黃素莉

[摘要]地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司由于其獨(dú)特性，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重大作用的同時(shí)也存在較多的問題和風(fēng)險(xiǎn)。有效防范和化解這些問題和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)其持續(xù)、快速、健康發(fā)展，是審計(jì)機(jī)關(guān)落實(shí)中央有關(guān)精神的重要內(nèi)容，也是積極融入新發(fā)展階段、服務(wù)發(fā)展大局的體現(xiàn)。筆者結(jié)合實(shí)際審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司存在的問題，分析原因揭示風(fēng)險(xiǎn)，并提出建議和措施，旨在發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有投融資平臺(tái)? ?問題和風(fēng)險(xiǎn)? ?審計(jì)

一、地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司發(fā)展現(xiàn)狀

從20世紀(jì)90年代開始，由地方政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)通過財(cái)政撥款、土地、股權(quán)等資產(chǎn)注入，而設(shè)立的具有政府公益性投資項(xiàng)目融資功能并擁有獨(dú)立法人資格的地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司，如雨后春筍般在各個(gè)城市成立。

因其從成立初始就與地方政府及政府部門之間存在高度關(guān)聯(lián)性，一般具有政府代償性、投融資性、公共性、非實(shí)質(zhì)獨(dú)立性等特點(diǎn)，多采用集團(tuán)公司的形式，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體。這些地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司，能夠解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金短缺等諸多問題，大多承擔(dān)了當(dāng)?shù)貒?guó)有領(lǐng)域的商業(yè)性資產(chǎn)管理及投資、公益性項(xiàng)目代建及籌融資等任務(wù)，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中發(fā)揮了非常重要的作用，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，這些公司在發(fā)展過程中，也面臨較多的問題和風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)的各項(xiàng)監(jiān)管措施也不斷地出臺(tái)，特別是隨著防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作的深入推進(jìn)，地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。

二、存在的主要問題

（一）定位模糊，職責(zé)交叉，不能形成發(fā)展合力

地方政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會(huì)根據(jù)自身需要成立不同的地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司，有市級(jí)的也有縣區(qū)級(jí)別的，有基礎(chǔ)建設(shè)類的也有公共服務(wù)類的，有的時(shí)候甚至為了個(gè)別大型基建項(xiàng)目而成立專門的投融資平臺(tái)公司。地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司本質(zhì)就是代表政府作為投資主體，在實(shí)際運(yùn)作上難以區(qū)分究竟是政府的職能“部門”還是市場(chǎng)化企業(yè)，總是帶著部分“財(cái)政”功能或是擔(dān)當(dāng)了融資和出納的角色。作為企業(yè)，其發(fā)展定位和經(jīng)營(yíng)方向模糊、不夠明確，職責(zé)相互有交叉。

如對(duì)某市成立的市級(jí)國(guó)有投融資平臺(tái)公司進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，其中屬于旅游開發(fā)性質(zhì)的有2家，屬于城市公用基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的有4家，屬于農(nóng)田水利開發(fā)方面的有2家，屬于工業(yè)領(lǐng)域的有2家，相同或相近領(lǐng)域的公司之間業(yè)務(wù)內(nèi)容有交叉，不能形成發(fā)展合力，不利于企業(yè)做強(qiáng)做大。

（二）資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力較弱

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司實(shí)收資本中多以股權(quán)、債權(quán)、公益性資產(chǎn)等劃撥資產(chǎn)為主，這部分資產(chǎn)只是賬面權(quán)益劃入，往往存在股權(quán)不優(yōu)、無收益權(quán)或無收益、債權(quán)資金無法收回、公益性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰或因無產(chǎn)權(quán)證導(dǎo)致無法抵押等問題。雖能滿足擴(kuò)大財(cái)務(wù)報(bào)表資產(chǎn)規(guī)模的需要，但并不能真正為地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司帶來利益。同時(shí)，地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)多圍繞投資、融資展開，大量的投資項(xiàng)目為政府主導(dǎo)的公益性項(xiàng)目，以營(yíng)利為目的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)占比較小，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)。

