趙 陽

(南開大學 法學院，天津 300350)

引言

行政執(zhí)行罰是一個學理概念，在我國法律中表現(xiàn)為“加處罰款或者滯納金”。(1)立法機關(guān)的相關(guān)釋義，明確了“加處罰款或者滯納金”的執(zhí)行罰屬性。(參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年版，第286頁。 )與單行法領(lǐng)域的執(zhí)行罰形式不同，(2)《行政處罰法》第72條規(guī)定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款?！薄秳趧臃ā返?00條規(guī)定：“用人單位無故不繳納社會保險費的，由勞動行政部門責令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金。 ”2011年通過的《中華人民共和國行政強制法》(下文簡稱《行政強制法》，其他法律簡稱類同)第12條“行政強制執(zhí)行的方式”設(shè)定了“加處罰款或者滯納金”，將其上升為行政強制執(zhí)行的一種基本方式。

依據(jù)行政執(zhí)行“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”(3)全國人大常委會法制工作委員會、德國技術(shù)合作公司編：《行政強制的理論與實踐》，法律出版社2001年版，第19頁。的理論分析框架，我們可以發(fā)現(xiàn)，德國執(zhí)行罰一般作為行為、不行為或容忍義務(wù)的執(zhí)行保障手段，我國執(zhí)行罰一般作為金錢給付義務(wù)的執(zhí)行保障手段。這也意味著，域外執(zhí)行罰理論并不能當然用于解釋我國執(zhí)行罰，同時也產(chǎn)生了諸多“本土化”的適用難題。

首先，加處罰款或滯納金如何界定，單純依靠形式判斷是否足以識別《行政強制法》意義上的加處罰款或滯納金。與《行政強制法》“依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定”的前提不同，一些法律中滯納金的適用并不以行政決定的作出為前提(4)《稅收征收管理法》第32條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機關(guān)除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金?！?，這些規(guī)定是否應(yīng)該被排除在執(zhí)行罰之外，還是需要重新解釋作為基礎(chǔ)行為的行政決定？

其次，加處罰款或滯納金作為金錢給付義務(wù)的保障方式，給行政強制執(zhí)行整體制度帶來什么影響？一方面，對于金錢給付義務(wù)，在直接執(zhí)行之前是否存在加處罰款或滯納金的必要？另一方面，對于域外執(zhí)行罰適用前提的不可替代作為義務(wù)和不作為義務(wù)，《行政強制法》是否有相對應(yīng)的制度設(shè)置？

再者，與其他強制執(zhí)行方式忠實執(zhí)行基礎(chǔ)決定不同，加處罰款或滯納金給當事人帶來了額外的經(jīng)濟負擔。一般認為，行政強制執(zhí)行并非對于當事人的制裁，那么這種執(zhí)行方式是否具有正當性？

最后，加處罰款或滯納金既是一種執(zhí)行方式，同時也面臨自身設(shè)定義務(wù)如何實現(xiàn)的問題。實踐中形成了多種執(zhí)行模式，加處罰款或滯納金的執(zhí)行程序如何設(shè)置更符合《行政強制法》的制度本意？

《行政強制法》已施行十年，這些問題并未引起行政法學界的足夠關(guān)注，諸多疑問鮮有回應(yīng)。(5)僅有的代表性成果有胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的加處罰款——基于〈中華人民共和國行政強制法〉》，載《行政法學研究》2016年第1期，第65-83頁。本文擬從行政強制整體主義的視角討論執(zhí)行罰的一般規(guī)律，為實定法意義上的加處罰款或滯納金尋求一個合理的法解釋方向。

一、執(zhí)行罰的識別標準

任何制度都不是橫空出世，都有其起點和終點。(6)張樹義：《尋找新的起點——關(guān)于中國行政法起源的思考》，載《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2002年第1期，第32頁。中華人民共和國成立后，滯納金最早見于1950年1月政務(wù)院頒布的行政法規(guī)《工商業(yè)稅暫行條例》，并迅速擴散于行政管理的諸多領(lǐng)域。滯納金確立了以新金錢給付義務(wù)督促基礎(chǔ)金錢給付義務(wù)的履行方式，加處罰款沿著這一邏輯拓展了適用范圍，并最終定型于《行政強制法》，形成了獨具中國特色的執(zhí)行罰制度。

《行政強制法》加處罰款和滯納金的規(guī)定，一定程度上平息了執(zhí)行罰含義的理論之爭。我國意義上的執(zhí)行罰應(yīng)該被界定為：當義務(wù)人逾期不履行其應(yīng)當履行的金錢給付義務(wù)時，行政機關(guān)以課予義務(wù)人新的金錢給付的方式，促使其履行義務(wù)的一種行政強制執(zhí)行方式。理解《行政強制法》意義上的加處罰款或滯納金，需要把握以下兩個標準：

(一)“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”標準

立法實踐中，滯納金的適用分為三種類型：(1)自欠繳之日起算滯納金。譬如《社會保險法》第86條規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?！?2)以行政機關(guān)責令繳納最后期限起算滯納金。譬如《勞動法》第100條規(guī)定：“用人單位無故不繳納社會保險費的，由勞動行政部門責令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金。”(3)以行政機關(guān)具體決定的最后期限起算滯納金。譬如《船舶噸稅法》第12條規(guī)定：“應(yīng)稅船舶負責人應(yīng)當自海關(guān)填發(fā)噸稅繳款憑證之日起十五日內(nèi)繳清稅款。未按期繳清稅款的，自滯納稅款之日起至繳清稅款之日止，按日加收滯納稅款萬分之五的稅款滯納金?！?/p>

