定的政治功能，而且還具有促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)還有向農(nóng)民提供生存保障的社會(huì)功能。但是當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)集體所有權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等問題，導(dǎo)致集體所有權(quán)權(quán)能極度收縮和嚴(yán)重虛化。農(nóng)民進(jìn)城落戶，退出集體所有權(quán)，有利于提升農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)集體所有權(quán)的落實(shí)，促進(jìn)“三權(quán)分置”改革進(jìn)程。

農(nóng)民進(jìn)城落戶退出集體土地后，農(nóng)村集體可以對集體土地進(jìn)行統(tǒng)一支配。隨著城鎮(zhèn)化的加快，我國的土地資源緊缺，但是農(nóng)村集體土地的利用率卻不高，存在土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。農(nóng)村集體可以將進(jìn)城落戶的農(nóng)民所退出的集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)?；?，例如引進(jìn)外來資本、進(jìn)行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體投資建廠等，不僅可以向進(jìn)城落戶失敗的農(nóng)民提供回農(nóng)村就業(yè)的機(jī)會(huì)，而且還可以對部分具有繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的進(jìn)城落戶農(nóng)民形成吸引力。因此，積極引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地，使閑置集體土地回歸農(nóng)村集體所有權(quán)主體，有利于農(nóng)村集體土地整體規(guī)劃，可防止集體土地閑置。

四、保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”會(huì)產(chǎn)生的權(quán)利沖突

《土地管理法》和《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定的鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出集體土地有利于經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，但由于涉及不同群體的利益，存在不同的權(quán)利沖突，具體表現(xiàn)如下。

（一）“一物一權(quán)”下財(cái)產(chǎn)屬性效能發(fā)揮會(huì)引發(fā)利益沖突

基于成員權(quán)獲得的“三權(quán)”屬于物權(quán)，所以其用益物權(quán)具有排他效力，因此在集體成員享有用益物權(quán)的土地之上不能同時(shí)并存二個(gè)以上內(nèi)容及性質(zhì)互不相容的物權(quán)，“一物一權(quán)”原則使集體內(nèi)部產(chǎn)生了利益沖突，主要包括與集體內(nèi)未進(jìn)城落戶農(nóng)民的利益沖突以及與已經(jīng)進(jìn)城落戶農(nóng)民的利益沖突。

與未進(jìn)城落戶的集體成員之間的利益沖突。進(jìn)城落戶農(nóng)民若不退出集體土地，不放棄其用益物權(quán)，將會(huì)與未進(jìn)城農(nóng)民存在兩方面的利益沖突：一是由于進(jìn)城落戶農(nóng)民未放棄其用益物權(quán)，集體不能基于所有權(quán)而重獲其用益物權(quán)以進(jìn)行重新分配，未進(jìn)城農(nóng)民將會(huì)由于土地份額較少而難以進(jìn)行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且只能通過向進(jìn)城落戶農(nóng)民支付對價(jià)的補(bǔ)償金來獲得用益物權(quán)，因而難以激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；二是基于成員權(quán)的集體收益分配權(quán)具有平等性，進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)并不會(huì)受到影響，所以會(huì)使未進(jìn)城農(nóng)民的分配額減少。

與已進(jìn)城落戶農(nóng)民之間的利益沖突。由于在相關(guān)法律出臺之間，我國為了推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，鼓勵(lì)農(nóng)民放棄其在集體中享有的權(quán)利而進(jìn)城落戶。在“三權(quán)分置”背景之下，若保留進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)及其附屬權(quán)利，不僅會(huì)使政府的行政能力受到質(zhì)疑，而且會(huì)出現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民為了獲得平等的權(quán)利而提起行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）市民權(quán)與成員權(quán)的交鋒

進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)利可以通過“成員權(quán)置換市民權(quán)”而得到保障，這一論述如前文所述不具有成立的法理基礎(chǔ)。因?yàn)榻邮芙逃?、享受醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)是公民權(quán)利，不會(huì)因?yàn)閼艏偷赜虻淖儎?dòng)而被剝奪。若進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”得到保留，會(huì)使其與其他市民相比多享受了在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的“三權(quán)”，會(huì)引發(fā)原有市民的不滿，市民權(quán)和成員權(quán)在同一經(jīng)濟(jì)制度之下的沖突由此凸顯。

五、農(nóng)民進(jìn)城落戶后退出集體土地的制度缺陷

《土地管理法》第六十二條第6款雖然規(guī)定了允許進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出集體土地，并且鼓勵(lì)對閑置集體土地的盤活，但是在制度設(shè)計(jì)上還存在一定的缺陷，具體如下。