如經(jīng)審計(jì)摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某市市級(jí)地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司的總數(shù)量不及駐地央（?。┢髷?shù)量的四分之一，但其總資產(chǎn)已超過了駐地央（?。┢筚Y產(chǎn)的總和，而實(shí)現(xiàn)的營(yíng)業(yè)收入是駐地央（?。┢蟮?1.6%，凈利潤(rùn)是駐地央（?。┢蟮?6.05%。大量非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的劃入并未給公司發(fā)展帶來助力。經(jīng)對(duì)其中一家投融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其主要業(yè)務(wù)為政府融資并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)收入僅占其總收入的1.39%，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展前景不容樂觀。

（三）債務(wù)規(guī)模居高不下，或有風(fēng)險(xiǎn)日益增加

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司大多自身造血功能差，為滿足政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，只能大額舉債。這些項(xiàng)目投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)，盡管有些項(xiàng)目名義上是PPP形式，但實(shí)質(zhì)上依然是通過借款而來，因此導(dǎo)致很多公司可用于償債的資產(chǎn)和負(fù)債比例極不匹配。地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司的償債來源單一，清償貸款利息的壓力很大，債務(wù)本金只能通過借新還舊不斷滾動(dòng)的方式維持，債務(wù)規(guī)模不斷增加，金融機(jī)構(gòu)一旦抽貸就會(huì)發(fā)生資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。同時(shí)，地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司與政府部門、其他企業(yè)之間還存在大量的資金拆借、擔(dān)保等行為。隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資金鏈、擔(dān)保鏈不斷延長(zhǎng)，區(qū)域國(guó)有企業(yè)整體或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)日益增加。

同時(shí)，部分地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司還存在經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金收入難以覆蓋利息支出、部分公司資產(chǎn)負(fù)債率居高不下等情況，償債能力堪憂。在政府的協(xié)調(diào)下，地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司大額資金外借，存在不約定利息或者無息的情況，這些資金長(zhǎng)期掛賬未能收回，存在損失的風(fēng)險(xiǎn)。除借款外，地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司還提供大量的擔(dān)保，被擔(dān)保企業(yè)大多經(jīng)營(yíng)困難、資金緊張，反擔(dān)保措施薄弱，面臨較大的資金代償風(fēng)險(xiǎn)。

（四）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，公司管理層級(jí)過多

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司雖然在形式上進(jìn)行了公司制改革，相繼建立了黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，部分公司在董事會(huì)下也設(shè)立了戰(zhàn)略、審計(jì)、提名、薪酬與考核等專門委員會(huì)，形式上向現(xiàn)代企業(yè)制度靠攏。但實(shí)際中，很多公司存在不同決策層人員高度重合、決策層職責(zé)邊界不清、監(jiān)事會(huì)主席和總經(jīng)理等重要崗位人員長(zhǎng)期空缺、無外部董監(jiān)事或外部董事未占董事會(huì)多數(shù)等情況，法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全。

另外，地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司多采用集團(tuán)公司的形式，存在大量的二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)甚至五級(jí)子公司的情況，再加上行政事業(yè)單位下屬企業(yè)脫鉤改制后的劃轉(zhuǎn)并入，公司往往管理層級(jí)較多、組織機(jī)構(gòu)龐大、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)龐雜。在集團(tuán)層面法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善的情況下，很難對(duì)下屬公司的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全面有效管控，很多下屬公司發(fā)展定位不準(zhǔn)確，甚至與集團(tuán)公司主營(yíng)范圍和功能定位不符;部分公司盡管無經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)或經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)內(nèi)容少、收入低，卻存在著較大金額的管理費(fèi)用和人員成本，形成較大金額的虧損等情況。地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，尚需進(jìn)一步建立完善，從制度上防范化解風(fēng)險(xiǎn)需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（五）盲目擴(kuò)大投資，部分業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