根據(jù)行政行為在行政過程的不同階段，德國公法理論將之區(qū)分為“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”，執(zhí)行行為以基礎(chǔ)行為為依據(jù)。這一標準區(qū)分意義在于準確認定執(zhí)行罰，對于實踐中滯納金的性質(zhì)判斷意義重大。在我國，執(zhí)行罰的基礎(chǔ)行為一般表現(xiàn)為“金錢給付義務(wù)的行政決定”。后兩種類型的滯納金，以行政機關(guān)的行政決定為適用前提。第二種類型中行政決定雖然表現(xiàn)為責令繳納決定，但其暗含了一個確定的金錢給付義務(wù)，應(yīng)當適用執(zhí)行罰的執(zhí)行程序。第一種類型的滯納金，不以行政決定的作出為前提，只要符合法定條件就可以適用；同時，《行政強制法》第34條中的“行政機關(guān)決定的期限”指的是行政決定書規(guī)定的期限(7)全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年版，第144頁。，不包括法律直接規(guī)定的期限。因此上述第一種類型的滯納金不屬于《行政強制法》“加處罰款或滯納金”的涵射范圍，理論上宜界定為滯納利息。理由是：第一，這種類型的滯納金多發(fā)生在稅收領(lǐng)域，加征滯納金的比例較低，將稅收滯納金性質(zhì)界定為純經(jīng)濟補償性質(zhì)，明晰了納稅人因未按期納稅應(yīng)承擔的是經(jīng)濟責任，而不是行政責任。(8)張慧英：《稅收滯納金探析》，載《稅務(wù)研究》2003年第1期，第54-55頁。對于故意逃避稅收繳納的，《稅收征收管理法》第64條、第65條分別規(guī)定了行政責任與刑事責任?！抖愂照魇展芾矸ㄐ抻啿莅浮穼{金的表述修改為稅收利息，(9)《關(guān)于〈中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)〉的說明》，載國務(wù)院網(wǎng)站：http: // www.gov.cn /foot/2015-01/05/content_2800245.htm，2021年6月25日訪問。亦可以佐證該觀點的合理性。第二，滯納金在德國被定性為租稅的附帶給付；在日本被稱為滯納稅。這些不同稱謂背后反映了各國將滯納金視為經(jīng)濟責任的共識。稅收領(lǐng)域的滯納金認定為滯納利息，符合滯納金的本質(zhì)特征。

“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”標準在我國學理上基本達成共識。我國早期行政法教材《行政法概要》對執(zhí)行罰做了狹義界定，即“當事人對于他人不能代為履行的作為或不作為義務(wù)，不及時履行時，國家行政機關(guān)為了達到使他履行義務(wù)的目的，可以采取課以財產(chǎn)上新的給付義務(wù)的辦法，促使其履行義務(wù)”。(10)王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第126頁。上述概念界定將“金錢給付義務(wù)”排除在“對于他人不能代為履行的作為義務(wù)”之外。從邏輯上分析，執(zhí)行罰既然是以督促當事人自行履行義務(wù)為前提，自然不必拘泥于“不可替代的作為義務(wù)和不作為義務(wù)”，而應(yīng)拓展到所有作為義務(wù)。(11)傅士成：《行政強制研究》，法律出版社2001年版，第172頁。之后的學者逐漸采用廣義的概念界定，試圖將發(fā)揮執(zhí)行罰功能的執(zhí)行方式都囊括在內(nèi)，出現(xiàn)了兩種代表性觀點。一種觀點認為，執(zhí)行罰是“行政強制執(zhí)行機關(guān)對拒不履行不作為義務(wù)或者不可為他人代履行的作為義務(wù)的義務(wù)主體，課以新的金錢給付義務(wù)，以迫使其履行的強制執(zhí)行”。(12)姜明安：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京大學出版社2015年版，第286頁。上述概念將金錢給付義務(wù)視為“對于他人不能代為履行的作為義務(wù)”，擴充了執(zhí)行罰的適用范圍。另一種觀點認為，執(zhí)行罰系指當事人拒不履行“執(zhí)行義務(wù)”時，執(zhí)行機關(guān)可以加處一種懲罰來加重當事人的負擔和壓力，以實現(xiàn)當事人履行義務(wù)之目的，包括“執(zhí)行金錢罰”和“執(zhí)行人身罰”。(13)胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的“加處罰款”——基于〈中華人民共和國行政強制法〉》，載《行政法學研究》2016年第1期，第67頁。綜上，無論如何界定執(zhí)行罰，“以課予新義務(wù)的方式督促基礎(chǔ)義務(wù)履行”都是執(zhí)行罰的核心特征，而“以課予新義務(wù)的方式督促基礎(chǔ)義務(wù)履行”恰好對應(yīng)執(zhí)行罰“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”的標準。

