以包容審慎監(jiān)管助力廣州營商環(huán)境優(yōu)化

楊姝琴

【摘要】“四新”是推動(dòng)廣州經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要力量，“放”與“管”的平衡，一直是備受人民關(guān)注的問題。文章首先闡述以包容審慎監(jiān)管助力廣州營商環(huán)境優(yōu)化的意義，在明晰包容審慎的內(nèi)涵特征的基礎(chǔ)上，分析廣州目前包容審慎監(jiān)管成效和存在的問題，提出以包容審慎監(jiān)管助力廣州營商環(huán)境優(yōu)化的建議。

【關(guān)鍵詞】包容審慎監(jiān)管；營商環(huán)境優(yōu)化；政府監(jiān)管

【中圖分類號(hào)】F727

*基金項(xiàng)目：本文受2021年廣州市委黨校新型智庫課題（DXZK2107C）支持。

信息技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了新業(yè)態(tài)和新模式以及新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也對(duì)政府監(jiān)管提出了更高的要求。對(duì)此，廣州要在政策支撐、優(yōu)化程序、創(chuàng)新監(jiān)管等方面持續(xù)發(fā)力，深化改革創(chuàng)新，為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

一、以包容審慎監(jiān)管助力廣州營商環(huán)境優(yōu)化的意義

（一）實(shí)施包容審慎監(jiān)管是深化“放管服”改革的直接體現(xiàn)

深化“放管服”改革，是主要的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)于保持廣州經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)，以及促進(jìn)其運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，具有非常重要的意義。因此，需要圍繞促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)化市場(chǎng)秩序進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)管，包容與審慎就是平衡“放”與“管”的重要組成，做好包容審慎監(jiān)管工作，是推進(jìn)“放管服”改革的有效手段。

（二）實(shí)施包容審慎監(jiān)管是大力支持新經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求

作為國際上著名的商貿(mào)中心，廣州正在暢通新的流量，打造新的區(qū)域，新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展方興未艾。為了更好地適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需圍繞“四新”企業(yè)的特殊性對(duì)相應(yīng)制度和政策開展有針對(duì)性、動(dòng)態(tài)的調(diào)整優(yōu)化。實(shí)施包容審慎監(jiān)管，是當(dāng)前廣州亟待研究，以及要落實(shí)的重要課題。在有效監(jiān)管、防止風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，最大限度地服務(wù)市場(chǎng)主體，激發(fā)其活力，成為進(jìn)一步全面優(yōu)化營商環(huán)境不可或缺的一環(huán)。

二、包容審慎監(jiān)管的特征

（一）監(jiān)管對(duì)象主要是新經(jīng)濟(jì)

在包容和審慎監(jiān)管的對(duì)象方面，主要是新經(jīng)濟(jì)，而非傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)。時(shí)至今日，我國“新經(jīng)濟(jì)”概念已發(fā)生了深刻變化，主要是指以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、智能化等為要素，集知識(shí)、經(jīng)濟(jì)、智能制造以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等相關(guān)內(nèi)容于一體，以新的產(chǎn)品和服務(wù)、新的技術(shù)和模式，以及新的產(chǎn)業(yè)為表現(xiàn)形式形成的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

（二）秉持的態(tài)度是包容

與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)不同，新經(jīng)濟(jì)通常體現(xiàn)出匯聚新要素、創(chuàng)造新模式、拓展新領(lǐng)域的特點(diǎn)，具有典型的創(chuàng)新性。也正是基于這一特性，新經(jīng)濟(jì)往往突破傳統(tǒng)條框限制，脫離現(xiàn)有法律制度規(guī)制，超出政府部門已有的認(rèn)知。對(duì)于這樣的新生事物，客觀上要求政府部門秉持包容態(tài)度，以寬容的心態(tài)、創(chuàng)新的思維和發(fā)展的眼光去對(duì)待、監(jiān)管。