部分地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司為迅速壯大規(guī)模，在缺乏投資經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才、沒有建立完善的投資決策機(jī)制、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、不能形成有效的風(fēng)險(xiǎn)防控制體系的情況下，盲目地進(jìn)行投資、開展業(yè)務(wù)或者并購民營(yíng)企業(yè)，由于對(duì)投資對(duì)象、投資方式、投資風(fēng)險(xiǎn)、自身實(shí)力等缺乏深入且專業(yè)的評(píng)估，投資決策科學(xué)論斷不足，造成了很大的投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

在日常對(duì)投融資平臺(tái)公司的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分公司的投資并購業(yè)務(wù)中存在派出的管理人員始終無法進(jìn)駐并購企業(yè)、民營(yíng)方出資遲遲不到位、承諾出資的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、項(xiàng)目長(zhǎng)期擱置等情況。部分地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司存在委托貸款業(yè)務(wù)逾期比例、擔(dān)保代償比例較大等情況，如某公司某年委貸資金逾期金額占發(fā)放金額的81.48%，某擔(dān)保公司擔(dān)保代償比例達(dá)到66.1%。部分地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司開展供應(yīng)鏈貿(mào)易業(yè)務(wù)，由于對(duì)上下游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況不了解、結(jié)算方式不合理，造成資金難以回收，并存在較大的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、存在問題的原因分析

（一）初始發(fā)展動(dòng)能不足，行政化色彩濃厚

我國(guó)中西部地區(qū)大部分城市財(cái)政吃緊，用于設(shè)立地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司的貨幣性支出較少，甚至注入的貨幣資本金往往“身兼數(shù)職”，在完成增資使命后，并未真正服務(wù)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，劃入的資產(chǎn)也多為道路、土地等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。再加上地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司成立的目的，因而決定了其從運(yùn)營(yíng)之初便與地方政府之間存在高度的關(guān)聯(lián)性，是地方政府緩解支出壓力、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工具，需要接受政府部門的管理和行政性指令，因此存在很多非市場(chǎng)化的行為。

（二）市場(chǎng)化意識(shí)不足，專業(yè)人才匱乏

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司的高層管理人員多由政府任命或有長(zhǎng)期在政府部門工作的經(jīng)歷，雖然行政管理經(jīng)驗(yàn)豐富，但企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面能力和經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)薄弱。部分公司雖然開展了經(jīng)營(yíng)層市場(chǎng)化選聘，但僅限于個(gè)別公司總經(jīng)理和部分副總經(jīng)理崗位，受薪酬體系制約，很難吸引專業(yè)的投融資職業(yè)經(jīng)理人，而僅靠?jī)?nèi)部培養(yǎng)人才，很難適應(yīng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的需要。

（三）經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性差，風(fēng)險(xiǎn)管控體系不健全

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)內(nèi)容往往圍繞政府決策以滿足政府需求為主，獨(dú)立性較差，業(yè)務(wù)中相當(dāng)大部分與公司的主責(zé)主業(yè)定位不符，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)收益占比較小。地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制相對(duì)比較僵化，投融資行為在一定程度上具有政府信用背書性質(zhì)，缺少科學(xué)、合理的投融資決策體系。公司風(fēng)險(xiǎn)管控體系不健全，項(xiàng)目投資制度和流程也不健全，容易出現(xiàn)不當(dāng)?shù)耐度谫Y行為，容易開發(fā)不合理的投融資項(xiàng)目，加劇各種風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

四、對(duì)策和建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，整合優(yōu)化存量公司

建議地方政府全面深化國(guó)有企業(yè)改革，將政府和地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司由政企不分的“父子”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎笄逦摹盎锇椤标P(guān)系，根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，做好地方國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司向國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)變;把握市場(chǎng)化、法制化、專業(yè)化的改革方向，對(duì)現(xiàn)存的地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)梳理和整合，重新定位，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，針對(duì)不同類型的公司采取不同的管理目標(biāo)，逐步形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動(dòng)地方國(guó)有資本優(yōu)化布局、戰(zhàn)略重組，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，以市場(chǎng)化方式解決政策性問題