(二)義務(wù)反復(fù)課予標準

義務(wù)反復(fù)課予，是執(zhí)行罰區(qū)別于行政處罰的一個重要特征。義務(wù)反復(fù)課予是加處罰款或滯納金的內(nèi)核。這些內(nèi)容稍一變化，加處罰款或滯納金便存在滑向罰款的風險。

執(zhí)行罰的方式必須有利于促進基礎(chǔ)義務(wù)的履行，否則將演變?yōu)閱渭兊男姓撇?，因此有必要確立義務(wù)反復(fù)課予標準。理由是：其一，加處罰款、滯納金的執(zhí)行罰方式使相對人承擔“新的持續(xù)不斷的給付義務(wù)”，形成持續(xù)不斷的心理壓迫，達到義務(wù)履行的目的。行業(yè)禁入、罰款等義務(wù)課予是“一錘子買賣”，當事人不履行義務(wù)時，這種方式容易演化為單純的制裁措施。其二，義務(wù)反復(fù)課予符合比例原則的要求。 加處罰款、滯納金所確定的義務(wù)具有動態(tài)性，隨著當事人履行義務(wù)的進程變化而變化，主要表現(xiàn)為當事人不履行行政義務(wù)而導(dǎo)致執(zhí)行罰升格。其帶來的問題是，原本確定的執(zhí)行罰義務(wù)是否消失。我國《行政強制法》規(guī)定的加處罰款或滯納金，并不存在域外反復(fù)催告的程序，其方式是通過數(shù)額的不斷累積進行威懾進而實現(xiàn)督促功能。

這一標準對于立法實踐中如何理解加處罰款具有重要意義。具有執(zhí)行罰功能的加處罰款主要有兩種類型：(1)按日加處罰款?！缎姓幜P法》第72條規(guī)定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額。”(2)罰款。《水法》第70條規(guī)定：“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，并處應(yīng)繳或者補繳水資源費一倍以上五倍以下的罰款。”第二種類型中的罰款事實上具有督促當事人及時履行義務(wù)的功能，但其不具備義務(wù)反復(fù)課予的特性，只是行政處罰確保義務(wù)履行功能的外化，性質(zhì)上應(yīng)歸屬于行政處罰。

二、執(zhí)行罰的定位論爭

(一)行政強制執(zhí)行的法律結(jié)構(gòu)

從內(nèi)容上講，行政行為可以劃分為創(chuàng)設(shè)性質(zhì)的行政行為、確認性質(zhì)的行政行為和命令性質(zhì)的行政行為三種。(14)全國人大常委會法制工作委員會、德國技術(shù)合作公司編：《行政強制的理論與實踐》，法律出版社2001年版，第21頁。命令性質(zhì)的行政行為具有可執(zhí)行的內(nèi)容，屬于“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”的理論模型中的基礎(chǔ)行為。行政強制執(zhí)行制度也在此基礎(chǔ)行為上構(gòu)筑。命令性質(zhì)的行政行為包括作為義務(wù)、不作為或容忍義務(wù)。晚近大陸法系國家基于“執(zhí)行方法在法律技術(shù)方面的區(qū)別”，(15)[德] 漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》(第二卷)，商務(wù)印書館2002年版，第295頁。確立了雙軌的行政執(zhí)行制度，即區(qū)分公法金錢債權(quán)的執(zhí)行與作為、不作為、容忍義務(wù)的執(zhí)行。

執(zhí)行罰的定位與直接強制與間接強制的劃分具有重要關(guān)系。直接強制與間接強制的劃分一般以“強制手段對被強制義務(wù)人作用的形態(tài)”(16)楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第95頁。為標準，在德國，這一劃分標準針對的基礎(chǔ)義務(wù)是行為、不行為或容忍義務(wù)，并不包括金錢給付義務(wù)。間接強制包括代履行和執(zhí)行罰。執(zhí)行罰主要適用于不可替代的行為義務(wù)和不作為義務(wù)。對于金錢給付義務(wù)，德國采取強制征收方式。我國行政強制的學理與立法同樣遵循這一分類標準，但其針對的是基礎(chǔ)行為確定的所有義務(wù)，包括金錢給付義務(wù)、行為或不行為義務(wù)。為何同一劃分標準的分類，我國與域外存在差別卻仍能概念周延。其原因在于，從邏輯關(guān)系上說， 金錢給付義務(wù)無非是作為義務(wù)的一個種類， 因而， “‘公法上金錢給付義務(wù)’與‘公法上行為或不行為義務(wù)’不是一種并列關(guān)系，而是‘特殊’與‘一般’的關(guān)系”。(17)胡建淼：《論中國臺灣地區(qū)的行政執(zhí)行制度及理論》，載《法學論壇》2003年第5期，第83頁。

