英國檔案開放審核法規(guī)內容及啟示

楊千 謝鑫

摘要：開放審核是決定檔案可訪問狀態(tài)的關鍵環(huán)節(jié)。鑒于此，本文選取英國有關檔案開放審核的法規(guī)制度，重點分析情形、流程與權責分配方面的內容并總結其特點，認為我國可借鑒的要點包括健全開放審核法規(guī)政策體系、前置開放審核環(huán)節(jié)、建立相對獨立的咨詢委員會并將解密與劃控分開。

關鍵詞：開放審核 法規(guī)程序 檔案利用

Abstract： Disclosure review is a key procedure in determining the access status of archives. There are still varying degrees of obstacles in the implementa？ tion of disclosure review of archives in China. In view of this， this paper selects the UKs system and norms for disclosure review of archives， focusing on analyzing the situation， process， and distribution of rights and responsibilities， and summarizes its charac？ teristics. It is considered that the key points that can be used for reference in China include perfecting the laws and policies system of disclosure review， pre disclosure review procedure， establishing a relatively independent advisory committee， and separating de？ classification and access control.

Keywords： Disclosure Review； Regulation； Proce？ dure； Archives Access

一、引言

檔案的價值在于利用。開放審核正是連接檔案封閉與開放的關鍵環(huán)節(jié)，是確定檔案社會開放范圍的過程，其主要任務在于區(qū)分檔案中哪些可以開放、哪些要控制使用[1]。本文在總結國內開放審核現(xiàn)有問題與基本經(jīng)驗的基礎上，系統(tǒng)、深入地研究英國國家檔案館（以下簡稱“TNA”）的開放審核法規(guī)，旨在為我國形成科學有效地開放審核制度提供借鑒。值得說明的是，根據(jù)《中華人民共和國檔案法釋義》，由于“開放鑒定”的含義不好把握，故將“開放鑒定”的表述改為“開放審核”[2]?？紤]到新《檔案法》頒布前，國內多數(shù)研究稱“開放鑒定”，因而在本文中兩個表述穿插使用。同時，英國并沒有“開放審核”的提法，而是使用“敏感性審查”的概念，指確定檔案可訪問狀態(tài)的過程[3]，其與“開放審核”具有相同的內涵。

在理論研究方面，李揚新等通過系列論文闡釋了檔案開放中的責任分配與程序規(guī)制的重要性。主要觀點可歸納如下：（1）除了公共檔案館，政府機關檔案室、公共企事業(yè)單位的檔案機構都應被納入檔案開放責任主體范疇[4]；（2）檔案館在檔案開放鑒定中承擔組織和協(xié)調責任；檔案形成單位在檔案開放與否問題上應起決定性作用[5]；（3）檔案開放責任的落實及內容的完善，必須通過嚴密細致的程序規(guī)制才能實現(xiàn)[6]。

在實際工作中，普遍存在的問題可分為三個層面，一是法律法規(guī)制度層面，包括相關立法不完善[7]，工作標準缺乏或規(guī)定過于模糊[8]等。二是機制層面，包括主體權責不清[9]，涉密檔案解密、降密困難重重[10]等。三是操作層面，包括《檔案法》修訂后開放鑒定工作量激增[11]，開放鑒定工作人員業(yè)務素質不達標[12]等。對此，北京市檔案館、青島市檔案館進行了較有代表性的探索。例如，北京市檔案館建立了檔案移交單位初審、鑒定委員會委員復審、鑒定委員會審定的三階段新機制[13]。青島市檔案館編制了敏感詞庫，開發(fā)計算機軟件加以輔助以提升鑒定效率[14]。

可以發(fā)現(xiàn)，檔案開放審核在理論研究與實踐方面均具備了一定的基礎，但仍存在兩點較為突出的局限。一是較多關注現(xiàn)有法規(guī)制度的疏漏之處，試圖通過修補、填充形成新的開放審核機制，而較少從整體上思考開放審核流程的科學設置；二是側重對館藏檔案的清理，而對增量檔案覆蓋不夠，難以形成連貫且持續(xù)的開放審核方案。因而有必要將目光投向已成熟運作的國外實踐，全面審視我國現(xiàn)有開放審核規(guī)則，TNA提供了較有參考價值的范本。

二、英國檔案開放審核的政策法規(guī)體系

本文以TNA的公開政策、法律和網(wǎng)絡資源等作為分析對象。之所以選擇英國，主要出于兩點原因：一是英國檔案事業(yè)起步較早，各項制度、規(guī)定等較為完備；二是相較于美國，英國檔案開放審核的內容與流程都更為簡單清晰，分析難度易于把握。

