城市規(guī)模結(jié)構(gòu)變化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究

摘 要：在過(guò)往發(fā)展歷程中，部分發(fā)達(dá)國(guó)家在快速城市化時(shí)期通過(guò)人口分散化政策對(duì)其首都地區(qū)人口規(guī)模的快速膨脹進(jìn)行了調(diào)控，本文通過(guò)以英國(guó)倫敦、日本東京、韓國(guó)首爾等典型城市為例，對(duì)城市化快速發(fā)展階段的城市人口規(guī)模調(diào)控的政策原因、政策歷程和政策效果進(jìn)行分析，總結(jié)這些城市人口調(diào)控政策失敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我國(guó)的大城市規(guī)模調(diào)控政策導(dǎo)向提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：城市化;人口規(guī)模;政策調(diào)控;國(guó)際經(jīng)驗(yàn);教訓(xùn)

本文索引：韓少秀 .<標(biāo)題>[J].中國(guó)商論，2021（21）：-030.

中圖分類(lèi)號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2021）11（a）--04

在快速城市化時(shí)期，部分發(fā)達(dá)國(guó)家曾對(duì)其首都地區(qū)人口規(guī)模的快速膨脹進(jìn)行了調(diào)控，主要是通過(guò)以人口分散化為目標(biāo)的政策，引導(dǎo)大城市人口向周邊城鎮(zhèn)和其他地區(qū)流動(dòng)。以英國(guó)倫敦、日本東京、韓國(guó)首爾為例，解構(gòu)其在城市調(diào)控政策方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我國(guó)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的調(diào)控思路提供參考借鑒。

1 英國(guó)倫敦

大倫敦城包括倫敦中心城區(qū)（包括從倫敦城市中心半徑20～25km范圍綠化帶以內(nèi)的地區(qū)）、郊區(qū)和周邊地區(qū)，屬于英國(guó)區(qū)域規(guī)劃中的英國(guó)東南部經(jīng)濟(jì)區(qū)。大倫敦城在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了中心城區(qū)人口規(guī)模下降，人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移的階段。1960年大倫敦城的人口規(guī)模為910萬(wàn)人，1960年以后，倫敦地區(qū)經(jīng)歷了人口規(guī)模持續(xù)下降的過(guò)程，到1990年，人口規(guī)模又增長(zhǎng)為805萬(wàn)人。倫敦中心城區(qū)的發(fā)展受到“綠帶”的限制。“綠帶”內(nèi)的人口一直在下降，但是東南部城市化地區(qū)的人口卻在增加。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，1995年，大倫敦地區(qū)的人口規(guī)模為832萬(wàn)人，隨后大倫敦地區(qū)的人口一直在增加（見(jiàn)表1）。

從19世紀(jì)到20世紀(jì)30年代末期，倫敦快速的工業(yè)化和城市化，使得大倫敦城的人口快速增加，倫敦的內(nèi)城區(qū)（中心城區(qū)）出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，促使倫敦決策者開(kāi)始思考應(yīng)對(duì)策略。