與域外執(zhí)行罰的審慎適用不同，我國執(zhí)行罰理論上和實踐中都傾向于執(zhí)行罰的擴張適用，理由是執(zhí)行罰能夠督促義務(wù)人自行履行義務(wù)，避免了行政強制權(quán)的發(fā)動。直接強制具有直接性、方法較為激烈，影響義務(wù)人權(quán)益亦較大，通常被認為是最后之手段。(18)蔡震榮：《行政執(zhí)行法》，元照出版社2014年版，第205頁。其背后的理據(jù)是行政強制執(zhí)行中間接強制優(yōu)于直接強制的理念。但其論述中忽略了域外間接強制優(yōu)于直接強制的理念以“行為或不行為義務(wù)”為適用前提。執(zhí)行罰的正當性基礎(chǔ)在于，對于不可替代履行的作為義務(wù)和不作為義務(wù)，強制金要么是唯一可適用的執(zhí)行方式，要么與直接強制執(zhí)行方式相比，強制金給當事人的額外不利益，遠不及直接強制執(zhí)行給當事人造成的權(quán)利侵害。我國行政強制立法在奉行間接強制優(yōu)于直接強制理念的基礎(chǔ)上，并未區(qū)分基礎(chǔ)義務(wù)的不同類型。對于金錢給付義務(wù)，督促當事自行履行義務(wù)的方式是否比行政機關(guān)直接強制執(zhí)行更勝一籌，需要學理上的充分論證。

(二)加處罰款或滯納金的結(jié)構(gòu)性影響

我國與域外大陸法系國家(地區(qū))都建立了執(zhí)行罰性質(zhì)的制度，但功能卻有所差異。從功能最適的視角看，我國加處罰款或滯納金方式存在基礎(chǔ)義務(wù)保障功能不匹配的問題。主要表現(xiàn)為以下兩個問題：

1. 金錢給付義務(wù)保障錯位

一方面，一些金錢給付義務(wù)保障疊床架屋。為確保當事人及時履行金錢給付義務(wù)，《行政強制法》確立了加處罰款或滯納金與行政機關(guān)直接強制執(zhí)行(或申請人民法院執(zhí)行)的雙重保障機制。同時，行政機關(guān)實施強制執(zhí)行應(yīng)當以“實施加處罰款或者滯納金超過三十日，經(jīng)催告當事人仍不履行的”為前提。這一規(guī)定的不合理之處體現(xiàn)在兩個方面：

其一，實踐中“天價”滯納金的出現(xiàn)，加重了當事人的負擔。譬如在“大連海事局與江蘇華航物流有限公司申請執(zhí)行繳納罰款及加處罰款的處罰決定非訴執(zhí)行”(19)“大連海事局與江蘇華航物流有限公司申請執(zhí)行繳納罰款及加處罰款的處罰決定非訴執(zhí)行案”，大連海事法院(2021)遼72行審9號行政裁定書。一案中，人民法院裁定執(zhí)行的罰款決定與加處罰款決定數(shù)額一致，均為8萬元，客觀上加處罰款造成了行政處罰過罰不當?shù)膯栴}。實踐中當事人出于各種客觀原因無法履行金錢給付義務(wù)決定時，行政機關(guān)加處罰款或者滯納金的執(zhí)行行為降低了行政活動的可接受度，反而阻礙了基礎(chǔ)行為的實現(xiàn)。

其二，加處罰款或者滯納金的執(zhí)行方式可能成為行政機關(guān)不作為的“擋箭牌”?！缎姓娭品ā妨⒎▽徸h過程中有人擔心：“天價罰款可能使行政機關(guān)怠于采取其他強制手段執(zhí)行行政決定，影響行政效率，導(dǎo)致行政決定的目的遲遲不能實現(xiàn)”。(20)全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年版，第173頁。實踐中，由于執(zhí)法資源不足、強制執(zhí)行容易激化矛盾等原因，行政機關(guān)加處罰款或者滯納金后仍不能達到義務(wù)履行目的時，更傾向于其他間接執(zhí)行方式。如對于不執(zhí)行金錢給付義務(wù)的當事人，納入公共信用信息服務(wù)平臺。(21)上海市規(guī)定，對一年內(nèi)有5起以上道路交通違法逾期不履行處罰決定的，按照《上海市道路交通管理條例》第58條第4項規(guī)定，將相關(guān)人員信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺。(參見王川：《超過15日未交罰款將加處罰款》，載《上海法治報》2019年9月6日。)

另一方面，其錯位還表現(xiàn)為《行政強制法》第45條規(guī)定的“金錢給付義務(wù)”無法涵蓋所有公法上的金錢給付義務(wù)，造成同為金錢給付義務(wù)卻適用不同執(zhí)行方式的困境?！缎姓娭品ā返?5條屬于“普遍而直接的授權(quán)”。(22)胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的加處罰款——基于〈中華人民共和國行政強制法〉》，載《行政法學研究》2016年第1期，第74頁。行政機關(guān)對于逾期不履行金錢給付義務(wù)的當事人加處罰款或者滯納金，“不需要法律法規(guī)的特別授權(quán)”。(23)全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年版，第172頁。實踐中一些公法金錢給付義務(wù)不以違法為前提，不適宜加處罰款或滯納金。

首先是代履行費用。(24)《行政強制法》第51條第2款規(guī)定：“代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規(guī)定的除外?！贝男械谋举|(zhì)是將當事人的行為義務(wù)轉(zhuǎn)化為金錢給付義務(wù)，是一種等價替換而非懲罰機制。如果對代履行費用適用滯納金，無疑加重了當事人的義務(wù)負擔，不符合代履行制度的基本屬性。當事人對于代履行費用不提起復(fù)議或者訴訟的，行政機關(guān)應(yīng)該申請人民法院執(zhí)行。

