科技特派員選派制度改革研究*

楊越冬，閆 文

(河北科技師范學(xué)院 a.校長(zhǎng)辦公室，b.財(cái)經(jīng)學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

科技特派員制度是習(xí)近平總書(shū)記多次倡導(dǎo)并親自推動(dòng)的創(chuàng)新科技推廣制度。自1999年發(fā)端于福建省南平市以來(lái)，作為推動(dòng)科技人員與基層生產(chǎn)實(shí)踐有效對(duì)接的制度創(chuàng)新，制度經(jīng)歷了“基層發(fā)端→試點(diǎn)推廣→全面啟動(dòng)→快速推進(jìn)→深化完善”五個(gè)階段。1999年2月，福建省南平市選派225名科技特派員到鄉(xiāng)村開(kāi)展科技服務(wù)，成為了我國(guó)科技特派員制度的發(fā)端。2002年，時(shí)任福建省省長(zhǎng)的習(xí)近平對(duì)科技特派員工作給予充分肯定，指出選派科技特派員是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村工作機(jī)制的有益探索；同年，科技特派員試點(diǎn)工作在寧夏、陜西、甘肅、青海、新疆西北五省區(qū)展開(kāi)。2006年，科技部、人事部召開(kāi)全國(guó)科技特派員試點(diǎn)工作會(huì)議，進(jìn)一步總結(jié)了試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法。2009年，科技部等八部門(mén)成立科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動(dòng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)小組，出臺(tái)了《關(guān)于深入開(kāi)展科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動(dòng)的意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)正式啟動(dòng)了科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動(dòng)。2012年起，科技特派員連續(xù)多年被寫(xiě)入中央1號(hào)文件，科技特派員制度在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，有效推動(dòng)了科技資源在農(nóng)村基層的擴(kuò)散和成果轉(zhuǎn)化，在服務(wù)“三農(nóng)”和助力脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用。2016年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推行科技特派員制度的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕32號(hào))，健全了科技特派員的制度框架，完善了科技特派員制度頂層設(shè)計(jì)。隨后，各級(jí)政府根據(jù)中央精神不斷建立健全當(dāng)?shù)乜萍继嘏蓡T管理服務(wù)機(jī)制和運(yùn)行體系，全國(guó)科技特派員工作快速推進(jìn)。2019年10月21日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)科技特派員制度推行20周年作出重要指示：科技特派員制度推行20年來(lái)，堅(jiān)持人才下沉、科技下鄉(xiāng)、服務(wù)“三農(nóng)”，隊(duì)伍不斷壯大，成為黨的“三農(nóng)”政策的宣傳隊(duì)、農(nóng)業(yè)科技的傳播者、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)頭羊、鄉(xiāng)村脫貧致富的帶頭人，使廣大農(nóng)民有了更多獲得感、幸福感[1]。立足新發(fā)展階段，原有科技特派員選派機(jī)制也面臨著新的挑戰(zhàn)，盡快完善科技特派員選派機(jī)制，對(duì)于更好地聚焦科技需求，推進(jìn)科技特派員制度實(shí)效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、科技特派員選派現(xiàn)狀分析

科技特派員是立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層科技創(chuàng)新需求，由各級(jí)科技行政主管部門(mén)按照一定程序，從高校、科研院所或其他單位人員中選拔的到基層開(kāi)展政策宣講、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。截至2020年，全國(guó)科技特派員總數(shù)已達(dá)85萬(wàn)人，有力地推動(dòng)了基層科技創(chuàng)新進(jìn)程，為促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)做出了巨大貢獻(xiàn)。

(一)選派來(lái)源

當(dāng)前科技特派員主要來(lái)自高等院校和科研院所。以河北省2020年派駐的1 418名科技特派員為例，來(lái)自高等院校的科技特派員共1 177名，占總數(shù)的83.00%；來(lái)自各類(lèi)研究院、研究中心、研究基地等科研院所的科技特派員共231名，占總數(shù)的16.29%；另有7名科技特派員來(lái)自科技社會(huì)化服務(wù)公司，3名科技特派員來(lái)自其他事業(yè)單位[2]。