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司大多競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，地方政府應(yīng)加大政策性的支持力度。制定實(shí)施各項(xiàng)惠企、穩(wěn)企政策，增強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)的吸引力;整合創(chuàng)新資源，引導(dǎo)培育發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過地方國(guó)有企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán);引入市場(chǎng)機(jī)制，借助市場(chǎng)化手段，解決地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司面臨的各項(xiàng)政策性問題，增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

（三）加大授權(quán)放權(quán)力度，激發(fā)地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展活力

地方政府應(yīng)加大對(duì)企業(yè)的授權(quán)、放權(quán)力度，最大限度地減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)，更多依靠公司治理結(jié)構(gòu)開展工作，這也是實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。分級(jí)授權(quán)、厘清職責(zé)，應(yīng)由企業(yè)依法自主決策的、延伸到子企業(yè)的事項(xiàng)要下放或歸位于企業(yè)，以更加靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)活力、增強(qiáng)動(dòng)力。加大優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人使用比例，讓專業(yè)人士發(fā)揮其專業(yè)技能，提高公司運(yùn)營(yíng)水平，努力打造一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的一流企業(yè)，為地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展助力。

（四）拓寬融資渠道，減少金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司要加強(qiáng)對(duì)外借款、對(duì)外擔(dān)保的管理，在逐步消化政府隱形債務(wù)的同時(shí)，開拓新的融資渠道與方式，增強(qiáng)企業(yè)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。除常規(guī)的銀行貸款、融資租賃、中期票據(jù)、公司債等方式外，要努力采取多種方式吸收社會(huì)資本，如推行混合所有制、PPP模式，或是成立產(chǎn)業(yè)基金等。有條件的企業(yè)要培育基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的控股、參股企業(yè)，通過直接上市發(fā)行股票或通過“借殼”“買殼”等方式注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)間接上市籌集發(fā)展資金。

（五）完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范體系

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司應(yīng)進(jìn)一步建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善各決策主體議事規(guī)則，理順其職責(zé)、內(nèi)容、權(quán)限、流程，明確公司內(nèi)部上下級(jí)決策程序和權(quán)限，使公司內(nèi)部決策流轉(zhuǎn)高效順暢。逐步建立現(xiàn)代企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，增強(qiáng)審慎經(jīng)營(yíng)理念，評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)，合理測(cè)算投資回報(bào)，堅(jiān)持對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行科學(xué)決策;增強(qiáng)對(duì)投后項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高資本回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力;加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系制度建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行，堅(jiān)守合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)底線，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范高效運(yùn)行

地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題、揭示風(fēng)險(xiǎn)、督促整改，促使地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司加強(qiáng)管理、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)其內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督指導(dǎo)，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)力量，統(tǒng)籌整合審計(jì)資源，提升審計(jì)監(jiān)督整體效能。地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司應(yīng)建立健全內(nèi)部審計(jì)管理體制、完善內(nèi)部審計(jì)各項(xiàng)制度、加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督方式等，從加強(qiáng)自身建設(shè)方面，規(guī)范公司的經(jīng)營(yíng)行為、降低公司經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)公司綜合管理能力提升。

五、結(jié)語

地方國(guó)有投融資平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，既要當(dāng)好服務(wù)區(qū)域發(fā)展的基石，也要不斷增強(qiáng)自身實(shí)力，跳出企業(yè)看企業(yè)，從政府的“工具”轉(zhuǎn)變?yōu)檎摹拔淦鳌?，在更大環(huán)境中實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值，形成推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要力量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做大做優(yōu)的目標(biāo)。

（作者單位：洛陽市審計(jì)局，郵政編碼：471000，電子郵箱：9231890@qq.com）