其次是公法上的不當?shù)美．斒氯擞捎诜欠ǘɑ蚣s定原因，獲得行政機關(guān)的金錢給付，成立不當?shù)美?，當事人負有對行政機關(guān)的金錢給付義務(wù)。在“劉永弟與東山縣海洋與漁業(yè)局行政處罰”一案中，人民法院認為“從行為本質(zhì)上講，行政機關(guān)因工作失誤向當事人多發(fā)誤發(fā)財政資金，當事人構(gòu)成公法下的不當?shù)美?，行政機關(guān)追回行為則是依公法賦予的行政職權(quán)追回不當?shù)美薄?25)“劉永弟與東山縣海洋與漁業(yè)局行政處罰案”， 廈門海事法院(2018)閩72行初1號行政判決書。本案中，當事人并沒有因不當?shù)美~外獲利，其公法之債的發(fā)生也并非因自己原因造成。行政機關(guān)如果對其適用滯納金，會給當事人帶來額外的不利。

最后是行政協(xié)議中當事人一方的金錢給付義務(wù)。在行政協(xié)議中，行政機關(guān)除具有單方變更解除權(quán)之外，與當事人處于平等的法律地位。除非行政協(xié)議有懲戒條款的約定，否則行政機關(guān)不能適用滯納金督促當事人履行金錢給付義務(wù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第24條規(guī)定，行政機關(guān)以其作出的履行協(xié)議決定或者處理決定作為執(zhí)行名義，向人民法院申請強制執(zhí)行，從程序上排除了滯納金的適用。

2. 其余基礎(chǔ)義務(wù)保障缺位

如果說對于金錢給付義務(wù)保障錯位可能面臨是否合法的詰問，那么其余基礎(chǔ)義務(wù)保障的缺位，則使得行政強制執(zhí)行制度缺乏實效。

加處罰款或滯納金的功能錯置，造成作為、不作為義務(wù)的保障缺位。對于當事人的不可替代作為義務(wù)或不作為義務(wù)，德國主要通過強制金保障義務(wù)履行。當強制金無法達成義務(wù)履行目的，行政機關(guān)轉(zhuǎn)為直接強制執(zhí)行實現(xiàn)基礎(chǔ)義務(wù)。我國《行政強制法》并沒有與強制金類似的制度。由此帶來的后果是：對于一些不可替代作為義務(wù)或不作為義務(wù)，按照《行政強制法》的規(guī)定，行政機關(guān)要么只能直接強制執(zhí)行，要么無計可施。譬如行政機關(guān)作出責令停止違法行為的行政決定后，如果當事人拒不停止生產(chǎn)活動，如果法律沒有設(shè)定相應(yīng)的行政強制措施，行政機關(guān)將難以應(yīng)對。

不可替代作為義務(wù)或不作為義務(wù)中執(zhí)行罰制度的缺失，在一些行政執(zhí)法情境中并未凸顯困境，源于行政處罰的功能補位。對于非可替代義務(wù)及不作為義務(wù)，只要法律上沒有特別規(guī)定，便不能成為行政強制執(zhí)行的對象。鑒于此，為確保實現(xiàn)行政上的義務(wù)，“法律上越來越多地對行政上義務(wù)違反者規(guī)定一定的制裁措施”。(26)胡建淼：《行政強制》，法律出版社2002年版，第195頁。實踐中主要表現(xiàn)為，行政機關(guān)要求當事人履行不作為義務(wù)的，通常會附隨相應(yīng)的行政處罰措施，用于警示當事人停止違法行為。例如，根據(jù)《進出口商品檢驗法》第33條(27)《進出口商品檢驗法》第33條規(guī)定：“進口或者出口屬于摻雜摻假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格進出口商品冒充合格進出口商品的，由商檢機構(gòu)責令停止進口或者出口，沒收違法所得，并處貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！钡囊?guī)定，商檢機構(gòu)作出“責令停止進口或者出口”的行政決定后，可以同時適用“沒收違法所得、罰款”的行政處罰。

這一立法例亦是我國行政執(zhí)法中“以罰代管”機制的制度根源。從制度本意來講，立法機關(guān)希望執(zhí)法者通過行政處罰確保行政相對人履行義務(wù)，降低執(zhí)法難度。但畢竟，行政處罰“制裁違法”的理論基礎(chǔ)與行政強制執(zhí)行修復(fù)違法狀態(tài)的理論基礎(chǔ)存在本質(zhì)差異。過度倚重行政處罰確保義務(wù)實現(xiàn)的功能，容易偏離行政執(zhí)法的謙抑性。我國行政處罰的適用對象并未區(qū)分可替代義務(wù)、非可替代義務(wù)及不作為義務(wù)等不同類型，存在行政處罰濫用的傾向，壓縮了行政強制執(zhí)行制度的適用空間。

三、執(zhí)行罰的合法性基礎(chǔ)

《行政強制法》關(guān)于加處罰款或滯納金的法律規(guī)定，存在可以討論的空間。

(一)加處罰款或滯納金的形式合法性

《行政強制法》第5條規(guī)定：“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當適當?！边@一規(guī)定，是加處罰款或滯納金設(shè)定和實施的基本依據(jù)，體現(xiàn)為兩個要求：一是加處罰款或滯納金能夠有效促進基礎(chǔ)義務(wù)履行，符合執(zhí)法效能原則的要求。二是加處罰款或滯納金應(yīng)該是多種行政強制執(zhí)行方式中的最優(yōu)解，符合比例原則的要求?；诖?，《行政強制法》第45條第1款規(guī)定的形式合法性值得商榷。