(二)派駐對(duì)象

當(dāng)前科技特派員派駐主要面向廣大鄉(xiāng)村地區(qū)、鄉(xiāng)村企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。一些地區(qū)近年來(lái)嘗試將科技特派員服務(wù)領(lǐng)域從以農(nóng)業(yè)為主向工業(yè)、服務(wù)業(yè)等拓展，但“三農(nóng)”領(lǐng)域仍然是當(dāng)前科技特派員派駐最為密集的領(lǐng)域。

(三)選派程序

當(dāng)前科技特派員選拔遵循了供需雙方自主對(duì)接的制度設(shè)計(jì)思路，并且主要依靠行政手段去推動(dòng)供需對(duì)接，見(jiàn)圖1。

圖1 科技特派員選派流程

在供需對(duì)接達(dá)成后，即進(jìn)入服務(wù)協(xié)議簽訂階段，協(xié)議簽訂完成后，科技特派員選派管理過(guò)渡為協(xié)議管理，具體包括對(duì)協(xié)議的審核及備案、公布名單、發(fā)放補(bǔ)助等。

二、科技特派員選派過(guò)程中的供需“錯(cuò)配”

從本質(zhì)而言，科技特派員制度是以行政手段為主、市場(chǎng)手段為輔，推動(dòng)創(chuàng)新要素向企業(yè)、合作社、農(nóng)戶(hù)等科技需求方流動(dòng)，進(jìn)而提高需求方生產(chǎn)要素配置效率的制度安排?？萍继嘏蓡T的科技服務(wù)和需求方科技需求之間本質(zhì)上是供求關(guān)系。從供求角度而言，當(dāng)前科技特派員派駐由于“短缺”“道德風(fēng)險(xiǎn)”等政府失靈和“信息不對(duì)稱(chēng)”等市場(chǎng)失靈的存在，存在著多重錯(cuò)配關(guān)系，體現(xiàn)在：

(一)能力錯(cuò)配

科技服務(wù)應(yīng)以“用”為導(dǎo)向。解決企業(yè)需求是科技特派服務(wù)的最終目標(biāo)。當(dāng)前，企業(yè)科技需求呈現(xiàn)多元化特征：由于科技與經(jīng)濟(jì)融合日益密切，單一技術(shù)領(lǐng)域的需求愈發(fā)呈現(xiàn)出與其他領(lǐng)域需求相疊加的情形。相對(duì)于多元化的企業(yè)需求而言，現(xiàn)行選派工作面臨兩方面的能力錯(cuò)配瓶頸：一方面，當(dāng)前的科技特派員多為單一技術(shù)人才、單一法律型人才或單一財(cái)務(wù)型人才，能夠真正“即懂技術(shù)，又懂市場(chǎng)規(guī)則”的復(fù)合人才不足，加大了科技創(chuàng)新的試錯(cuò)成本；另一方面，高校和科研院所受長(zhǎng)期以來(lái)職稱(chēng)評(píng)聘導(dǎo)向影響，其研發(fā)活動(dòng)常表現(xiàn)為先進(jìn)的技術(shù)性指標(biāo)，但市場(chǎng)化能力和產(chǎn)業(yè)化程度不足。2020年，全國(guó)專(zhuān)利授權(quán)數(shù)共206 036項(xiàng)，但專(zhuān)利出售交易僅有9 229項(xiàng)，交易率僅有4.48%[3]。市場(chǎng)化能力缺失限制了企業(yè)對(duì)現(xiàn)有科技成果的需求。