英國與檔案開放審核有關的文件主要包括法律、規(guī)程和指南三類。開放審核的規(guī)定與說明主要集中在各類指南中，需要聯(lián)系起來加以理解?！豆矙n案法》在開放審核方面著墨不多，相反，《信息自由法》正文共八個部分，其中就有第二和第六部分與檔案開放審核直接相關。與《信息自由法》配套的《46節(jié)實施規(guī)程》對法律中的原則性規(guī)定進行了闡釋與細化。此外，《檔案收集政策》將開放審核置于檔案移交接收的大程序中，《開放政府白皮書》則將開放審核與前端的政府信息公開聯(lián)系起來。具體如表1所示。

三、英國檔案開放審核的內容分析

（一）開放審核的時間

TNA將開放審核作為檔案移交接收的一個環(huán)節(jié)，要求形成單位在檔案移交至檔案館前即完成此項工作。但由于開放審核存在當下可能無法對檔案的開放狀態(tài)給出確定判斷的情況，故該類檔案還會在一定周期后接受再次審核。所以綜合來看，開放審核主要在檔案移交前完成，特殊檔案則會另行安排。

（二）開放審核的情形

開放審核是一個確定檔案可訪問狀態(tài)的過程，分為開放移交、保留在形成單位和封閉移交三種情形。而一般檔案自形成起滿20年若無適用豁免等特殊情況，可推定為開放[15]，即不存在普遍意義上的封閉期。因此，開放移交往往作為一個默認選項，在各規(guī)定中不做額外說明，也沒有正式的審查過程。

1.保留在形成單位

《公共檔案法》S3（4）規(guī)定，根據(jù)責任者意見，如果檔案出于行政管理或因其他原因必須繼續(xù)保留，并且國務大臣已經(jīng)知悉這一情況并批準，即可在保存期滿后繼續(xù)保留（在形成單位）[16]。保留的檔案既可以是被選定為由TNA永久保存的，也可以是非永久保存的[17]。

保留在形成單位可分為三類。一是因行政管理目的而保留，包括檔案（形成滿20年）但需要繼續(xù)利用，以及業(yè)務工作未完成導致移交或處置無法進行而造成的積壓兩種情況。后者屬于例外而非常態(tài)，因而TNA對此類保留申請格外謹慎。二是因其他特殊理由的保留，主要用于敏感性無法確定且安全級別在“官方”之上，不能封閉移交至TNA的檔案。此外，一些敏感性無法確定的檔案還可能受到法定限制（Statute Bar）的約束，法定限制在禁止披露的同時還阻止檔案移交至TNA[18]。三是“一攬子”保留，即保留性質相似的大類檔案。最廣泛適用此類的是情報和安全檔案，它涵蓋政府通信總部、秘密情報局和安全局持有或代表這些機構的檔案，以及與安全或情報服務活動有關的其他檔案。值得注意的是，上述提及的三個機構及其協(xié)助單位和特種部隊在《信息自由法》影響范圍之外，因此，其檔案保留的標準并不取決于《信息自由法》的豁免條例[19]。

2.封閉移交

公共檔案若根據(jù)《信息自由法》等確定了豁免，并且這些豁免在檔案移交時仍適用，則應封閉移交。封閉移交依據(jù)豁免的不同情形設置相應的封閉期，其中，滾動十年（Rolling ten years）和生命周期（Lifetime）是設定封閉期的重要辦法。對于不確定敏感信息封閉期且《信息自由法》中無明確時間期限的檔案可應用“滾動十年”。該辦法要求每十年對這些擁有豁免權的敏感檔案進行重新審查，十年期限自檔案形成之日而不是從提出封閉申請的日期開始計算。封閉期通常使用整十數(shù)，如40年、50年等。為方便計算，TNA還提供了檔案形成時間和保管期限速算對應表?！吧芷凇敝饕槍€人檔案及一些可識別壽命的個體的相關信息。其具體應用是將個人整個生命期假設為100年，用其減去（檔案中）個體（已知或推測）的年齡，即為相應的封閉期[20]。封閉期從檔案最終形成之日，而不是從事件或文件中的特定文檔的形成之日開始設置。同時，并不是數(shù)據(jù)主體的整個生命周期內都需要保留所有敏感的個人信息，信息的特定內容和上下文可以被更早訪問[21]，故封閉期指南應根據(jù)具體情況靈活運用。