對金錢給付義務(wù)加處罰款或滯納金不符合實效性的要求。其一，加處罰款或者滯納金的適用延緩了行政機關(guān)實現(xiàn)金錢債權(quán)的速度。如果當事人不畏懼加處罰款或滯納金帶來的經(jīng)濟負擔“擺爛到底”，執(zhí)行罰顯然無能為力。其二，加處罰款或者滯納金并不一定能起到督促義務(wù)履行的作用?！缎姓娭品ā返?5條第2款規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額?！睂τ谝恍┬☆~罰款，即使頂格適用也難以對當事人形成威懾。

對金錢給付義務(wù)加處罰款或滯納金不符合比例原則的要求。行政機關(guān)可以通過多種執(zhí)行方式實現(xiàn)義務(wù)或達到與履行義務(wù)相同狀態(tài)時，應(yīng)該遵循比例原則的要求，選擇對于當事人權(quán)益影響最小的執(zhí)行方式。行政強制執(zhí)行一般遵循“間接強制優(yōu)于直接強制”的理念，其合理性在于：首先，代履行的本質(zhì)是行為義務(wù)轉(zhuǎn)換為金錢給付義務(wù)，并沒有顯著增加當事人負擔。其次，對于不可替代義務(wù)，強制金往往是唯一可適用方式。這種觀念在金錢給付義務(wù)中卻并不適用。金錢給付義務(wù)屬于一種特殊的行為義務(wù)，執(zhí)行罰、直接強制甚至行政處罰都能起到督促義務(wù)履行的作用。對于金錢給付義務(wù)，行政機關(guān)強制征收屬于基礎(chǔ)義務(wù)的忠實執(zhí)行。與加處罰款或滯納金相比，行政機關(guān)“劃撥存款、匯款”更符合必要性原則，應(yīng)該成為金錢給付義務(wù)執(zhí)行方式的首選。

狹義比例原則強調(diào)，行政權(quán)力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例。行政機關(guān)加處罰款或滯納金的目的是督促當事人及時履行義務(wù)，目的能否達成取決于當事人履行義務(wù)的意愿和能力。加處罰款或者滯納金的標準和數(shù)額應(yīng)以當事人履行義務(wù)主觀意愿為基準，著眼于能否對當事人形成有效的心理威懾?！缎姓娭品ā芬曰A(chǔ)金錢給付義務(wù)作為加處罰款或滯納金的執(zhí)行基準，事實上形成了一種基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為的不當聯(lián)結(jié)。以罰款為例，《行政處罰法》第72條第1款規(guī)定：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額?！卑凑者@種邏輯，行政機關(guān)罰款的數(shù)額越大，按日加罰的金錢數(shù)額越大，加處罰款的制裁性也越重。但事實上，罰款的數(shù)額與當事人履行義務(wù)的意愿并不存在直接關(guān)聯(lián)，加處罰款的起算不應(yīng)以基礎(chǔ)義務(wù)確定的數(shù)額為起算基準。這一問題的癥結(jié)在于，基礎(chǔ)義務(wù)和執(zhí)行罰的價值追求不同。行政罰款行為強調(diào)對違法行為的制裁，主張過罰相當。加處罰款強調(diào)督促義務(wù)履行。因此，這種立法例容易造成實踐中加處罰款或滯納金畸輕畸重的現(xiàn)象，背離狹義比例原則的要求。

(二)加處罰款或滯納金的實質(zhì)合法性

法律制裁從功能上劃分可分為補償性制裁和懲罰性制裁，(28)朱新力：《外國行政強制法律制度》，法律出版社2001年版，第191頁。二者區(qū)分主要在于是否具有懲罰性。補償性制裁基本上不存在懲罰性因素，行政機關(guān)使用這些手段，意圖僅僅是為了制止違法行為、恢復(fù)合法狀態(tài)，行政強制執(zhí)行具有補償性制裁的屬性。在立法實踐中，補償性制裁和懲罰性制裁二者性質(zhì)混淆、功能錯置時有發(fā)生。對于金錢給付義務(wù)，《行政強制法》規(guī)定了加處罰款或滯納金的強制執(zhí)行方式。從確保義務(wù)履行的視角看，實踐中加處罰款或滯納金以及與之功能相當?shù)钠渌绞?，都?yīng)當接受實質(zhì)合法性的審視。