（一）成員權(quán)的喪失缺乏具體明確的規(guī)則

我國目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員成員權(quán)喪失的法律基礎(chǔ)規(guī)定在《土地承包經(jīng)營法》和《土地管理法》，兩部法律規(guī)定的成員權(quán)喪失屬于進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地。由此看來，我國法定的退出方式是自愿退出，是暫時(shí)性退出還是永久性退出并未具體規(guī)定，并且永久性退出的實(shí)現(xiàn)難度大于暫時(shí)性退出，也無明確規(guī)定通過何種程序可以永久性退出。暫時(shí)性退出可在進(jìn)城落戶后達(dá)到一定的時(shí)間或者通過一定的程序后實(shí)施，但是目前沒有對這一機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行具體規(guī)定，使成員權(quán)實(shí)施喪失了缺乏具體的法律細(xì)則作為指引。

（二）缺乏對進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”的引導(dǎo)機(jī)制

目前我國對進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”缺乏引導(dǎo)機(jī)制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是未設(shè)置合理的鼓勵(lì)機(jī)制來激發(fā)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出的積極性；二是未制定具體的法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件對“三權(quán)”退出進(jìn)行具體引導(dǎo)。

我國并未對暫時(shí)性退出和永久性退出進(jìn)行具體規(guī)定，不僅導(dǎo)致退出政策難以貫徹實(shí)施，而且導(dǎo)致相關(guān)部門的補(bǔ)償方案缺乏針對性，甚至出現(xiàn)永久性退出和暫時(shí)性退出補(bǔ)償方案一致的情形。另外，實(shí)踐中補(bǔ)償方式單一，以金錢補(bǔ)償為主，缺乏長遠(yuǎn)性的保障性補(bǔ)貼，并且補(bǔ)償?shù)慕痤~較小，不能有效激發(fā)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”的積極性，未起到真正的鼓勵(lì)作用。

引導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建需要規(guī)則的指導(dǎo)，但是我國目前并未出臺具體的規(guī)則對進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地進(jìn)行引導(dǎo)，只有抽象的法律條文。例如：未明確說明資金補(bǔ)償?shù)膩碓矗瑢?dǎo)致實(shí)踐中操作難度很大；各地?zé)o固定的補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)，缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)償方式不夠多元化，不能保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益。此外，進(jìn)城落戶農(nóng)民對新的土地政策的期待在一定程度上削弱了他們退出的積極性。從1952年開始，我國加大了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的力度，農(nóng)民獲得的權(quán)益不斷增加，所以很多進(jìn)城落戶農(nóng)民對未出臺的具體規(guī)則和政策有著較高的期待，這會(huì)削弱其退出“三權(quán)”的意愿。

（三）現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏對現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)

首先，目前我國的法律、司法解釋、行政法規(guī)僅規(guī)定了農(nóng)民進(jìn)城落戶以后的退出機(jī)制，而對于在失去成員權(quán)之后的農(nóng)民，并未規(guī)定其不愿退出的情形。其次，根據(jù)《土地承包經(jīng)營法》第六十二條第2款的規(guī)定，原有的進(jìn)城落戶農(nóng)民只是轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并未退出集體土地，而且這部分家庭所占的集體土地份額較大，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響，這不利于集體土地的規(guī)?；?jīng)營，而且由于集體土地所有權(quán)，難以直接收回，出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城后大量集體土地閑置。國家并未對此出臺具體的規(guī)范性文件，不能解決原有制度下出現(xiàn)的問題。最后，部分地方已經(jīng)出臺的規(guī)范性文件由于沒有具體的法律法規(guī)的指導(dǎo)，易出現(xiàn)與上位法相抵觸的情形，對這一情況，目前并無具體的政策予以回應(yīng)。

（四）退出后的集體土地歸屬缺少法律規(guī)制

根據(jù)《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營法》以及《物權(quán)法》等規(guī)定，我國集體土地所有權(quán)的權(quán)利人是村集體，但是權(quán)利的行使人是農(nóng)村自治組織——村委會(huì)、村民小組等，但這類組織在實(shí)踐中一般不直接行使其權(quán)利，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的虛化，所以進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地以后其用益物權(quán)的歸屬成為一個(gè)值得思考的問題。