1937年，英國(guó)政府成立了巴羅委員會(huì)（The Barlow Commission），1940年該委員會(huì)提出了通過(guò)分散化工業(yè)和人口的分布改善城市生存條件的設(shè)想。1942年，委員會(huì)為限制倫敦的城市蔓延，制定了區(qū)域規(guī)劃，劃定了城市增長(zhǎng)的邊界，并規(guī)劃新城建設(shè)。1944年阿伯克隆比爵士和巴羅委員會(huì)一起制定了大倫敦規(guī)劃（Greater London Plan 1944），該規(guī)劃提出了建設(shè)倫敦綠化帶政策，即為保持倫敦城內(nèi)相對(duì)較低的人口密度和就業(yè)密度，阻止倫敦城進(jìn)一步向外蔓延，將綠化帶建設(shè)在1939年劃定的城市邊界上，該綠化帶為環(huán)狀，半徑為8千米。當(dāng)時(shí)該綠化帶外沒(méi)有通勤到倫敦的基礎(chǔ)設(shè)施，因此主要通過(guò)建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的新城來(lái)承接從倫敦分流出來(lái)的部分人口和產(chǎn)業(yè)。在倫敦城周邊距離倫敦市中心大約30～60千米的地方建立8個(gè)衛(wèi)星城市，每個(gè)城市的人口規(guī)模控制在5萬(wàn)人左右。1946年，新城行動(dòng)法案制定并通過(guò)，就開(kāi)始建設(shè)了倫敦北部新城——斯蒂文內(nèi)奇。到1950年，全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)有14座在建新城，其中倫敦周?chē)?座衛(wèi)星城均在建，但是最終這8個(gè)新城均淪為“睡城”，并沒(méi)有起到承接倫敦疏解人口的功能，反而增加了倫敦的交通壓力，因?yàn)槔铣歉吖べY必然吸引人們?nèi)氤莾?nèi)工作。出于這一現(xiàn)實(shí)發(fā)展結(jié)果，1965年前后，新的衛(wèi)星城方案通過(guò)，該方案提出在倫敦城外70～100千米之外，交通干線能到達(dá)的遠(yuǎn)郊區(qū)建立功能自立的“反磁力”新城。到1980年，全國(guó)范圍內(nèi)新城建設(shè)的數(shù)量進(jìn)一步增加到32座，吸納了超過(guò)250萬(wàn)的人口，倫敦周?chē)男鲁怯衷黾恿?座。新城開(kāi)發(fā)在某種程度上確實(shí)解決了第二次世界大戰(zhàn)后英國(guó)大城市人口擁擠和無(wú)序發(fā)展的問(wèn)題，對(duì)控制倫敦市區(qū)的自發(fā)性蔓延發(fā)揮了一定的作用。但是，由于規(guī)劃人員沒(méi)有認(rèn)識(shí)到倫敦在金融、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所具有的巨大集聚優(yōu)勢(shì)，最終《大倫敦規(guī)劃1944》的人口疏解目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。2004年2月，大倫敦政府通過(guò)了《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，并描繪了倫敦未來(lái)30年的發(fā)展藍(lán)圖。在以金融、保險(xiǎn)、高科技等新興非工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境下，倫敦政府決策人員和規(guī)劃人員認(rèn)識(shí)到人口的增長(zhǎng)、核心區(qū)加密、緊湊的豎向開(kāi)發(fā)方式，更有利于城市發(fā)展，于是改變了之前的做法，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)倫敦中心城區(qū)的加密豎向緊湊發(fā)展。另外，《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》還明確了空間發(fā)展的優(yōu)先權(quán)，倫敦市中心特別是倫敦大片占據(jù)有利位置的區(qū)域在過(guò)去50年未能在發(fā)展中受益，在此后的發(fā)展中將獲得優(yōu)先發(fā)展權(quán)。

總結(jié)倫敦的綠化帶和新城建設(shè)政策，得出如下幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)：第一，綠化帶政策對(duì)于倫敦的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了積極影響。第二，綠化帶政策也帶來(lái)了一些社會(huì)問(wèn)題，如綠化帶的建設(shè)使得城市跨越綠化帶發(fā)展，居民的通勤成本不斷增加。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，綠化帶政策使得更多的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地。綠化帶的建立使得綠化帶內(nèi)市區(qū)的土地供應(yīng)跟不上城市發(fā)展的需求，導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷上漲，中心城區(qū)只能進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)。第三，1939—1980年，大倫敦地區(qū)的人口規(guī)模不斷收縮，這一階段的綠化帶政策較為簡(jiǎn)單，沒(méi)有考慮到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的用地需求會(huì)隨之上升等，這一階段的綠化帶政策較為有效。但是在1981年后，大倫敦地區(qū)的人口規(guī)模又開(kāi)始不斷膨脹，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，用地需求量不斷上升，綠化帶政策遭遇不斷向外推移的壓力，最終發(fā)展為倫敦都市綠化帶。綠化帶政策發(fā)展過(guò)程中，在面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面發(fā)展變化的壓力時(shí)，當(dāng)剛性、環(huán)狀的綠化帶政策不再適應(yīng)社會(huì)的變化時(shí)，綠化帶政策經(jīng)歷了從起初簡(jiǎn)單不變性向柔性、靈活的轉(zhuǎn)變，也被認(rèn)為是解決問(wèn)題更優(yōu)的辦法。