由此可見，檔案的敏感性（及其對應的豁免條例等）決定了其可訪問狀態(tài)。2018年更新的《政府安全分類》將政府文件分為“官方”“機密”和“絕密”三個級別，政府部門應將安全級別為“官方”的檔案開放移交至TNA，將“機密”或“絕密”檔案保留在形成單位[22]。形成單位需對保留的檔案（除因行政目的保留的外）每十年進行一次審核，以評估其公開是否會對公共利益造成實際損害。若其敏感性降低（至適宜的程度），可再考慮開放或封閉移交至TNA[23]。

對于僅含有極少量敏感信息的檔案，可通過編校（Redaction）改變其可訪問狀態(tài)。編校是指遮蓋個別單詞、句子、段落或移除整頁或整個文檔以區(qū)分可披露信息與不可披露信息的過程。原計劃保留在原單位的檔案經(jīng)過編校可封閉移交[24]，而預期封閉移交的檔案則可經(jīng)過編校面向公眾開放。已編校的信息應安全存儲，并應在豁免不再適用時返回到原檔案中[25]。

（三）開放審核的流程

1.封閉移交的流程

封閉移交大體可分為申請前，申請中和申請后三個階段。

提交封閉移交申請前，檔案形成單位應進行如下操作：一、內部咨詢以確定檔案是否可能包含敏感信息。二、做出內部決定。這一過程包含4方面內容，（1）考慮檔案的安全級別或分類，以及其是否具有短期或長期影響；（2）考慮檔案中包含哪些個人信息，以及隨著時間的推移這些信息是否仍應保持封閉；（3）與熟悉檔案及相關敏感性問題或立法要求的工作人員討論；（4）考慮檔案館中類似檔案的可訪問狀態(tài)。三、如果建議封閉，則酌情向外部咨詢，包括咨詢TNA。四、確認或修改封閉決定并添加到封閉申請中。應說明的是，假如一個部門收到信息公開要求，那么由它提供的信息不應再封閉移交。

申請中主要指填寫封閉申請表并將其提交給咨詢委員會審議。首先，申請機構應在申請表中提出封閉檔案的理由（引用相應的豁免條例）并解釋為什么適用于該豁免。其次，申請機構應根據(jù)豁免條例和相應的運算規(guī)則確定封閉期。封閉期不太可能超過100年，若有此要求，申請機構需在更大的程度上證明其必要性。TNA不接受永久封閉期。對于不能確定封閉期的檔案，申請機構應設置重新審核其敏感性的日期，以評估檔案是否需要繼續(xù)封閉。

接收到部門提交的申請后，咨詢委員會進行相應的反饋。反饋分為三種，一是接收信息可能會被封閉，并指定在部門確定的日期公布或重新審查檔案；二是接收信息可能會被封閉，但要求部門重新考慮公布或重新審查檔案的日期；三是質疑封閉信息的依據(jù)，并要求部門重新考慮該申請。

2.保留在原單位的流程

保留在原單位的流程同樣以申請?zhí)峤粸殛P鍵節(jié)點?！侗Ａ簟芬?guī)定，除非已獲得保留整類檔案的長期授權，個別檔案的保留申請將由咨詢委員會負責。咨詢委員會基于工作經(jīng)驗，擬制了一份檔案保留在原單位對應理由的備忘錄，該備忘錄會定期更新與修改。移交單位需在申請表中提供檔案的詳細信息，根據(jù)備忘錄填寫保留的理由、時間期限或重新審核的日期，并提交給咨詢委員會審核，咨詢委員會根據(jù)《開放政府白皮書》及后續(xù)修訂的政府政策進行評估[26]。若申請得到同意則需進一步提交給國務大臣，獲批后檔案才可最終保留在形成單位。

值得注意的是，只有歷史檔案（形成超過20年）的保留才需要咨詢委員會和國務大臣的批準。對于形成時間較短的檔案，如果部門仍在就檔案的敏感性進行咨詢，或者正在等待“信息自由表”的批準，則可暫時保留在原部門至多一年。非公共檔案形成機構的檔案不需要咨詢委員會的同意或國務大臣的批準，由部門自行保留。同樣，也只有歷史檔案的封閉移交才需要咨詢委員會的批準，封閉非公共檔案形成機構的檔案，或封閉形成將滿20年的檔案（即將成為歷史檔案），都包含在一個作為申請的“非咨詢委員會的信息自由表”中。申請會提交給咨詢委員會，但由一名TNA主任進行簽署[27]。經(jīng)整理，可繪制如下流程圖。