對于金錢給付義務(wù)如何履行，我國立法實踐中有四種做法：(1)加處罰款或滯納金。如《勞動法》第100條規(guī)定：“用人單位無故不繳納社會保險費的，由勞動行政部門責令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金?！?2)罰款。如《排污費征收使用管理條例》 第21條規(guī)定：“排污者未按照規(guī)定繳納排污費的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門依據(jù)職權(quán)責令限期繳納；逾期拒不繳納的，處應(yīng)繳納排污費數(shù)額 1倍以上3倍以下的罰款，并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。”(3)滯納金和罰款并用。如《水法》 第70條規(guī)定：“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，并處應(yīng)繳或者補繳水資源費一倍以上五倍以下的罰款。”(4)行政機關(guān)強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。如《保障農(nóng)民工工資支付條例》第42條規(guī)定：“人力資源社會保障行政部門作出責令支付被拖欠的農(nóng)民工工資的決定，相關(guān)單位不支付的，可以依法申請人民法院強制執(zhí)行?！币匝a償性制裁和懲罰性制裁二分的視角分類，上述前三種做法以額外增加當事人義務(wù)為特征，屬于功能的等價物。其立法原理是通過行政機關(guān)“提示違法即罰款的方式得以‘執(zhí)行’”(29)[德] 漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》(第二卷)，商務(wù)印書館2014年版，第336頁。，屬于懲罰性制裁的范疇。第四種做法并未增加當事人義務(wù)，屬于補償性制裁的范疇。

從行政管理目標實現(xiàn)的視角來看，上述四種做法都是為了確保金錢給付的基礎(chǔ)義務(wù)得到實現(xiàn)，對于基礎(chǔ)目標的實現(xiàn)可謂是殊途同歸。對于金錢給付的基礎(chǔ)義務(wù)，行政機關(guān)作出加處罰款、滯納金以及罰款行為的本質(zhì)是，對于不履行金錢給付義務(wù)的當事人，通過施加經(jīng)濟上的不利益作為威懾，督促其及時履行義務(wù)。但是，目標的合法性并不能證成手段的合法性。問題在于，如果說基礎(chǔ)義務(wù)來源于國家基于各種原因?qū)Ξ斒氯顺闪⒌膫鶛?quán)，具有征收的正當性。那么，為督促當事人履行金錢給付義務(wù)而施加的額外金錢給付義務(wù)，其正當性基礎(chǔ)是什么？筆者認為，這一方式并不符合實質(zhì)合法性的要求。

首先，對金錢給付義務(wù)施加經(jīng)濟不利益不符合憲法人權(quán)保障理念的要求。財產(chǎn)權(quán)是公民的一項基本人權(quán)。《憲法》第13條第1款規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”國家不僅具有保護個人財產(chǎn)不受他人侵犯的義務(wù)，同時也不得隨意侵犯公民的合法財產(chǎn)。對金錢給付義務(wù)施加經(jīng)濟不利益，本質(zhì)上是國家對于公民合法財產(chǎn)的一種剝奪，必須具備正當性基礎(chǔ)。

行政執(zhí)行與民事執(zhí)行在執(zhí)行方式上并不存在實質(zhì)差異。與民事執(zhí)行相比，行政執(zhí)行的特質(zhì)在于，請求權(quán)之提起與請求權(quán)之確定均由行政主體為之，請求權(quán)者與執(zhí)行者同歸一體，行政主體在行政強制執(zhí)行上具有“人身聯(lián)合性”。(30)Karl Brunner, Die Lehre vom Verwaltungszwang,1923,S,22.轉(zhuǎn)引自城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局1999年版，第252-253頁。換言之，除上述差異外二者并未有實質(zhì)差別。梳理行政執(zhí)行的歷史演進可以發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)行脫胎于民事執(zhí)行，民事執(zhí)行對于行政執(zhí)行法制化有著“典范性的影響”。(31)W.Jellinek,a.a.O.S.337;轉(zhuǎn)引自城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局1999年版，第252頁。在德國，公法上的金錢債權(quán)，如稅收、社會保險等費用的征收，直接或者間接援用民事執(zhí)行的方式。民事執(zhí)行中，法院只能執(zhí)行裁判文書確定的金錢給付義務(wù)，而無額外增加經(jīng)濟不利益的權(quán)力。這一道理同樣適用于行政執(zhí)行。

懲罰性制裁的適用應(yīng)以補償性制裁未達目的為前提。補償性制裁未達目的是指當事人既不履行義務(wù)，行政機關(guān)直接行政強制也未實現(xiàn)債權(quán)。美濃部達吉教授認為，“如果債權(quán)的觀念可以理解為特定主體之間一方請求另一方作為或不作為的權(quán)利的話，那么這種觀念絕非私法所獨有，而應(yīng)為公法、私法所共同”。(32)[日] 美濃部達吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國政法大學出版社2003年版，第28頁。因此，公法上的金錢給付義務(wù)來源于國家對私人的公法債權(quán)，而行政強制執(zhí)行正是此種公法債權(quán)的實現(xiàn)方式。這種行政上的強制執(zhí)行既是行政機關(guān)的權(quán)力也是其職責。我國立法普遍賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行的權(quán)力，具體表現(xiàn)為行政機關(guān)強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。

《行政強制法》關(guān)于加處罰款或滯納金和直接強制執(zhí)行方式(或者申請人民法院執(zhí)行)的規(guī)定倒置了懲罰性制裁與補償性制裁的適用。按照第一性法律義務(wù)與第二性法律義務(wù)的區(qū)分學說，第二性法律義務(wù)是行為人因違反法律規(guī)范所設(shè)定的第一性法律義務(wù)所引發(fā)的第二性法律義務(wù)。(33)張文顯：《法哲學范疇研究》，中國政法大學出版社2001年版，第 122頁。這里的第一性法律義務(wù)即“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為” 框架中的基礎(chǔ)行為。第二性法律義務(wù)指因不履行行為義務(wù)而構(gòu)成違反秩序行為的制裁?；A(chǔ)行為的強制執(zhí)行不屬于第二性法律義務(wù)，而是第一性法律義務(wù)的非必要組成部分，因為其目的不是制裁，而是原始處理的執(zhí)行。(34)[德]漢斯·沃爾夫等：《行政法》(第二卷)，商務(wù)印書館2014年版，第321頁。