隨著對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出政策的不斷完善，更多的進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益得到保護(hù)，大量的農(nóng)民會(huì)選擇進(jìn)城落戶，集體土地分配問題值得探究。首先，農(nóng)村集體里未進(jìn)城的農(nóng)民與已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民之間的利益是否平衡？例如陜西省部分地區(qū)采取30年分期補(bǔ)償?shù)恼?，很多進(jìn)城落戶農(nóng)民將戶口轉(zhuǎn)為城市戶口后，仍行使其集體土地的用益物權(quán)，這對于未進(jìn)城農(nóng)民來說是不公平的。其次，由相關(guān)數(shù)據(jù)可知，我國目前的村莊數(shù)量在不斷減少，就會(huì)出現(xiàn)整個(gè)集體喪失成員權(quán)的情況，那么其“三權(quán)”該由誰繼承與管理？最后，退出集體土地而喪失成員權(quán)的成員在以上情況下能否基于投資、經(jīng)營等對“三權(quán)”進(jìn)行承包？如果能的話，其法理基礎(chǔ)何在？

六、農(nóng)民進(jìn)城落戶后退出集體土地的制度構(gòu)建

農(nóng)民進(jìn)城落戶對于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、緩解我國的人地矛盾、充分發(fā)揮物權(quán)效用、完善我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度等具有重要意義，所以必須圍繞現(xiàn)有制度弊端對農(nóng)民進(jìn)城落戶后退出集體土地進(jìn)行制度完善。

（一）明確喪失成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，完善確認(rèn)退出程序

明確喪失成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該重點(diǎn)考慮保障功能，增強(qiáng)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的針對性。一方面，針對暫時(shí)性退出的農(nóng)民，根據(jù)其在城市里的社保對其退出時(shí)間進(jìn)行規(guī)定，若難以建立完善的保障體系，則保有其成員資格，等滿足條件以后可直接轉(zhuǎn)為永久性退出；另一方面，針對愿意永久性退出的農(nóng)民，不僅要考慮其生活保障，而且要考慮其在城里的收入是否穩(wěn)定等。綜上明確成員權(quán)的喪失應(yīng)有具體標(biāo)準(zhǔn)，包括社會(huì)保障和可支配收入水平，這樣不僅可以避免進(jìn)城落戶農(nóng)民享受兩次社保，有利于維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的公平性，而且有利于進(jìn)城落戶農(nóng)民順利地進(jìn)城落戶，盤活更多的集體土地資源。

進(jìn)城落戶農(nóng)民成員權(quán)的喪失應(yīng)發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，可利用表決程序取消成員資格。由村委會(huì)、村民小組、村民代表等參照集體成員資格確認(rèn)的程序和表決比例進(jìn)行退出的確認(rèn)。由于成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的重要權(quán)利，所以退出程序和表決比例要求應(yīng)該嚴(yán)于獲得成員權(quán)，可將表決比例規(guī)定為四分之三，應(yīng)該嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查與表決，并且要給予進(jìn)城落戶農(nóng)民救濟(jì)途徑，具體包括行政訴訟或者復(fù)議等，防止出現(xiàn)惡意損害其權(quán)益的情形。

針對永久性退出的進(jìn)城落戶農(nóng)民，要防止出現(xiàn)戶內(nèi)新增出生人口重新獲得農(nóng)村集體成員權(quán)而與原集體成員利益相沖突的情況，對進(jìn)城落戶農(nóng)民后代不應(yīng)獲得成員權(quán)。

（二）構(gòu)建多元化補(bǔ)償方式，發(fā)揮股權(quán)激勵(lì)作用

我國補(bǔ)償方式應(yīng)多元化，最大程度地保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的利益。進(jìn)城落戶的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力差異大，所以應(yīng)該提供有針對性的補(bǔ)償，豐富補(bǔ)償?shù)男问?。首先，針對?jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)民，不僅要解決其住的問題，還要解決就業(yè)問題，不能只給予一筆補(bǔ)償金了事，這樣容易增加其生活的不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)根據(jù)家庭人口情況提供安置房，即以“三權(quán)”換“房屋使用權(quán)”，另外還應(yīng)提高其社保標(biāo)準(zhǔn)，并且提供相應(yīng)的就業(yè)崗位，保證其擁有穩(wěn)定的收入，在城市安家落戶能有保障。其次，對于經(jīng)濟(jì)條件好且有意從事商業(yè)活動(dòng)的，可以提供標(biāo)準(zhǔn)廠房，這樣可以吸收部分進(jìn)城勞動(dòng)力，解決其就業(yè)問題。