(二)人員錯(cuò)配

“雙向選擇”是科技市場(chǎng)充分發(fā)育時(shí)供需雙方市場(chǎng)交易的表現(xiàn)形式。目前，大部分地區(qū)科技特派員派駐工作盡管從制度設(shè)計(jì)上貫徹了“雙向選擇”的原則，但“雙向選擇”受制于基層科技部門(mén)的資源配置能力[4]。由于科技特派員隊(duì)伍規(guī)模有限、供需雙方信息不對(duì)稱(chēng)等原因，“雙向選擇”尚不能真正實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而出現(xiàn)“人員錯(cuò)配”的情況。一方面，部分人員出于職稱(chēng)評(píng)聘等“非市場(chǎng)化”需要，出現(xiàn)了“隨便找企業(yè)蓋章”“特派員專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)與企業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域”不匹配等“政府失靈”現(xiàn)象；另一方面，部分地區(qū)執(zhí)行的“1員對(duì)1企”的派駐方式，考慮了科技服務(wù)覆蓋面，但與企業(yè)對(duì)科技需求的實(shí)際情況有所脫節(jié)。已有研究表明，科技投入在企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)中的權(quán)重隨著企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大而成倍增加，“1員對(duì)1企”難以滿(mǎn)足成長(zhǎng)期企業(yè)對(duì)于科技人員的需求；同時(shí)，也降低了供需雙方因初次選擇失誤而重新選擇的可能性，加劇了不匹配程度。

(三)時(shí)空錯(cuò)配

從派駐地區(qū)看，由于馬太效應(yīng)的存在，無(wú)論從供給源頭的科技人員密度看，還是從管理部門(mén)的管理水平看，科技特派員派駐工作在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)均優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)科技特派員數(shù)量多，而更加需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)科技特派員數(shù)量不足。從派駐時(shí)間看，目前多數(shù)省份規(guī)定科技特派員服務(wù)期在1～3年，缺乏鼓勵(lì)科技特派員和服務(wù)對(duì)象建立長(zhǎng)期合作關(guān)系的引導(dǎo)性政策，不利于針對(duì)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)持續(xù)開(kāi)展攻關(guān)。

(四)管理錯(cuò)配

科技服務(wù)從其流程而言應(yīng)服務(wù)于研發(fā)活動(dòng)的推進(jìn)流程，對(duì)于科技服務(wù)的管理與評(píng)價(jià)也應(yīng)以服務(wù)于研發(fā)活動(dòng)的成效作為依據(jù)。但當(dāng)前科技特派員派駐管理按照“選→派→評(píng)”的行政流程進(jìn)行，更多遵循了行政化的年度邏輯、層級(jí)邏輯、部門(mén)邏輯，較少考慮不同研發(fā)活動(dòng)的進(jìn)度規(guī)律。實(shí)踐中表現(xiàn)為選派的事前管理和事后管理有余，事中管理弱化，過(guò)程考核缺失；對(duì)于手續(xù)規(guī)范性、完整性等形式性要求高，對(duì)科技特派員實(shí)際服務(wù)企業(yè)成效和參與研發(fā)活動(dòng)的貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)缺乏可行方案。

三、深化科技特派員選派制度改革的對(duì)策

科技特派員選派制度的多重錯(cuò)配關(guān)系，實(shí)質(zhì)是在科技市場(chǎng)供給資源有限且面臨需求異質(zhì)性的供需不完全狀態(tài)下，政府試圖以行政邏輯替代和補(bǔ)充市場(chǎng)邏輯時(shí)的體現(xiàn)。解決多重錯(cuò)配，要從市場(chǎng)機(jī)制充分運(yùn)行的特征要求出發(fā)，擴(kuò)大科技市場(chǎng)的供給資源和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)信息渠道建設(shè)以扭轉(zhuǎn)信息的不對(duì)稱(chēng)，借助市場(chǎng)化方式對(duì)主體行為進(jìn)行規(guī)范；同時(shí)，對(duì)于縣域產(chǎn)業(yè)這樣具有較強(qiáng)外部性的產(chǎn)業(yè)，以及對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)這樣缺少市場(chǎng)主體的地區(qū)，必然要求以行政手段推動(dòng)科技資源整體性下沉。為此，探索通過(guò)五方面改革優(yōu)化科技特派員選派制度。

(一)建立科技特派員儲(chǔ)備庫(kù)，擴(kuò)大“蓄水池”

