淺論出資人行政監(jiān)管的職權(quán)構(gòu)成

張志軍

摘要：從廣義上來(lái)講，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的出資人。從對(duì)這些資產(chǎn)的行使權(quán)利來(lái)看，這些資產(chǎn)的行使權(quán)利是由資產(chǎn)的非所有者來(lái)行使的;從對(duì)這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督來(lái)看，各級(jí)政府或政府指定的職能部門(mén)來(lái)對(duì)這些資產(chǎn)行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

關(guān)鍵詞：出資人;行政性監(jiān)管;職權(quán)構(gòu)成

國(guó)家作為出資人，要加強(qiáng)對(duì)這些資產(chǎn)的監(jiān)督管理。要保證這些資產(chǎn)的保值增值，要促使這些資產(chǎn)的功能作用得到充分發(fā)揮。對(duì)此，國(guó)家要制定實(shí)施有效的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)政策，要對(duì)資產(chǎn)的各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適當(dāng)賦權(quán)，確定合理的權(quán)利范圍，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。

一、制定政策

無(wú)規(guī)矩不成方圓。國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的出資人，國(guó)家要及時(shí)制定各項(xiàng)法律法規(guī)政策，規(guī)范約束出資人的權(quán)益。一是出臺(tái)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的政策。這些政策的內(nèi)容主要包括：國(guó)有資產(chǎn)的布局領(lǐng)域、國(guó)有資產(chǎn)提供的公共服務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系等;二是出臺(tái)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)監(jiān)督管理的政策。這些政策主要包括：國(guó)有資產(chǎn)投資到國(guó)有企業(yè)后，出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效益如何，就成為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)需要研究的重要課題。

二、明確國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局

一是國(guó)有資產(chǎn)不可能分布在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域。國(guó)有資產(chǎn)的分布要實(shí)行有進(jìn)有退的戰(zhàn)略布局。二是為加快中西部地區(qū)的發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)要在中西部、邊遠(yuǎn)貧窮地區(qū)重點(diǎn)分配布局。三是采取不同的方式布局國(guó)有資產(chǎn)。對(duì)于國(guó)計(jì)民生、需要國(guó)家壟斷控制的行業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)就應(yīng)該獨(dú)資運(yùn)行;對(duì)于需要國(guó)家重點(diǎn)控制的行業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)可以采取控股的方式進(jìn)行;對(duì)于完全競(jìng)爭(zhēng)但是又需要有國(guó)有資產(chǎn)發(fā)揮引領(lǐng)作用的領(lǐng)域，國(guó)有資產(chǎn)可以采取參股的方式進(jìn)行。

三、狠抓經(jīng)營(yíng)預(yù)算

一是明確國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制部門(mén)。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)每年度的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。二是編制國(guó)有資本收益預(yù)算。國(guó)有資產(chǎn)的出資人是國(guó)家，國(guó)家依法參與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的分配。要切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配收入、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)入收入等收入的預(yù)算編制工作。

四、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理

為確保國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性、公正性，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在“陽(yáng)光下”進(jìn)行，在產(chǎn)權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)依法轉(zhuǎn)讓。

（一）進(jìn)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。進(jìn)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓系指國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)必須在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)可確定的產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)仨毎凑找?guī)定的程序依法公開(kāi)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以直接轉(zhuǎn)讓的除外。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管。國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓法律規(guī)范、程序嚴(yán)格、步驟縝密。若是在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中出現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象，則這種產(chǎn)權(quán)交易就會(huì)被依法叫停或宣布無(wú)效。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要對(duì)所轉(zhuǎn)讓的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值總額、會(huì)議決策、流程審批等方面進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。

五、強(qiáng)化監(jiān)督

上級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)的檢查指導(dǎo)工作，要加強(qiáng)與下級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，確保上級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)的各項(xiàng)工作落到實(shí)處。國(guó)務(wù)院統(tǒng)一監(jiān)督管理國(guó)有企業(yè)的所有資產(chǎn)，國(guó)務(wù)院具有統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)利。國(guó)務(wù)院所轄國(guó)資委以及地方各級(jí)政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極開(kāi)展國(guó)資監(jiān)督管理工作。根據(jù)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排，地方各級(jí)政府對(duì)所屬的國(guó)有資產(chǎn)依法行使監(jiān)督管理權(quán)。

