小崗村土地流轉(zhuǎn)政策的實踐偏差及實現(xiàn)跨越發(fā)展路徑思考

丁冬梅

摘要：土地流轉(zhuǎn)政策是在新的歷史條件下，國家根據(jù)農(nóng)村發(fā)展中面臨的突出問題提出的重要政策。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行將小崗村推向我國農(nóng)村改革的先鋒模范，但小崗村在對土地流轉(zhuǎn)政策的具體實踐中產(chǎn)生了偏差，因此找出實踐偏差原因，借力土地流轉(zhuǎn)政策，對小崗村實現(xiàn)跨越發(fā)展的路徑進行探索，是加快小崗村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要前提，也是整體推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞：小崗村;土地流轉(zhuǎn);實踐偏差;跨越發(fā)展

土地是農(nóng)民核心利益的載體，國家出臺關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策規(guī)劃的最終目的是維護農(nóng)民最大權(quán)益，我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)政策主要目標指向是不改變土地的使用性質(zhì)，進行轉(zhuǎn)讓的是土地的經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)政策作為國家層面對于我國土地管理的重要舉措，但總體上看，當前在對土地流轉(zhuǎn)政策的實踐過程中，出現(xiàn)了一些了執(zhí)行和實踐偏差，嚴重影響了農(nóng)村土地使用的規(guī)范性和效率性，進而整體拖慢了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程，以小崗村為典型，分析當前土地流轉(zhuǎn)政策的實踐偏差及原因，找出如何借力土地流轉(zhuǎn)，打通農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展道路，探索小崗村跨越式發(fā)展的路徑，從而加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代的整體推進進程。

一、小崗村土地流轉(zhuǎn)政策實踐偏差的總體概況

從整體上看，當前農(nóng)村對于土地流轉(zhuǎn)政策的實施呈現(xiàn)出平穩(wěn)和良好狀態(tài)，但隨著土地流轉(zhuǎn)政策的實踐深入，出現(xiàn)了一系列的問題，在分析和解讀國家層面關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，并查閱了小崗村土地流轉(zhuǎn)政策實施的相關(guān)資料和研究成果，對小崗村土地流轉(zhuǎn)政策的實施狀況進行了總體的把握，從總體上看，小崗村的土地流轉(zhuǎn)政策處于漸離于國家層面的規(guī)范要求，出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的實踐偏差問題。

（一）土地流轉(zhuǎn)方式日益游離于土地流轉(zhuǎn)政策的核心內(nèi)涵

在小崗村實行土地流轉(zhuǎn)的早期，其開展的主要是親朋好友之間的小范圍流轉(zhuǎn)，農(nóng)民之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的短時段流轉(zhuǎn)，因此小崗村在土地流轉(zhuǎn)初期沒有激發(fā)出土地流轉(zhuǎn)所帶來的最大效益。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需要，客觀上要求土地流轉(zhuǎn)的進一步推進，小崗村的土地流轉(zhuǎn)方式也經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程，主要包括：以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為契機，將土地進行合并出租，以期通過土地整合打造適度規(guī)模發(fā)展和經(jīng)營;以紅色旅游開發(fā)為特色，通過旅游業(yè)的發(fā)展為帶動整體提供活力;以招商引資為把手，拉動小崗村的跨越發(fā)展。

（二）土地流轉(zhuǎn)執(zhí)行者強制性流轉(zhuǎn)違背了土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求

土地流轉(zhuǎn)政策的有效實施離不開執(zhí)行者的正確指導，但同時不可避免的執(zhí)行中也有可能出現(xiàn)偏差，導致土地流轉(zhuǎn)達不到預想效果甚至損害農(nóng)民利益。因此在實施土地流轉(zhuǎn)政策的過程中，應注意兩個層面：一個層面是土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民的核心利益為前提，另一個層面是充分尊重農(nóng)民的選擇和意愿，不可進行強制性流轉(zhuǎn)。小崗村的土地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行者是村委會，在小崗村的土地流轉(zhuǎn)中處于總體領(lǐng)導和指導地位，但小崗村土地流轉(zhuǎn)的一個突出特點是村委會的強制流轉(zhuǎn)，例如GLG集團的土地征集在很大程度上是村委會的決定，村委會站在自己的角度層面進行考慮，卻沒有站在農(nóng)民的角度進行衡量土地流轉(zhuǎn)的實際效益。

二、小崗村土地流轉(zhuǎn)政策實踐偏差原因分析

在以上述小崗村土地流轉(zhuǎn)政策的實踐偏差為分析基礎(chǔ)，并找出隱藏在其背后的深層次的原因，是促進小崗村土地流轉(zhuǎn)政策的順利和規(guī)范實施的首要前提，也為小崗村借力土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了重要抓手，綜合上述原因可以看出，小崗村土地流轉(zhuǎn)政策實踐偏差的原因主要表現(xiàn)在政策制定層面、政策執(zhí)行者的具體操作方法層面以及農(nóng)民的參與度層面。