2 日本東京

1925—2000年，日本的人口從59.7百萬(wàn)增加到126.93百萬(wàn)，同期，東京大都市區(qū)的人口從6.5百萬(wàn)增加到33.42百萬(wàn)。在此期間，國(guó)家人口增長(zhǎng)了一倍多，而東京都市圈的人口則增加了五倍多 （見(jiàn)表2）。

在日本的城市化快速發(fā)展時(shí)期，政府也從國(guó)家和地方層面制定和采取了一些措施來(lái)應(yīng)對(duì)東京都市人口的快速增長(zhǎng)。如：東京綠化帶政策、區(qū)域增長(zhǎng)極戰(zhàn)略和區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)劃定過(guò)度集中區(qū)、調(diào)整區(qū)、發(fā)展區(qū)來(lái)推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，制定新城計(jì)劃和特區(qū)計(jì)劃推動(dòng)區(qū)域增長(zhǎng)極的形成。

但是這些政策的實(shí)施都未取得限制東京都市人口增長(zhǎng)的效果，人口不斷增長(zhǎng)的原因在于：第一，城市集聚經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁作用。在快速城市化時(shí)期，日本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、企業(yè)總部不斷向東京集聚，1975—1985年，大阪的部分企業(yè)總部遷往東京，使得東京的工資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，導(dǎo)致全國(guó)人口不斷向東京集聚。第二，日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。第二次世界大戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟(jì)政策，尤其是1970—1990年，日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)取代了重工業(yè)的地位，東京地區(qū)知識(shí)性產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)，出于這些產(chǎn)業(yè)對(duì)集聚的高度要求，東京的吸引力進(jìn)一步提高。第三，基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏使得區(qū)域增長(zhǎng)極戰(zhàn)略和平衡發(fā)展戰(zhàn)略難以實(shí)施。第四，起初的城市政策制定者和城市規(guī)劃人員對(duì)城市集聚經(jīng)濟(jì)的作用重視程度不夠，直到20世紀(jì)80年代后期，才逐漸認(rèn)識(shí)到城市集聚經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的力量。此外，日本政府是中央相對(duì)地方更為強(qiáng)勢(shì)，政策實(shí)施過(guò)程中，其他政府行為的支持力度不夠，東京市外部規(guī)劃增長(zhǎng)極地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，使得均衡分散化政策難以實(shí)施。

東京都市增長(zhǎng)管理政策產(chǎn)生的負(fù)面影響及其經(jīng)驗(yàn)啟示主要有以下幾個(gè)方面：第一，城市政策的制定要結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制。大城市快速發(fā)展最重要的驅(qū)動(dòng)力是城市集聚經(jīng)濟(jì)，政策制定者和規(guī)劃人員在制定城市政策時(shí)一定不能忽視集聚經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制的作用。東京三大都市圈人口持續(xù)增長(zhǎng)最重要的原因是忽視了市場(chǎng)機(jī)制的作用。第二，中央政府應(yīng)在認(rèn)識(shí)到大城市集聚經(jīng)濟(jì)作用的同時(shí)，通過(guò)制定科學(xué)的規(guī)劃和政策來(lái)促進(jìn)大城市發(fā)展，減少規(guī)模效應(yīng)產(chǎn)生的負(fù)面影響。第三，基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)對(duì)于區(qū)域增長(zhǎng)極和平衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施非常重要。