（三）監(jiān)管的方式是審慎

新經(jīng)濟(jì)意味著新的不確定性，在發(fā)展過程中必然風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存。從風(fēng)險(xiǎn)角度看，新經(jīng)濟(jì)會(huì)對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)秩序和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊。從機(jī)遇角度看，新經(jīng)濟(jì)會(huì)帶來新的技術(shù)進(jìn)步、新的市場(chǎng)出現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，這些風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇，客觀上要求政府部門統(tǒng)籌兼顧，慎重制定和出臺(tái)準(zhǔn)入和監(jiān)管政策。特別是在看不清、認(rèn)不準(zhǔn)的情況下，要堅(jiān)決摒棄簡(jiǎn)單粗放和過度干預(yù)的監(jiān)管方式，從而避免給新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不必要的損害。

（四）監(jiān)管的主要目的是平衡發(fā)展

包容審慎不等于放任不管，基本的落腳點(diǎn)在“監(jiān)管”。只是由于新經(jīng)濟(jì)的特殊性，需要政府部門采取不同于以往的新思維、新模式，以更加科學(xué)合理的監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)新經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。

三、廣州目前包容審慎監(jiān)管的成效和存在的問題

（一）改革措施及成效

1.廣州在全國首創(chuàng)監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域免處罰免強(qiáng)制的“雙免”模式

推出了對(duì)包括新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式在內(nèi)的各類市場(chǎng)領(lǐng)域輕微違法經(jīng)營行為依法免處罰免強(qiáng)制的“雙免”舉措，通過出臺(tái)清單的形式，向全社會(huì)公布相關(guān)行業(yè)，主要涵蓋交通運(yùn)輸和文化方面、旅游和電子商務(wù)方面，以及廣告、建設(shè)和能源方面等重點(diǎn)行業(yè)，涉及市場(chǎng)監(jiān)管和交通、文化和城管等領(lǐng)域，并且在綜合執(zhí)法領(lǐng)域以及商務(wù)和價(jià)格、安全生產(chǎn)和消防等執(zhí)法領(lǐng)域，列出共計(jì)245項(xiàng)市場(chǎng)輕微違法經(jīng)營行為免處罰免強(qiáng)制事項(xiàng)，為全市各級(jí)行政執(zhí)法部門依法開展包容審慎監(jiān)管工作提供了有力指引。

2.對(duì)中小企業(yè)和新興業(yè)態(tài)實(shí)施包容審慎監(jiān)管

有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《廣州市交通運(yùn)輸市場(chǎng)輕微違法經(jīng)營行為免處罰免強(qiáng)制清單》《廣州市文化和旅游市場(chǎng)輕微違法經(jīng)營行為免處罰清單》。一是明確了對(duì)網(wǎng)約車等交通領(lǐng)域、電子商務(wù)領(lǐng)域新興業(yè)態(tài)相關(guān)的免處罰免強(qiáng)制事項(xiàng)，并將個(gè)體工商戶等中小企業(yè)相關(guān)市場(chǎng)輕微違法行為納入了免處罰免強(qiáng)制范圍。二是對(duì)免處罰免強(qiáng)制措施做出了原則性指導(dǎo)，對(duì)于新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式“四新”行業(yè)中的輕微違法經(jīng)營行為，符合法定條件的，可以依法予以“雙免”，進(jìn)一步擴(kuò)大了廣州市“雙免”措施的覆蓋范圍。

3.實(shí)施包容審慎的市場(chǎng)主體信用監(jiān)管措施

發(fā)布了《廣州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)加強(qiáng)信用監(jiān)管服務(wù)若干措施的通告》，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施包容審慎的信用監(jiān)管措施。截至目前，全市共計(jì)對(duì)18 159戶企業(yè)、2429戶地址異常個(gè)經(jīng)營戶實(shí)施了暫緩列入經(jīng)營異常名錄（狀態(tài)），對(duì)3603戶企業(yè)實(shí)施了暫緩列入嚴(yán)重違法失信名單的包容審慎監(jiān)管措施。同時(shí)，上線了經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單信用修復(fù)小程序，為企業(yè)提供了便捷的信用修復(fù)渠道。截至目前，全市共計(jì)37 695戶市場(chǎng)主體通過小程序提出了信用修復(fù)申請(qǐng)，市場(chǎng)監(jiān)管局修復(fù)了符合條件的24 697戶經(jīng)營異常名錄（狀態(tài)）市場(chǎng)主體、32戶嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單企業(yè)的信用，為市場(chǎng)主體發(fā)展提供了有力支持。