（四）開放審核的權責分配

從上述內容與流程可以看出，英國檔案開放審核主要涉及三方主體，分別為檔案形成機構，咨詢委員會和國務大臣。

檔案形成機構的職責可歸納為兩方面，一是劃分檔案類別與安全級別，并在此基礎上做出開放審核的初步?jīng)Q定；二是按照相關法律法規(guī)的要求及時向社會公眾提供檔案信息。國務大臣的職責也可分為兩方面，一是對已經(jīng)過咨詢委員會審核并附有意見的敏感性審查申請表做出最終裁定；二是為移交結束后檔案形成機構較為特殊的檔案信息開放提供意見。

咨詢委員會作為TNA的智囊團，同時也是連接檔案形成機構與國務大臣的中間環(huán)節(jié)，其所發(fā)揮的作用不容小覷。咨詢委員會成員由國務大臣公開任命，包括歷史檔案的使用者和具有相關信息領域知識的專業(yè)人士等。咨詢委員會屬于非政府部門公共機構，沒有行政職能和權力，其工作得到TNA的支持，但完全獨立于TNA運行。咨詢委員會具體負責審核并回應檔案機構提交的保留、封閉歷史檔案或延長封閉期的申請；為國務大臣簽署保留申請?zhí)峁┮庖奫28]；為依據(jù)《信息自由法》開放歷史檔案提供意見。

（五）開放審核后的檔案信息獲取

《46節(jié)實施規(guī)程》規(guī)定，檔案管理、移交等有關規(guī)定并不影響根據(jù)《信息自由法》或《環(huán)境信息條例》確立的法定訪問權[29]。開放移交的檔案在經(jīng)TNA接收、處理后即顯示在其開放利用程序“Discovery”中。保留在原單位的檔案仍然受到《信息自由法》的約束，查閱這些檔案應向保留部門而非TNA提出請求[30]。如果形成單位打算拒絕公開內部保留的歷史檔案中與公共利益有關的信息，則必須咨詢國務大臣[31]。對于封閉移交檔案中未公開信息的訪問請求，將根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定逐案處理。若有關部門欲延長封閉期，應在前一封閉期屆滿前再次提出申請。研究人員有權隨時對封閉檔案提出信息公開請求，如果收到請求，TNA必須審查封閉檔案并與移交機構協(xié)商[32]。同時，如果訪問限制已明顯不再適宜，可隨時將其撤除。在這種情況下，相關部門應通知TNA，同時還應咨詢參與敏感性審查的其他相關方。不管是保留在原單位的檔案還是封閉檔案，若通過每十年一次的常規(guī)敏感性審核，則可予以公布[33]。

四、英國檔案開放審核的特點與啟示

（一）健全的政策法規(guī)體系

英國檔案開放審核法規(guī)制度大致可分為三個層次，一是由《信息自由法》和《公共檔案法》組成的宏觀層，為各類處理決定提供法律依據(jù)。二者共同奠定了“以開放為原則”的總體基調，從而使檔案保留在原單位和封閉移交的情形成為例外，簡化了開放審核的邏輯。二是由《46節(jié)實施規(guī)程》和《開放政府白皮書》組成的中觀層，其主要作用在于細化法律規(guī)定和提供解釋性條款，同時在政府文件與檔案之間形成銜接。三是國家檔案局發(fā)布的系列政策指南構成的微觀層，其為開放審核的流程、手續(xù)等提供具體方案。各層次的法規(guī)制度形成了一個相互聯(lián)系并可相互參照的整體，避免了不同規(guī)定間的矛盾，使得檔案開放審核可順利進行。

我國雖在《檔案法》《檔案法實施辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》等中有涉及開放審核的部分內容，但多為原則性規(guī)定且內容模糊。因而有必要對現(xiàn)有法規(guī)制度進行對應調整。第一，國家檔案局應以新《檔案法》的出臺為契機，會同相關部門對配套法規(guī)、規(guī)章進行修訂，理順檔案開放審核的流程，合理劃分不同主體的權責。第二，在我國尚未制定類似《信息自由法》的頂層法律的情況下，應在《檔案法實施辦法》中對檔案與信息的內涵進行區(qū)分。首先，檔案能夠承載信息，但不全是政府信息；其次，檔案是一個經(jīng)過價值選擇的集合性術語概念[34]，包括從形成到最終確定整個過程的系列文件，政府信息往往指文件正本中的信息，這部分信息從其產(chǎn)生之日起就已不斷地被公開、傳播與利用。因此，行政機關并不因檔案移交而失去信息，其信息公開義務也不會因檔案移交而被豁免。此外，封閉期實際上意在保護正本信息之下大量的過程性信息和背景信息，避免因其不當披露引發(fā)社會問題[35]，所以，封閉期限制的是該時期檔案而非政府信息的利用。

