文/張莉

引言

上海的城市更新活動主要從20世紀(jì)90年代開始，重點(diǎn)針對“365”危棚簡屋進(jìn)行更新改造，這也是上海城市更新工作的雛形。除此之外，上海還重點(diǎn)關(guān)注存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型以及其他用地的更新。目前，上海城市更新政策主要包括：《上海市城市更新實施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號，以下稱“《辦法》”）、《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）、《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則》（滬規(guī)土資詳〔2017〕693號）以及《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》（滬府發(fā)〔2017〕50號）。但在以往的城市更新項目實踐過程中，往往會遇到更新政策不全、更新機(jī)制不完善以及更新工作因無立法支持而難以推進(jìn)等問題。

上海市政府從2020年開始編制《上海市城市更新條例（草案）》（以下稱“《更新條例》”）作為城市更新立法的重要依據(jù)，并于2021年8月10日在上海人大網(wǎng)、“上海人大”微信公眾號、《解放日報》等媒體上公布全文，向社會廣泛征求意見。《更新條例》主要內(nèi)容包含明晰工作機(jī)制、強(qiáng)化源頭引領(lǐng)、突出區(qū)域統(tǒng)籌、實施多樣化保障措施、破解更新難點(diǎn)問題、確立全方位監(jiān)督管理體系以及發(fā)揮浦東引領(lǐng)作用等。

本文將《更新條例》涉及的若干關(guān)鍵點(diǎn)與《辦法》進(jìn)行對比分析，剖析上海城市更新的最新政策導(dǎo)向及特點(diǎn)。

一、編制目的更加提升

《辦法》編制的目的是為適應(yīng)城市資源環(huán)境緊約束下內(nèi)涵增長、創(chuàng)新發(fā)展的要求，進(jìn)一步節(jié)約集約利用存量土地，以實現(xiàn)提升城市功能、激發(fā)都市活力、改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市魅力?！陡聴l例》編制的目的是踐行“人民城市”重要理念，弘揚(yáng)城市精神品格，推動城市更新，提升城市能級，創(chuàng)造高品質(zhì)生活，傳承歷史文脈，提高城市競爭力、提升城市軟實力，建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

圖1 編制目的對比示意圖

此前，上海的城市更新更注重存量用地的節(jié)約集約利用，在城市功能、都市活力、人居環(huán)境和城市魅力等方面得到提升和增強(qiáng)?！陡聴l例》中首先強(qiáng)調(diào)了習(xí)近平總書記“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，對標(biāo)上海市2035總規(guī)中提出的“上海將建設(shè)成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”，在城市精神品格、城市能級、高品質(zhì)生活、歷史文脈、城市競爭力以及城市軟實力的提升等方面相較《辦法》更加契合未來上海城市總體發(fā)展趨勢和發(fā)展要求，導(dǎo)向更加明確、目標(biāo)更加聚焦。

二、更新內(nèi)容更加精準(zhǔn)

《辦法》中所稱的城市更新，是指對本市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行可持續(xù)改善的建設(shè)活動?！陡聴l例》中所稱的城市更新，是指在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動。

圖2 城市更新定義及內(nèi)容對比示意圖

在城市更新的定義上，兩者并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，只是措辭的前后順序發(fā)生了細(xì)微的變化，但這恰恰反映了于上海而言，城市更新是未來城市發(fā)展需面臨的長久性、持續(xù)性問題。為強(qiáng)調(diào)立法的嚴(yán)肅性，《更新條例》在具體內(nèi)容表述上作了精簡，將城市功能、公服配套、歷史風(fēng)貌保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、慢行系統(tǒng)、公共開放空間等歸納為基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、區(qū)域功能布局、整體居住品質(zhì)以及歷史文化保護(hù)等四個主要方面，內(nèi)容更加精準(zhǔn)，重點(diǎn)更加突出。

三、更新原則更加深化

《辦法》的基本原則是“規(guī)劃引領(lǐng)、有序推進(jìn)，注重品質(zhì)、公共優(yōu)先，多方參與、共建共享”?！陡聴l例》的基本原則是堅持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、成片推進(jìn)，政府推動、市場運(yùn)作，數(shù)據(jù)賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享。

圖3 城市更新原則對比示意圖

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新方式從“拆改留”逐漸向“留改拆”轉(zhuǎn)變?！陡聴l例》發(fā)布的同一天，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》的征求意見稿，其中提到“轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅持‘留改拆’并舉、以保留利用提升為主，嚴(yán)管大拆大建，加強(qiáng)修繕改造，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力”，進(jìn)一步明確未來城市更新活動一定要在保留保護(hù)的基礎(chǔ)上開展，《更新條例》在開篇就強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，并且更加強(qiáng)調(diào)對于城市歷史風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)保留，留的是文脈，留的是特色，以用促保，新舊融合。相較《辦法》，《更新條例》還增加了“成片推進(jìn)”城市更新的原則，強(qiáng)調(diào)了區(qū)域整體規(guī)劃、整體發(fā)展、規(guī)劃總控的導(dǎo)向。此外，《更新條例》明確了具體的操作方式為“政府推動、市場運(yùn)作”，意在充分調(diào)動市場的積極性，充分發(fā)揮市場的作用和活力，政企合力推動城市更新。最后，《更新條例》從生產(chǎn)、生態(tài)、生活三個方面提出了“數(shù)據(jù)賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先”三方面原則，并將“數(shù)據(jù)賦能”放在了三原則之首，更加強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展及大數(shù)據(jù)平臺支撐的重要性。