企業(yè)需求具有明顯的異質(zhì)性特征，不同科技需求方即使在同一行業(yè)，因其產(chǎn)品所處的產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點(diǎn)不同、研發(fā)基礎(chǔ)不同、市場(chǎng)方向不同，對(duì)于科技的需求也有所不同。滿(mǎn)足企業(yè)異質(zhì)性的科技需求，需要有相對(duì)充足的科技人員供給儲(chǔ)備。深入推進(jìn)科技特派員制度，要建立科技特派員儲(chǔ)備庫(kù)，一是要拓展科技特派員來(lái)源渠道，在現(xiàn)有高等學(xué)校、科研院所科研人員之外，鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一線(xiàn)的技術(shù)能手、外國(guó)專(zhuān)家、退休專(zhuān)家、在校研究生等加入科技特派員隊(duì)伍，擴(kuò)大科技特派員蓄水池。二是要拓展科技特派員儲(chǔ)備的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，面向企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、法務(wù)服務(wù)、融資支持、項(xiàng)目包裝等領(lǐng)域科技特派員的選派；面向基層政府和自治組織加強(qiáng)基層治理、村莊規(guī)劃、文化建設(shè)、智慧鄉(xiāng)村等領(lǐng)域的科技特派員的選派。三是要采取常態(tài)化入庫(kù)方式，逐步實(shí)現(xiàn)科技特派員全行業(yè)儲(chǔ)備。

(二)加強(qiáng)科技成果熟化服務(wù)，提供“轉(zhuǎn)化劑”

科技成果轉(zhuǎn)化的前提是成果的市場(chǎng)性，即能否在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中帶來(lái)價(jià)值。唯有已經(jīng)熟化的技術(shù)才能更好地適應(yīng)市場(chǎng)。推動(dòng)技術(shù)熟化，要加強(qiáng)科技服務(wù)體系建設(shè)，特別是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，利用科技特派員多元身份、聯(lián)結(jié)多頭的特點(diǎn)，打造若干家服務(wù)于從上游源頭創(chuàng)新到下游產(chǎn)業(yè)化的全產(chǎn)業(yè)鏈的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，提供中試、技術(shù)評(píng)價(jià)、投融資等多元化熟化服務(wù)。通過(guò)融體制、融資源、融市場(chǎng)，快速集聚產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)市場(chǎng)化所需要的關(guān)鍵要素，推動(dòng)研發(fā)活動(dòng)和商業(yè)活動(dòng)齊頭并進(jìn)，推動(dòng)科技成果熟化進(jìn)程，破解科技特派員能力錯(cuò)配瓶頸。

(三)建設(shè)智慧管理服務(wù)平臺(tái)，深化“雙向選擇”

現(xiàn)行選派方式主要依靠行政手段推動(dòng)科技特派員和需求方的對(duì)接，對(duì)接效率相對(duì)較低，對(duì)接效果有待改進(jìn)。要擴(kuò)大供需雙方選擇面、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，須充分發(fā)揮政府在引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制方面作用，通過(guò)建立智慧管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“專(zhuān)家在線(xiàn)咨詢(xún)”“發(fā)布科技需求”“發(fā)布科技成果”“項(xiàng)目查詢(xún)與申報(bào)”“培訓(xùn)直播”等功能的智慧化、實(shí)時(shí)化，形成線(xiàn)上“科技大廳”和“服務(wù)中心”，搭建科技人員和需求方之間的實(shí)時(shí)溝通和交易媒介，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更加便捷和快速的“云端雙向選擇”。同時(shí)，基于平臺(tái)大數(shù)據(jù)，利用用戶(hù)畫(huà)像技術(shù)，及時(shí)獲取企業(yè)科技需求信息，形成科技信息數(shù)據(jù)庫(kù)[5]，為更加精準(zhǔn)地?cái)U(kuò)充科技特派員儲(chǔ)備提供依據(jù)。

(四)改革派駐過(guò)程管理模式，探索“項(xiàng)目制”