（一）科學(xué)定位監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)。上級(jí)國(guó)資部門(mén)和下級(jí)國(guó)資部門(mén)之間的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)是“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系，上級(jí)要統(tǒng)一管理，下級(jí)要分別實(shí)施，上下級(jí)之間“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系要實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。在指導(dǎo)監(jiān)督方面，要確保做到兩個(gè)“到位”。一是法制保障到位。在實(shí)施監(jiān)督指導(dǎo)的過(guò)程中，地方各級(jí)政府要認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的有關(guān)法律法規(guī)政策等，使國(guó)有資產(chǎn)的管理工作走上一條法制化、正規(guī)化的道路。二是溝通管理到位。上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要強(qiáng)化與下級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)之間的溝通聯(lián)系，要積極主動(dòng)的幫助解決下級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的有關(guān)問(wèn)題，要建立健全國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估管理等各項(xiàng)規(guī)章制度，確保下級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)做到有章可循，有法可依。

（二）合理確定監(jiān)督指導(dǎo)的方式。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督指導(dǎo)管理權(quán)限的劃分以及資產(chǎn)保值增值重要性的確定，決定了監(jiān)督指導(dǎo)的勢(shì)在必行，決定了監(jiān)督指導(dǎo)自上而下的逐級(jí)進(jìn)行。監(jiān)督指導(dǎo)的方式主要有4種，分別是：一是抓好政策制定的備案工作。下級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)上級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)的要求，結(jié)合上級(jí)出臺(tái)的有關(guān)政策，制定本級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)的有關(guān)政策，并及時(shí)向上級(jí)部門(mén)進(jìn)行備案，確保國(guó)資監(jiān)督管理政策的統(tǒng)一性。二是狠抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)。上級(jí)國(guó)資監(jiān)督管理部門(mén)要定期組織召開(kāi)培訓(xùn)學(xué)習(xí)會(huì)議，定期到下級(jí)部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)調(diào)研等。三是建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度。下級(jí)國(guó)資部門(mén)的資產(chǎn)總量、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、部門(mén)設(shè)置、職能監(jiān)管、財(cái)務(wù)報(bào)表等情況發(fā)生重大變動(dòng)，都要及時(shí)向上一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。四是健全檢查監(jiān)督制度。上一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要對(duì)下一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的制度落實(shí)情況、資產(chǎn)保值增值情況、財(cái)務(wù)情況等進(jìn)行定期檢查或?qū)ｍ?xiàng)檢查，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并責(zé)令限期改正。

（三）確定指導(dǎo)監(jiān)督的內(nèi)容。上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)從以下4個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)下級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)工作。一是制度建設(shè)方面：上級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)及時(shí)指導(dǎo)下級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。下級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)要按照政企分開(kāi)的原則，根據(jù)上級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的有關(guān)要求，及時(shí)擬定本級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的有關(guān)制度文件。二是資產(chǎn)布局方面：積極指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則合并重組，做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè);引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)向重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域集中發(fā)展;督促地方國(guó)有企業(yè)積極服務(wù)地方建設(shè)，爭(zhēng)做地方發(fā)展主力軍。三是基礎(chǔ)管理方面：積極指導(dǎo)下級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)做好財(cái)務(wù)核算、資產(chǎn)登記、匯總報(bào)表等基礎(chǔ)管理工作，確保各項(xiàng)原始數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，全面反應(yīng)地方國(guó)有企業(yè)真實(shí)情況。四是企業(yè)改革方面：積極指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)加快混合制改革，加快國(guó)有企業(yè)上市步伐，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善董事會(huì)管理制度。

六、加強(qiáng)考核

國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬國(guó)家所有，而其行使權(quán)卻由非所有者來(lái)行使。這種經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的相互分離，就需要國(guó)家或其職能部門(mén)要加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的管理，要從德、能、勤、績(jī)等幾個(gè)方面對(duì)國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理及其他高管人員進(jìn)行考核，依法任免或提出任免建議等，決定其薪酬發(fā)放等。

（一）企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核應(yīng)遵循以下原則

1、分類(lèi)考核原則。根據(jù)企業(yè)功能定位、發(fā)展階段、企業(yè)管理短板等個(gè)性化特點(diǎn)，突出不同考核重點(diǎn)，分別設(shè)置考核指標(biāo)和權(quán)重，分類(lèi)定責(zé)考核。

2、質(zhì)量效益原則。突出發(fā)展質(zhì)量和效益，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)提高國(guó)有資本運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一。

3、可持續(xù)原則。強(qiáng)化對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，兼顧當(dāng)期效益的考核導(dǎo)向，放大國(guó)有資本功能，不斷提升國(guó)有企業(yè)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4、激勵(lì)約束原則。按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的要求，堅(jiān)持將經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的激勵(lì)約束緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)升薪酬升、業(yè)績(jī)降薪酬降，并作為國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)任免的重要參考。

（二）合理對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，突出不同考核重點(diǎn)