四、部門職責(zé)更加細(xì)分

《辦法》的組織構(gòu)架是市政府及市相關(guān)管理部門組成城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市規(guī)劃國土資源主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市城市更新的日常管理工作，區(qū)縣政府是推進(jìn)本行政區(qū)城市更新工作的主體。《更新條例》的組織構(gòu)架則將各層級的職責(zé)進(jìn)行拆分，分為政府職責(zé)、部門職責(zé)、區(qū)和街道職責(zé)。其中部門職責(zé)更是細(xì)分了規(guī)劃資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、經(jīng)濟(jì)信息化部門、商務(wù)部門以及其他有關(guān)部門，分別對不同部門的職責(zé)進(jìn)行了更為細(xì)致的界定。此外，設(shè)立城市更新專家委員會，專家委員會由規(guī)劃、房屋、土地、建筑、交通、生態(tài)環(huán)境、安全、文史、社會、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的人士組成，開展城市更新有關(guān)活動的評審、論證等工作，并為市、區(qū)政府的城市更新決策提供咨詢意見。可以看出，未來參與上海城市更新工作的管理部門范圍更廣，專家專業(yè)力量更加綜合，能夠多方合力，共促高質(zhì)量城市更新。

圖4 城市更新組織構(gòu)架對比示意圖

五、工作內(nèi)容更加完善

《辦法》中涉及的實際工作內(nèi)容主要為開展城市更新區(qū)域評估和編制實施計劃。其中區(qū)域評估包含地區(qū)評估和劃定城市更新單元，實施計劃包括明確具體項目、制定建設(shè)方案、確定實施要求等。《更新條例》則根據(jù)完善各層級規(guī)劃、計劃工作的具體工作內(nèi)容，明確市級層面編制城市更新指引、區(qū)政府和相關(guān)管委會編制更新行動計劃、物業(yè)權(quán)利人提出更新建議并編制項目更新方案，層級更加清晰，工作內(nèi)容更加明確。

圖5 城市更新工作內(nèi)容對比示意圖

六、更新主體更加多元

《辦法》中明確“區(qū)縣政府是推進(jìn)本行政區(qū)域城市更新工作的主體”，明確了其擁有城市更新實施的主導(dǎo)權(quán)。過去上海完成的城市更新，其從項目計劃、啟動到實施的全過程大多數(shù)基本由政府主導(dǎo)，其成績是顯著的，也確實帶動了城市整體有序發(fā)展（葛巖 等，2017）?！陡聴l例》則擴(kuò)大了更新主體的范圍，將其歸納為三類主體——市、區(qū)政府通過遴選機(jī)制選出或指定的更新統(tǒng)籌主體、物業(yè)權(quán)利人本身、物業(yè)權(quán)利人與市場主體通過合作方式形成的主體，進(jìn)而提出“物業(yè)權(quán)利人可以通過協(xié)議方式，將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓給市場主體，由該市場主體依法辦理存量補(bǔ)地價和相關(guān)不動產(chǎn)登記手續(xù)”，這就為解決城市更新中的權(quán)利主體認(rèn)定壁壘問題打下了良好的基礎(chǔ)，也更加能夠充分調(diào)動物業(yè)權(quán)利人的更新動力和市場力量參與更新的意愿。

圖6 城市更新主體對比示意圖

七、更新實施更加落地

城市更新面臨著兩難的選擇，以追求空間增量為主的利益平衡機(jī)制難以為繼，但若忽視利益平衡和市場規(guī)律，也會陷入城市更新的僵局。因此城市更新規(guī)劃必須從追求空間增量向保障公共利益、尊重市場規(guī)律以及綜合解決問題的“協(xié)同規(guī)劃”轉(zhuǎn)變（林華，2017）。可以看出，城市更新是一項綜合性的系統(tǒng)工程，更加強(qiáng)調(diào)實施性和可落地性。《辦法》中通過規(guī)劃政策和土地政策對城市更新過程中涉及的具體實施操作進(jìn)行分項指引，而《更新條例》則對城市更新活動提出了更為詳細(xì)的要求，并提出了實施保障、監(jiān)督管理以及浦東新區(qū)城市更新特別規(guī)定等。如《更新條例》中第二十五條“更新前期準(zhǔn)備工作”中提到產(chǎn)權(quán)歸集、土地前期準(zhǔn)備，第二十九條“質(zhì)量和安全要求”提到建立更新項目質(zhì)量和安全管理制度，第三十六條“財政政策”提到鼓勵通過發(fā)行地方政府債券等方式籌集改造資金，另外還在金融支持、稅費(fèi)政策、社區(qū)規(guī)劃師、國企參與、政府監(jiān)管以及審計等方面相較《辦法》有更多有助于項目實際推動的條文，因此可以預(yù)見，未來上海的城市更新項目將更具有可操作性，并形成上海獨(dú)有的特點(diǎn)。

結(jié)語

在研閱了《更新條例》之后，筆者認(rèn)為，無論是在工作內(nèi)容的全面涵蓋、更新活動的路徑設(shè)計上，還是在項目實施的落地實操以及總體工作的保障機(jī)制上，《更新條例》都對上海市未來城市更新活動的開展具有非常強(qiáng)的引領(lǐng)性和指導(dǎo)性。

2021年8月25日，《更新條例》在上海市十五屆人大常委會第三十四次會議上被表決通過，并自9月1日起正式施行。相信后續(xù)還會出臺一系列實施細(xì)則來為其中涉及的具體問題明確路徑，如更新統(tǒng)籌主體的遴選標(biāo)準(zhǔn)、因風(fēng)貌保護(hù)要求而制定特有的城市更新標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以及通過協(xié)議出讓方式獲得土地的具體實施路徑。本文通過對比分析，剖析上海城市更新政策的變化和演進(jìn)，希望能引發(fā)各界更多的思考，共同為上海的城市更新工作建言獻(xiàn)策。