3 韓國(guó)首爾

第二次世界大戰(zhàn)后，首爾的人口持續(xù)快速增長(zhǎng)，在20世紀(jì)80年代的十年間，首爾的人口增長(zhǎng)率是全國(guó)人口增長(zhǎng)率的2倍。1990年首爾的人口規(guī)模已突破1000萬(wàn)，1993年，首爾的人口有所下降，但是都市區(qū)的人口卻在持續(xù)增長(zhǎng)。

韓國(guó)首爾的都市增長(zhǎng)管理可以追溯到20世紀(jì)60年代初，第二次世界大戰(zhàn)后大量人口快速向首都地區(qū)集聚，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也齊步快速集聚著，當(dāng)時(shí)的決策者認(rèn)為首都地區(qū)的快速發(fā)展不利于全國(guó)范圍內(nèi)資源的合理有效配置，可能會(huì)帶來(lái)社會(huì)不公。因此，在首爾人口超過(guò)300萬(wàn)時(shí)，中央政府就考慮采取有效政策來(lái)減緩首都地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。如1964年出臺(tái)的“限制首爾都市人口規(guī)模增長(zhǎng)特別措施”，這一措施的具體內(nèi)容有：將中央政府機(jī)構(gòu)遷到首都以外的其他城市和地區(qū)，限制首爾都市內(nèi)企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)等發(fā)展，在韓國(guó)除首爾外的其他地區(qū)建立工業(yè)園區(qū)、花園城市以形成新的增長(zhǎng)極來(lái)分流首爾地區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)。為了應(yīng)對(duì)快速集聚的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)商務(wù)區(qū)和住房的需求，老城區(qū)的貧民區(qū)、棚戶區(qū)被拆遷改造，城市貧民只能遷移到周邊郊區(qū)居住。然而，到20世紀(jì)60年代末，首爾的人口規(guī)模還是持續(xù)增長(zhǎng)突破500萬(wàn)，此后政府開(kāi)始了更加嚴(yán)格的限制增長(zhǎng)政策。

20世紀(jì)70年代，為控制首爾的常住人口規(guī)模，韓國(guó)政府采取了各種政策措施。首先，城市增長(zhǎng)限制計(jì)劃旨在遏制城市地區(qū)的擴(kuò)張，為此當(dāng)時(shí)的韓國(guó)政府在全國(guó)14個(gè)大中城市建立了發(fā)展限制區(qū)，又名“綠帶”。其次，制定了第一個(gè)10年《全國(guó)空間發(fā)展綜合計(jì)劃》和隨后的省級(jí)與地方計(jì)劃。韓國(guó)的綜合規(guī)劃要求是在一個(gè)自上而下的框架內(nèi)解決，在這個(gè)框架內(nèi)，國(guó)家、省和地方的綜合計(jì)劃是一致的。該規(guī)劃的內(nèi)容主要強(qiáng)調(diào)了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性、工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的重要性等方面。最后，通過(guò)引進(jìn)“市民稅”來(lái)限制首爾市的人口增長(zhǎng)。然而，首爾的人口增速不降反升，各種人口增長(zhǎng)減緩措施顯然未能實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的目標(biāo)。

20世紀(jì)80年代，一種分階段的增長(zhǎng)計(jì)劃被引進(jìn)來(lái)規(guī)范國(guó)家和區(qū)域的土地使用，確保首爾都市區(qū)的有序發(fā)展。在1981年制定了第二個(gè)10年的《國(guó)家空間發(fā)展規(guī)劃》。在1982年制定的《首都區(qū)域規(guī)劃》（Capital Reginal Plan）和1972年《國(guó)家土地使用管理法》（National Land Use Management Law）的支持下，制定了《首都地區(qū)重排計(jì)劃》和《國(guó)家土地利用管理計(jì)劃》，將首都地區(qū)劃分為具有不同監(jiān)管程度的宏觀區(qū)域，《國(guó)家土地使用管理法》將國(guó)家的整個(gè)領(lǐng)土劃分為五個(gè)不同的土地使用區(qū)域。到了1989年，韓國(guó)政府又公布了《新城發(fā)展規(guī)劃》，從另一個(gè)角度反映了這一階段控制首爾市區(qū)人口增長(zhǎng)管理政策并未取得預(yù)期的效果。