根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，將國(guó)有企業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、功能類(lèi)和公益類(lèi)三大類(lèi)。同時(shí)為突出地域特色，體現(xiàn)某一區(qū)域建設(shè)中國(guó)有企業(yè)的主力軍作用，將功能類(lèi)企業(yè)細(xì)分為功能投資性企業(yè)和功能開(kāi)發(fā)性企業(yè)。

競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)是主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)效益、資本回報(bào)水平及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力;功能投資性企業(yè)是服務(wù)于某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)效益、政府性任務(wù)完成情況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制;功能開(kāi)發(fā)性企業(yè)是服務(wù)于某一區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)的國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核企業(yè)在某一區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)配套建設(shè)任務(wù)完成情況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制;公益類(lèi)企業(yè)是以保障城市日常運(yùn)行、服務(wù)民生為主要目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、營(yíng)運(yùn)效率及服務(wù)保障能力。

（三）合理確定考核指標(biāo)

1、年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核以公歷年為考核周期，考核指標(biāo)包括基本指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)、綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)和年度加減分項(xiàng)目。

（1）基本指標(biāo)。基本指標(biāo)包括凈利潤(rùn)和稅收貢獻(xiàn)，按國(guó)有企業(yè)類(lèi)別設(shè)置分值權(quán)重。凈利潤(rùn)是指經(jīng)核定的國(guó)有企業(yè)合并報(bào)表凈利潤(rùn)，加上政府研究確定的影響經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的客觀因素，并扣除非經(jīng)常性收益以及其他不歸屬當(dāng)年經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的收益。稅收貢獻(xiàn)是指國(guó)有企業(yè)在考核年度實(shí)際繳納稅收額和按稅收額計(jì)提并繳納的相關(guān)費(fèi)用。

（2）個(gè)性指標(biāo)。根據(jù)國(guó)有企業(yè)類(lèi)別、行業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段、管理短板及承擔(dān)的政府交辦重要專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)，一企一策，經(jīng)國(guó)有企業(yè)申請(qǐng)有關(guān)職能部門(mén)審核后，設(shè)定2-3項(xiàng)可量化的考核指標(biāo)，并在年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)中約定。其中：競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)個(gè)性指標(biāo)考核引入行業(yè)對(duì)標(biāo)機(jī)制，通過(guò)行業(yè)對(duì)標(biāo)考核引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，培育更多具有行業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)集團(tuán);功能開(kāi)發(fā)性企業(yè)設(shè)置區(qū)域評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)，該指標(biāo)由區(qū)域管委會(huì)根據(jù)日常管理需要，科學(xué)設(shè)置并考核，考核分值按比例匯總計(jì)入考核總成績(jī);公益類(lèi)企業(yè)個(gè)性指標(biāo)考核引入業(yè)務(wù)主管部門(mén)評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)等第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。其中，業(yè)務(wù)主管部門(mén)評(píng)價(jià)由業(yè)務(wù)主管部門(mén)根據(jù)行業(yè)管理等要求，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)并考核評(píng)價(jià)，考核分值按比例匯總計(jì)入考核總成績(jī);社會(huì)評(píng)價(jià)由考核職能部門(mén)委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的公共服務(wù)質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行社會(huì)調(diào)查并評(píng)價(jià)，其分值按比例匯總計(jì)入考核總成績(jī)。

（3）綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)主要對(duì)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部決策和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

（4）年度加減分項(xiàng)目。主要對(duì)國(guó)有企業(yè)取得顯著成績(jī)或造成國(guó)有資產(chǎn)損失等行為予以加分或減分。

2、任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核以三年為考核周期，考核指標(biāo)包括基本指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)和任期加減分項(xiàng)目。

（1）基本指標(biāo)?；局笜?biāo)包括國(guó)有資本保值增值率和任期內(nèi)年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果。

（2）個(gè)性指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)分類(lèi)確定，重點(diǎn)考核企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力以及完成重大戰(zhàn)略任務(wù)等情況。具體指標(biāo)由企業(yè)提出，經(jīng)區(qū)國(guó)資辦審核后，在任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)中約定。

（3）任期加減分項(xiàng)目。對(duì)取得國(guó)家級(jí)重大科技成果和在重大改革改制、重大轉(zhuǎn)型升級(jí)及其他取得突出成績(jī)的企業(yè)，在任期考核中給予加分獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)任期審計(jì)中發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題的企業(yè)，根據(jù)相關(guān)部門(mén)對(duì)企業(yè)的審計(jì)結(jié)果，視具體情節(jié)給予扣分處理。

結(jié)語(yǔ)

本研究主要對(duì)出資人行政監(jiān)管的七項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)的分析，其中包含了政策與規(guī)則制定、布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、基礎(chǔ)管理、產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管、指導(dǎo)監(jiān)督等，以為相關(guān)研究者提供了參考。

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