（二）存在的問題

1.措施不全面，沒有現(xiàn)成的可操作性制度規(guī)范

從全國各地實(shí)踐來看，在包容審慎監(jiān)管方面提出的要求就是“在監(jiān)管中找到新生事物發(fā)展規(guī)律，合理處置，客觀對(duì)待，推動(dòng)新業(yè)態(tài)更好更健康地發(fā)展”的邊實(shí)踐邊總結(jié)的做法。從總體情況來看，貫徹落實(shí)的力度還亟待加強(qiáng)。此外，政策不系統(tǒng)、措施不全面、內(nèi)容相對(duì)分散等現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致政策落實(shí)難以形成整體合力。

2.標(biāo)準(zhǔn)不明確，監(jiān)管臨界點(diǎn)難以界定

包容審慎監(jiān)管的對(duì)象，主要是新經(jīng)濟(jì)。在實(shí)踐中存在著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)逐步融合的現(xiàn)象，以及少數(shù)經(jīng)營者以“創(chuàng)新”為旗號(hào)觸犯法律等現(xiàn)象。對(duì)此，如何有效區(qū)分新經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)、如何科學(xué)界定包容審慎監(jiān)管的適用范圍、如何確立支持鼓勵(lì)和引導(dǎo)規(guī)范新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措等，都需要建立健全、規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，以提供科學(xué)有效的指引。對(duì)監(jiān)管部門來說，由于包容審慎監(jiān)管和新興產(chǎn)業(yè)都屬于新事物，很多部門因擔(dān)心把握不好包容問題的臨界點(diǎn)而承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，在制度實(shí)施過程中容易裹足不前。

3.指導(dǎo)不清晰，包容審慎監(jiān)管措施合法性和可行性低

包容審慎監(jiān)管由于標(biāo)準(zhǔn)不明、制度欠缺、指導(dǎo)缺乏等原因，導(dǎo)致基層監(jiān)管部門在推進(jìn)落實(shí)的過程中無所適從，“不敢、不愿、不會(huì)”現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，還存在“打統(tǒng)賬”“一刀切”，將各類行政監(jiān)管措施統(tǒng)一打包裝筐的現(xiàn)象，不求有功，但求無過。目前，在包容審慎監(jiān)管措施采取上，多數(shù)采用的是批評(píng)教育、指導(dǎo)約談、引導(dǎo)督促等柔性監(jiān)管措施，上述措施的合法性和可行性等在法治方面均需有所回應(yīng)。

4.執(zhí)行不到位，權(quán)利救濟(jì)問題缺乏規(guī)定

實(shí)踐中制度建設(shè)相對(duì)滯后，政策措施有待細(xì)化，如果新興產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體對(duì)包容審慎監(jiān)管措施不服，是否可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等現(xiàn)有渠道進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，尚需在制度建設(shè)過程中予以明確。另外，如果新興產(chǎn)業(yè)因行為失范給其他市場(chǎng)主體造成損失，責(zé)任分擔(dān)問題也應(yīng)當(dāng)加以詳細(xì)規(guī)定。

四、以包容審慎監(jiān)管助力廣州營商環(huán)境優(yōu)化的建議

（一）理清思路，正確處理兩大關(guān)系

第一，正確處理政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。包容審慎監(jiān)管的核心在于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府監(jiān)管的重要作用。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門而言，要學(xué)會(huì)尊重市場(chǎng)、信任市場(chǎng)，相信市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)功能和作用。要堅(jiān)決摒棄片面、孤立和靜止看待問題的思想，善于和敢于“讓市場(chǎng)的子彈飛一會(huì)兒”。要學(xué)會(huì)運(yùn)用動(dòng)態(tài)平衡觀點(diǎn)，以創(chuàng)新發(fā)展的理念、寬容大度的心態(tài)、靈活機(jī)動(dòng)的方式妥善處理問題。