20世紀(jì)90年代，進(jìn)入了增長(zhǎng)管理的新時(shí)代，這一階段更多采用經(jīng)濟(jì)手段而不是行政手段來(lái)引導(dǎo)城市的發(fā)展。在韓國(guó)中央政府間的關(guān)系下，規(guī)劃和發(fā)展的權(quán)力主要集中于中央政府，但是隨著地方自治的擴(kuò)大，省級(jí)和地方政府在發(fā)展管制方面擁有了更多自由，在解決多層次和多區(qū)管轄問(wèn)題方面更有靈活度。環(huán)境因素是影響這一時(shí)期增長(zhǎng)管理政策的另一個(gè)因素，自然資源的流失和環(huán)境的惡化成為公共議程的主導(dǎo)。

盡管制定了一系列都市增長(zhǎng)管理政策，但是首爾都市區(qū)的人口依然增長(zhǎng)，從1970—1975年韓國(guó)平均的城市人口增長(zhǎng)率為2.3%，首爾平均人口增長(zhǎng)率為4.5%，約為全國(guó)平均水平的2倍。1975—1990年，首爾地區(qū)的人口增長(zhǎng)率進(jìn)一步加大，接近甚至達(dá)到全國(guó)人口增長(zhǎng)率的3倍。首爾地區(qū)強(qiáng)勁的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)使得人口快速地集聚，用地需求進(jìn)一步增加，而綠化帶的建立使得首爾都市內(nèi)用地供給不足，城市發(fā)展只能跨過(guò)綠化帶向外蔓延式發(fā)展，進(jìn)一步加劇了城市住房?jī)r(jià)格的快速上漲，加速了首爾周邊地區(qū)農(nóng)田的占用率，使得人們的通勤時(shí)間和成本不斷上升。例如，20世紀(jì)80年代，首爾市的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)約增長(zhǎng)了不到兩倍，但是同期首爾的房屋租金指數(shù)上漲了三倍多，大約有44%～68%的其他城鎮(zhèn)人口通勤到首爾。還有研究表明，如果首爾的綠化帶政策提前終止執(zhí)行10年，首爾市民的生活、通勤、住房成本都將大大降低，空間發(fā)展也會(huì)更加合理。而現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)施產(chǎn)生的負(fù)面影響使得韓國(guó)的勞動(dòng)力成本不斷上升。

總之，韓國(guó)在城市化快速發(fā)展階段的都市增長(zhǎng)管理政策沒(méi)有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的原因與日本類(lèi)似。首先，首爾地區(qū)集聚了韓國(guó)大部分的金融、高科技產(chǎn)業(yè)，而韓國(guó)中部、西南部和其他地區(qū)只分布了9.5%、13.4%和3.7%的非工業(yè)產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)勁的集聚經(jīng)濟(jì)具有的增長(zhǎng)潛力沒(méi)有被意識(shí)到。其次，基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要集中在首爾都市內(nèi)，其他地區(qū)的投資不足。再次，地方政府與中央政府之間缺乏溝通協(xié)作。最后，新城建設(shè)的耗資巨大、成本非常高，造成的職住分離等負(fù)面影響很顯著。

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Study on International Experience of Changes in Urban Scale and Structure

—— Taking London， Tokyo and Seoul as Examples

Faculty of Education， Beijing Normal University

HAN Shaoxiu

Abstract： In the past development， during the period of rapid urbanization， some developed countries have regulated the rapid expansion of population in their capitals through population decentralization policies. This paper by taking typical cities such as London， Tokyo， Japan and Seoul， South Korea as examples， this paper analyzes the policy reasons， policy process and policy effects of the regulation of urban population size in the stage of rapid urbanization， and summarizes the experiences and lessons from the failure of population regulation policies in these cities. The purpose of this paper is to provide reference for the policy guidance of scale regulation of big cities in China.

Keywords： urbanization; population size; policy regulation; international experience; lessons