工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的征地制度變遷研究

李小娜

摘 ? 要：新中國建立初期，征地制度的出臺是為了適應國家建設的需要，改革開放初期征地制度的調(diào)整也是為了保證國家建設用地，而《土地管理法》的出臺與修訂反映了國家通過加強土地管理實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目的。征地制度變遷屬于強制性制度變遷的范疇，變遷的決定因素是經(jīng)濟社會形勢，不過也受到部門利益的影響。

關鍵詞：征地制度;國家建設;土地管理;耕地保護

中圖分類號：F321.1 ? ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1673-291X（2021）26-0152-03

征地制度不僅對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有重要的影響，也對社會穩(wěn)定有重要的影響。新中國成立60余年來，征地制度經(jīng)歷了重大的變遷。理解征地制度的變遷規(guī)律，需要在國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，基于特定歷史時期的經(jīng)濟社會發(fā)展需求和土地資源利用情況，對制度制定的目的、內(nèi)容、實施情況進行系統(tǒng)地比較研究，更為深刻地認識征地制度的合理性及其不足。

一、制度初定：服務國家建設需要

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨的最大問題是如何恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，黨的所有政策都服務于這個中心任務。1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，蘇聯(lián)開始對中國進行經(jīng)濟建設援助。在外來資本的拉動作用下，中國迅速走出了建國之初的經(jīng)濟蕭條，開始了工業(yè)化的高速原始積累階段。征地制度的創(chuàng)建就是服務于這一時期國家建設與發(fā)展的。

（一）地方征地法規(guī)的探索

土地改革完成之前，一些地方為了城市建設和發(fā)展工業(yè)制定了土地征用的法規(guī)。1950年9月13日，政務院批準了天津市人民政府制定的《天津市公共建設使用私有土地暫行辦法》，該辦法是依據(jù)“發(fā)展都市建設并尊重私有土地所有權的權益”的精神制定的，其主要內(nèi)容包括三個方面。第一，非常明確地界定了公共建設的范圍。公共建設的范圍僅限于城市基礎設施建設、公共服務設施建設和機關事業(yè)單位用地。除此之外，不論是國營企業(yè)和私人建筑都不包括在內(nèi)，都需要采用自由買賣的方式獲取。第二，充分尊重所有人的權益，特別是做出了“以公有土地交換”的規(guī)定。規(guī)定使用私有土地需要征購、征借或征用，并以公有土地交換。第三，對使用土地提出了程序要求。不過，需要特別注意的是這個《暫行辦法》制定的背景。新中國成立之初政府擁有大量的公有土地是這個《暫行辦法》制定和施行的前提。

（二）《關于國家建設征用土地辦法》的出臺

隨著土地改革的完成和農(nóng)民土地所有制的確立，各地原有的征地辦法已經(jīng)不再適應國家建設的需要。因此，1953年12月5日政務院公布了《關于國家建設征用土地辦法》。這是第一部全國統(tǒng)一施行的較為全面的征地法規(guī)，其內(nèi)容和特點主要包括五個方面：第一，體現(xiàn)了“服務國家建設”的原則。第二，明確了“先安置后征用”的原則。第三，地方政府具有很大的征地審批權。全國性的建設事業(yè)用地由政務院批準。地方性建設事業(yè)均由地方批準?？h級政府擁有一千畝以下和遷移五十戶以下的征地審批權限。第四，體現(xiàn)了“尊重群眾意愿”的原則。第五，體現(xiàn)了“重安置輕補償”的特點，強調(diào)了對被征地者的生產(chǎn)和生活安置，不能使其流離失所。

（三）《國家建設征用土地辦法》的修正

1958年修改后的《國家建設征用土地辦法》保留了兼顧國家和群眾利益的基本原則，要求尊重群眾意愿、節(jié)約用地等。修訂的內(nèi)容主要包括五個方面：第一，保留了“服務國家建設”的原則。第二，減小了縣級的審批權限。規(guī)定建設工程用地在20公頃以下和遷移居民在30戶以下的，可以向土地所在地的縣級人民委員會申請核撥。第三，降低了補償標準，明確了補償費用的來源、發(fā)放對象等。第四，弱化了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)安置，強調(diào)安置農(nóng)民首先應該盡量就地農(nóng)業(yè)安置，其次是就地非農(nóng)業(yè)安置，最后才是異地安置。第五，強調(diào)了用地的監(jiān)督檢查。修正后的《國家建設征用土地辦法》對征用土地的審批權限和監(jiān)督檢查更為嚴格，對被征用土地者的補償更加明確、安置更加苛刻。

二、制度調(diào)整：保證國家建設用地

1982年，國務院公布施行了《國家建設征用土地條例》。與《國家建設征用土地辦法》相比，《國家建設征用土地條例》的條目增加很多，比較詳細地對國家建設和社隊建設征用土地出現(xiàn)的新問題做出了回應，其主要內(nèi)容和特點包括六個方面：第一，明確了征用土地的程序。一是申請選址;二是協(xié)商征地數(shù)量和補償、安置方案;三是核定用地面積;四是劃撥土地。第二，強制性明顯增強。強調(diào)被征地社隊的干部群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。第三，上收了征用土地審批權限。重新提出了國家審批征用土地的范圍，省級政府審批權限范圍被嚴格限定，同時也限制了縣級政府的審批權限。第四，補償標準名義上略有提高。規(guī)定征用耕地的土地補償標準為該耕地年產(chǎn)值的3—6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算。第五，提出了“安置補助費”，弱化了被征地單位群眾的生產(chǎn)安置。第六，農(nóng)民喪失了參與權。該條例規(guī)定由縣、市土地管理機關組織用地單位、被征地單位等商定征地事項。被征地單位一般是生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊;農(nóng)民作為實際的被征用了土地的自然人，在征地過程中喪失了參與協(xié)商的權利。第七，重申了補償費的使用方式。規(guī)定各項補償費和安置補助費大都要由被征地單位統(tǒng)一使用，不準私分。

三、制度改革：加強土地管理與耕地保護

1986年《土地管理法》出臺，對土地的所有權和使用權、土地的利用和保護、國家建設用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地與法律責任等方面做出了比較全面的規(guī)定。其中，涉及征用土地的內(nèi)容繼承了《國家建設征用土地條例》的部分條款，比如，劃撥土地的方式、土地補償標準、安置補償標準等都沒有改變。

（一）《土地管理法》的主要內(nèi)容

《土地管理法》關于征地制度的修改主要有六個方面：第一，增加了根據(jù)“公共利益”征用土地的原則。第二，闡明了征用土地的所有權。規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，征用土地就是針對集體所有的土地。第三，修改了征用土地的審批權限?？s小了省級政府的審批權，保留了縣級政府批準權。第四，規(guī)定了企業(yè)的用地審批要求。第五，建立了土地調(diào)查統(tǒng)計制度。1986年國家土地管理局成立后出版了《中國國土資源年鑒》，為制定符合形勢需要的土地政策提供了重要參考。第六，進一步降低了被征用土地者的參與權。