第二，正確處理發(fā)展與安全的關(guān)系。無論是傳統(tǒng)監(jiān)管還是包容審慎監(jiān)管，根本目的在于促進(jìn)發(fā)展。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門而言，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管模式，注重運(yùn)用柔性監(jiān)管方式，為新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造寬松有序的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，也要時(shí)刻保持清醒，切實(shí)把握“包容審慎監(jiān)管不等于放任不管”，對(duì)于涉及公共利益還有人身財(cái)產(chǎn)安全方面的問題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持底線思維，并且嚴(yán)格地依法履職，科學(xué)設(shè)置“安全閥”和“紅線”。要綜合運(yùn)用鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)、規(guī)制等方式，推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

（二）把握關(guān)鍵，積極推進(jìn)法治和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

一是完善制度建設(shè)。要大膽探索并且審慎出臺(tái)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的準(zhǔn)入和監(jiān)管政策。在現(xiàn)有條件下，可以因地制宜地采取區(qū)別對(duì)待政策：在市場(chǎng)機(jī)制方面，能夠調(diào)節(jié)或能納入現(xiàn)行法律體系中進(jìn)行調(diào)整的通過制定完善的政策予以引導(dǎo)；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制不能解決或缺乏現(xiàn)行法律體系調(diào)整的通過修改現(xiàn)行法律制度予以規(guī)范；對(duì)時(shí)機(jī)和條件成熟的通過制定新法等對(duì)市場(chǎng)予以規(guī)范和調(diào)整。

二是完善標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依據(jù)是否有利于提高社會(huì)生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)國家的綜合國力，以及是否有利于提高人民的生活水平三個(gè)方面總體地進(jìn)行規(guī)劃。并且推進(jìn)包容審慎監(jiān)管，建立標(biāo)準(zhǔn)的體系，同時(shí)建立相關(guān)判定標(biāo)準(zhǔn)，充分結(jié)合市場(chǎng)監(jiān)管工作職責(zé)和管理目標(biāo)要求，逐步細(xì)化形成具體、量化、可操作的工作標(biāo)準(zhǔn)。

（三）創(chuàng)新方法，全力構(gòu)建社會(huì)共治體系

包容審慎監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府積極的作為，還有社會(huì)的共同參與。所以市場(chǎng)監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)改變過去的角色定位，克服“事無巨細(xì)、統(tǒng)管細(xì)查”的監(jiān)管定式，積極探索構(gòu)建包容審慎監(jiān)管與社會(huì)共治相銜接的監(jiān)管格局。

一是切實(shí)發(fā)揮自身職能優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊貼新經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，認(rèn)真梳理工作職責(zé)，并深度挖掘職能優(yōu)勢(shì)，推出包容審慎監(jiān)管措施，提高政策影響力。

二是有效發(fā)揮社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)。充分認(rèn)識(shí)社會(huì)力量在改進(jìn)和完善市場(chǎng)監(jiān)管中的重要作用，加快構(gòu)建多元主體合作共治機(jī)制。在法治建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)、政策落實(shí)等進(jìn)程中，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)始終堅(jiān)持廣泛征求意見、傾聽民眾聲音、滿足人民需要，營造良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（四）主動(dòng)探索，積極推進(jìn)“沙盒監(jiān)管”

在監(jiān)管方面，可借鑒北京市海淀區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域包容審慎執(zhí)法的做法，其在直播和短視頻購物領(lǐng)域，率先試用“沙盒”理念，實(shí)施包容審慎監(jiān)管，制定《北京市海淀區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局關(guān)于直播和短視頻購物行業(yè)相關(guān)行為的指導(dǎo)意見（試行）》，引導(dǎo)行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展。在法律框架內(nèi)擬定包容審慎執(zhí)法手段使用的原則、范圍和注意事項(xiàng)等。對(duì)違法行為及時(shí)地糾正，對(duì)沒有造成危害的涉案企業(yè)，不予行政處罰，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政指導(dǎo)，探索運(yùn)用信用承諾等手段強(qiáng)化監(jiān)管。

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