（一）土地流轉(zhuǎn)政策的制定不夠細化，造成具體實踐內(nèi)涵的模糊

國家政策的制定是大范圍、總體性和規(guī)范性的要求，在實踐中應做到總體把握和政策的深刻解讀。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模，流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)方式的多樣化，流轉(zhuǎn)中所涉及到的利益關(guān)系也日益復雜，牽連出一系列偏離國家政策的政策實施，土地流轉(zhuǎn)制度約束力不斷減弱，土地流轉(zhuǎn)方式逐漸游離于國家政策所規(guī)范的本質(zhì)內(nèi)涵和內(nèi)在要求，違背農(nóng)民意愿和危害農(nóng)民利益的土地流轉(zhuǎn)問題不斷凸顯，成為當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的實踐中出現(xiàn)的亟待解決的關(guān)鍵問題。

（二）政策執(zhí)行者操作理念和方法存在問題，造成實踐路徑的偏離

政策執(zhí)行者的操作理念和工作方法存在問題，是造成小崗村土地流轉(zhuǎn)政策實踐偏差的主觀原因。操作理念上的偏差主要是對于國家政策的解讀有誤和核心關(guān)鍵把握不夠，工作方法的問題主要是沒有站在群眾的立場和利益看問題，造成了對政策主體的忽略，兩者的雙重疊加是小崗村土地流轉(zhuǎn)實踐路徑偏差是關(guān)鍵所在。同時，由于現(xiàn)實利益的誘惑，也成為政策執(zhí)行者的政策執(zhí)行偏差的關(guān)鍵原因，這也是當前土地用途遭到更改的的重要原因。

三、小崗村借力土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)跨越發(fā)展的路徑思考

通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，小崗村實現(xiàn)了溫飽問題，但在解決吃飯問題之后卻像陷入了一個陷阱，在外界看來小崗村一直處于原地打轉(zhuǎn)和徘徊階段，小崗村實現(xiàn)跨越發(fā)展的難題亟待破解，因此如何借力土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)小崗村的跨越式發(fā)展是小崗村民的期盼，也是小崗村在農(nóng)村改革和發(fā)展中繼續(xù)做旗幟和標桿，引領(lǐng)其他農(nóng)村的發(fā)展的重要問題。

（一）以土地流轉(zhuǎn)政策制定的規(guī)范性為實現(xiàn)跨越發(fā)展提供政策引領(lǐng)

土地流轉(zhuǎn)政策是國家針對全國范圍內(nèi)存在的共性問題和普遍問題所采取的具有政策引領(lǐng)和方向指導的總體規(guī)劃，國家層面的政策制定在一定程度上是一種粗線條的、規(guī)范性的、推測性和理想化的頂層設計，但在政策的貫徹落實中還應該根據(jù)地區(qū)的不同發(fā)展情況，對政策進行因地制宜的細化整合或動態(tài)更新，才能保障國家相關(guān)政策的順利推行。小崗村應在國家土地流轉(zhuǎn)政策的大框架下，依據(jù)自身發(fā)展特點，制定適合小崗村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)章制度，即實現(xiàn)對國家總體規(guī)劃的細化和具體化，可以在國家政策的總體框架之下不斷探索適合小崗村的土地流轉(zhuǎn)方法，也是對國家土地流轉(zhuǎn)政策和制度的完善和創(chuàng)新。

（二）以土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的科學性為實現(xiàn)跨越發(fā)展提供科學管理

土地流轉(zhuǎn)是執(zhí)行者在土地流轉(zhuǎn)政策的順利實施中占有重要地位，也是當前產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)政策實踐偏差的主觀原因，因此為保證土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的科學性和高效率，應從以下三個層面進行：首先加強對政策執(zhí)行者的管理和培訓，小崗村的土地流轉(zhuǎn)的執(zhí)行者是小崗村村委會，由于農(nóng)村干部傳統(tǒng)的執(zhí)政方式和方法，導致其對國家政策理解的偏差，因此應加強對小崗村領(lǐng)導干部的教育培訓工作，將國家層面的具體要求進行專門講解，才能增加領(lǐng)導干部對政策理解的深度，從而在源頭上保障土地流轉(zhuǎn)和土地管理的正確方向;其次加強對村委會土地流轉(zhuǎn)的問責制，當前小崗村存在著一定程度上的土地流轉(zhuǎn)失敗案例，嚴重影響著農(nóng)民的切身利益，這在很大層面歸咎于村委會的強制流轉(zhuǎn)等不當流轉(zhuǎn)方式方法，因此加強對村委會的責任追究則可以很大程度上減少這種失誤，從而保障農(nóng)民的利益;最后村委會也應該進行反思和總結(jié)，及時調(diào)整政策執(zhí)行的偏差，不斷優(yōu)化自身的執(zhí)政方法，以農(nóng)民的根本利益為宗旨，通過以上三個層面的強化，才能保證土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的科學性，為實現(xiàn)小崗村的跨越式發(fā)展提供領(lǐng)導上的科學管理。

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