目前僅有部分省份出臺(tái)了科技特派員申報(bào)科技項(xiàng)目相關(guān)政策，如廣東省采取“揭榜比拼，精準(zhǔn)特派”方式，組織實(shí)施企業(yè)科技特派員專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目；山東省實(shí)施“科技特派員行動(dòng)計(jì)劃”，支持科技特派員牽頭組建科技扶貧服務(wù)隊(duì)，申報(bào)省級(jí)重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃。但多數(shù)省份執(zhí)行年度工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度，尚未設(shè)立科技特派員專(zhuān)項(xiàng)支持項(xiàng)目?？萍继嘏蓡T在服務(wù)過(guò)程中，面對(duì)服務(wù)對(duì)象的技術(shù)難題，缺乏專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，難以開(kāi)展研究和攻關(guān)，無(wú)法構(gòu)建長(zhǎng)效、穩(wěn)定的服務(wù)機(jī)制。應(yīng)探索通過(guò)項(xiàng)目管理的方式：一是面向產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題，鼓勵(lì)設(shè)立科技特派員專(zhuān)項(xiàng)科技計(jì)劃項(xiàng)目，由科技特派員以項(xiàng)目形式進(jìn)行申報(bào)，促進(jìn)科技特派員“邊服務(wù)、邊研究、邊轉(zhuǎn)化”。二是探索實(shí)施揭榜掛帥。創(chuàng)新需求管理方式，按照“征集企業(yè)技術(shù)需求→張榜公布技術(shù)需求→科技特派員/團(tuán)揭榜→簽訂科技服務(wù)協(xié)議”的思路，充分激發(fā)科技特派員服務(wù)熱情和創(chuàng)新活力。三是對(duì)省級(jí)科技特派員創(chuàng)辦、領(lǐng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或合作開(kāi)展的實(shí)質(zhì)性技術(shù)合作項(xiàng)目，通過(guò)“后補(bǔ)助”的方式給予支持[6]。借助項(xiàng)目管理的方法和程序改進(jìn)科技特派員過(guò)程管理，將管理對(duì)象更加精準(zhǔn)聚焦在研發(fā)活動(dòng)上，是解決管理錯(cuò)配問(wèn)題的有效方案。

(五)提升派駐的組織化程度，推動(dòng)“團(tuán)建站”

解決“1員對(duì)1企”帶來(lái)的人員錯(cuò)配、派駐期限較短、過(guò)程管理困難等問(wèn)題，必然要求提高科技特派員派駐的組織化程度[7]?？煽紤]在現(xiàn)有“個(gè)人科技特派員”選派工作基礎(chǔ)上，以縣域?yàn)閱挝?，圍繞縣域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，組建若干跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的“全產(chǎn)業(yè)鏈”科技特派團(tuán)，加強(qiáng)重大技術(shù)協(xié)同攻關(guān)力度，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈緊密融合。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好地區(qū)，實(shí)施“科技特派團(tuán)→龍頭企業(yè)專(zhuān)家工作站”模式，選擇一批特色產(chǎn)業(yè)“鏈主”企業(yè)，以“‘鏈主’企業(yè)專(zhuān)家工作站”為依托，將科技特派團(tuán)建在龍頭企業(yè)上，協(xié)助企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵技術(shù)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)攻關(guān)。在脫貧摘帽地區(qū)，由于企業(yè)、合作社等市場(chǎng)主體較少，亟需將行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等納入派駐單位的范圍，實(shí)施“科技特派團(tuán)→鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站”模式，選擇一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技特派員工作站”為依托，將科技特派團(tuán)建在摘帽鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，協(xié)調(diào)和引進(jìn)人才、技術(shù)、資金等創(chuàng)新資源，服務(wù)于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)鏈、延鏈、強(qiáng)鏈，促進(jìn)薄弱地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，見(jiàn)圖2。通過(guò)工作站建設(shè)，一方面推進(jìn)管理下沉，另一方面將科技特派團(tuán)中的核心資源穩(wěn)定到科技需求方，實(shí)現(xiàn)從“短期兼職服務(wù)”向“長(zhǎng)期專(zhuān)職服務(wù)”的延伸。

圖2 科技特派員組織化程度提升路徑