對于暫時(shí)退出集體土地的農(nóng)民，不應(yīng)一下子切斷其與集體組織的聯(lián)系，可以給予其重新返回農(nóng)村的機(jī)會(huì)。鑒于很多永久性退出的進(jìn)城落戶農(nóng)民不愿意接受一次性補(bǔ)償，對國家政策抱有期待或者擔(dān)心漲價(jià)等因素，可以采取“股權(quán)補(bǔ)償”方式，將其補(bǔ)償置換成股權(quán)，但是不能讓進(jìn)城落戶者基于股權(quán)而享受參與經(jīng)營的權(quán)利，可參照《公司法》設(shè)置優(yōu)先股，只分配一定比例的收益，但是其收益比例應(yīng)低于未進(jìn)城落戶農(nóng)民的比例。此舉可以減輕政府的補(bǔ)償金負(fù)擔(dān)，并且可以給進(jìn)城落戶農(nóng)民的養(yǎng)老提供保障。對于全體成員都進(jìn)城落戶的情況，可以由享受集體土地用益物權(quán)的權(quán)利人根據(jù)比例進(jìn)行分配，盡量不影響進(jìn)城落戶農(nóng)民的利益分配。

（三）重視對現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)，限制失去資格卻不退出成員的權(quán)利

對于之前的歷史遺留問題與現(xiàn)有制度之間的矛盾，應(yīng)該用法律、法規(guī)進(jìn)行回應(yīng)與解決。針對進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后不愿意退出集體土地，使農(nóng)村集體土地荒廢的情況，應(yīng)該嚴(yán)格限制其行使成員權(quán)，尤其是和集體管理有關(guān)的權(quán)利，但是若將集體土地承包出去，可以以股權(quán)激勵(lì)的方式引導(dǎo)其退出，不過其股權(quán)只有收益的權(quán)利。

可將進(jìn)城落戶而不愿退出集體土地的群體的城市建設(shè)用地使用權(quán)與集體成員權(quán)聯(lián)系起來，如果其退出農(nóng)村集體土地，則可以相應(yīng)增加其建設(shè)用地。同時(shí)，針對閑置、荒廢土地的情形應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的懲罰措施，例如收歸集體或國家所有。

（四）科學(xué)推進(jìn)集體土地國有化，集體盤活集體土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值

進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地后留在農(nóng)村的集體土地具有復(fù)雜性，鑒于我國經(jīng)濟(jì)制度的特點(diǎn)，收歸國有面臨的挑戰(zhàn)多，所以要分步推進(jìn)。對于所有集體成員均進(jìn)城落戶的，集體土地應(yīng)收歸國有，將其分配給較近的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以盡快盤活集體土地，但不能變動(dòng)其上設(shè)置的進(jìn)城落戶農(nóng)民的股權(quán)；針對局部退出集體土地的情形，可設(shè)定國有化的條件，如設(shè)定未進(jìn)城落戶農(nóng)民的比例，未進(jìn)城落戶農(nóng)民比例低于20%會(huì)限制其規(guī)?；?jīng)營，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的盤活，此時(shí)可加以國有化，但是應(yīng)進(jìn)行有償?shù)膰谢?/p>

對于國有化的集體土地應(yīng)進(jìn)行集體經(jīng)營，最大化地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值?？梢詤⒖嘉覈鴸|北地區(qū)國有農(nóng)場的經(jīng)營模式，對集體土地進(jìn)行國有化經(jīng)營，這樣不僅可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；\(yùn)營，而且可以實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營?？梢砸M(jìn)市場機(jī)制，由企業(yè)進(jìn)行承包經(jīng)營，充分利用農(nóng)業(yè)企業(yè)的技術(shù)和資金優(yōu)勢。

七、結(jié)語

農(nóng)民進(jìn)城落戶后退出集體土地對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要意義，在“三權(quán)分置”的背景之下，本文為進(jìn)城落戶農(nóng)民的退出行為找到權(quán)利基礎(chǔ)，分析其權(quán)利屬性，以中央文件相關(guān)政策意蘊(yùn)和精神為指導(dǎo)，深入認(rèn)識其背后存在的權(quán)利沖突，全面認(rèn)識實(shí)踐中存在的制度缺失問題，并提出相關(guān)建議。但是農(nóng)民進(jìn)城落戶后退出集體土地的可操作性仍有限，必須在宏觀制度的指導(dǎo)下根據(jù)區(qū)域情況進(jìn)行具體細(xì)化，有序引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體土地，全面盤活集體閑置土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，從根本上全方位地保護(hù)農(nóng)民進(jìn)城落戶后的權(quán)益，盤活農(nóng)村土地生產(chǎn)力，提升我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平。