（二）前置開放審核環(huán)節(jié)

TNA要求檔案形成部門在移交前做出開放審核決定，我國新《檔案法》規(guī)定“尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見”。二者實際內涵一致，都是將開放審核進行前置，以此避免檔案進館后審核可能存在因移交單位結構調整或職能變化導致開放責任無從追究的問題。

前置開放審核工作在邏輯上更為合理，但在實踐中卻面臨不少困難，因為前置意味著評估檔案敏感性的主要責任將由檔案館轉移到檔案形成單位，而檔案形成單位能否有效應對角色轉變帶來的挑戰(zhàn)尚未可知。因此，需做好兩方面的準備。第一，加強檔案形成單位開放審核能力培養(yǎng)。檔案形成部門可定期組織業(yè)務培訓，提升檔案工作者的認識水平與核心素養(yǎng)，使其能準確把握機構業(yè)務運行規(guī)律，根據(jù)職能差異和法律規(guī)定，對檔案進行合理分類與劃控。第二，優(yōu)化檔案部門的業(yè)務指導。檔案館可以指南、手冊等形式將開放移交的流程與要求具體化，整合、細化法律法規(guī)中關于限制開放的規(guī)定，為開放審核決定提供依據(jù)，并隨國家政策法規(guī)的變化而靈活調整，保證開放審核的可操作性。同時，檔案主管部門可聯(lián)合檔案館開展專項檢查，以查帶促，對檔案形成部門自由裁量權的使用形成約束。

（三）相對獨立的咨詢委員會

英國檔案開放審核的一大特點便是其咨詢委員會的設置，咨詢委員會實際上承擔了TNA的大部分職能。由于其成員來源廣泛，知識結構復合，代表多方利益與訴求同時在運行上具有較大的獨立性，因此其判斷和決策能更大程度地保持專業(yè)、中立與客觀。實際上，我國也已進行類似實踐。上海市檔案館早在1994年便成立檔案開放鑒定委員會，成員由分管鑒定工作的館領導及館內具有檔案專業(yè)高級技術職稱、熟悉檔案鑒定工作的專家組成[36]。只不過這類組織更偏向于檔案館內部工作組，成員代表性方面則稍有欠缺。在當前情況下，檔案館可考慮聯(lián)合檔案主管部門、保密部門，以及文檔管理從業(yè)人員，歷史、法律專業(yè)學者等建立綜合性的咨詢委員會，明確其內部分工與職責，從而避免機構流于形式。委員會的職能不應僅局限于為開放審核提供意見與建議，還應為檔案保管期限的設定，檔案獲取與利用等其他業(yè)務貢獻智慧，在發(fā)揮綜合效用的同時，成為檔案館常設機構。最終將檔案館由開放審核的執(zhí)行者轉變?yōu)閰f(xié)調者和仲裁者。對于沒有足夠的人力與能力組建咨詢委員會的縣級檔案館，應與市級檔案館建立合作關系，積極尋求市級檔案館委員會的指導。

（四）解密與劃控分開

TNA不接收涉密檔案進館，也不負責檔案解密。因未搜集到相關資料，所以本文尚無法明確英國涉密檔案的解密程序與方法。但根據(jù)“保留在原單位的檔案需每10年進行一次敏感性審查”的規(guī)定，檔案解密或密級變更的工作仍是由形成單位承擔。不論具體如何操作，將涉密檔案從檔案館業(yè)務中剝離出來，的確使英國整個開放審核工作在流程與內容上變得更為簡單。

在《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中，1991年1月1日后形成的涉密但未移交檔案的密級變更與解密工作責任由誰承擔并不明確。在對該規(guī)定修訂時，應考慮將解密工作從檔案開放審核中分離出去。一方面，可規(guī)定在移交前，涉密檔案的密級變更與解密工作由形成單位負責，延長保密期需具備充分理由并經(jīng)保密部門審核批準。另一方面，由于涉密檔案多形成于少數(shù)部門，如國防、國家安全、情報部門，因此可考慮由檔案主管部門授權將該類檔案保留在原單位或部門檔案館，但需在部門內建立一套檔案解密與開放標準。對于已移交進館的涉密檔案，則通過集中解密、聯(lián)合解密等方式進行清理，從而使檔案館逐漸從解密執(zhí)行主體轉化為監(jiān)督主體[37]。

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作者單位：1中國人民大學信息資源管理學院

2上海師范大學人文學院