根據(jù)比較衡量論的違憲審查基準理論，就所有人權(quán)而言，都應(yīng)“將基于限制所可產(chǎn)生的利益，與不限制的情形下所可維持的利益加以比較，當可判斷前者的價值更高時，才可據(jù)以限制人權(quán)”。(35)[日] 蘆部信喜：《憲法》(第三版)，林來梵、凌維慈、龍絢麗譯，北京大學出版社2006年版，第88頁。根據(jù)上述分析，與金錢給付義務(wù)的強制征收相比較，金錢給付義務(wù)進行懲戒性制裁的執(zhí)行方式并未產(chǎn)生額外的公共利益，缺乏權(quán)利限制的正當性。綜上，對以懲戒性制裁的方式督促金錢給付義務(wù)的履行與我國憲法人權(quán)保障、財產(chǎn)權(quán)保護的意旨不符。

其次，對金錢給付義務(wù)施加額外經(jīng)濟負擔不符合平等原則的要求。平等，一般認為即“相同的事務(wù)為相同的處理，不同事物為不同處理”。(36)城仲模：《行政法之一般法律原則》，三民書局1999年版，第201-202頁。我國《憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。這一平等，“不僅包括人們在法律適用上的平等，還應(yīng)包含人們在法律內(nèi)容上也享有平等的權(quán)利”。(37)林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第112頁。

上述四種為確保金錢給付基礎(chǔ)義務(wù)得到實現(xiàn)的立法例中，無論其義務(wù)形式表現(xiàn)為罰款、稅收還是社會保險費，其本質(zhì)都是金錢給付義務(wù)。因此在無特別理由的前提下，金錢給付義務(wù)應(yīng)該無差別對待，適用同一種類的執(zhí)行方式。同時，比例原則要求在達成目的的前提下，選擇對當事人權(quán)益侵害最小的方式。因此無論是對于立法機關(guān)還是行政機關(guān)，都有義務(wù)在合理正常之行政目的的追求下，得就其行為形式作最適當、最合目的性之考量。(38)Vgl. Wolfgang Hoffmann-Reim, Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts als Aufgabe - Ans?tze am Beispiel Des Umweltschutzes, A?R 1991, 407.轉(zhuǎn)引自程明修：《行政行為形式選擇自由——以公私協(xié)力行為為例》，載《月旦法學雜志》第120期(2005年)，第47頁。綜上，除加處罰款或滯納金的適用具有更強理由外，行政機關(guān)直接強制執(zhí)行(或申請人民法院執(zhí)行)應(yīng)當成為金錢給付義務(wù)執(zhí)行的首選方式。

四、執(zhí)行罰的程序控制

根據(jù)“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”的分析框架，一方面加處罰款或滯納金作為行政強制執(zhí)行的一種方式，是“行政活動的下游環(huán)節(jié)”，性質(zhì)上屬于“執(zhí)行行為”；另一方面，加處罰款或滯納金同樣面臨自身設(shè)定的義務(wù)如何實現(xiàn)的問題，因而在執(zhí)行過程中，加處罰款或滯納金又具有“基礎(chǔ)行為”的特點。我國行政執(zhí)行以申請法院執(zhí)行為原則，進一步增加了金錢給付義務(wù)執(zhí)行的復(fù)雜性。下文討論主要集中于申請法院執(zhí)行的情形。(39)行政機關(guān)自行執(zhí)行所涉及的情形，基本可以納入行政機關(guān)申請法院執(zhí)行的情形中討論。

(一)加處罰款或滯納金的執(zhí)行模式

根據(jù)加處罰款或滯納金決定是否獨立對當事人或者人民法院發(fā)生效力，實踐中加處罰款或滯納金的執(zhí)行模式大致可以區(qū)分為三種類型：絕對依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序、相對依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序和獨立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序。

1. 絕對依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序

案例一：“瑞安市市場監(jiān)督管理局訴王秀英處罰款、加處罰款”(40)“瑞安市市場監(jiān)督管理局申請執(zhí)行王秀英罰款、加處罰款案”，浙江省瑞安市人民法院(2017)浙0381行審457號行政裁定書。一案中，人民法院裁定“準予強制執(zhí)行申請執(zhí)行人瑞安市市場監(jiān)督管理局于2016年8月17日作出的瑞市監(jiān)處字〔2016〕5021號行政處罰決定書確定的內(nèi)容，即繳罰款1000元、加處罰款1000元”。

案例評析：

絕對依附模式中，行政機關(guān)作出一個金錢給付義務(wù)的行政決定。這一決定內(nèi)容既包含基礎(chǔ)決定也包含執(zhí)行罰決定，執(zhí)行罰決定表現(xiàn)為加處罰款或滯納金的計征方式。人民法院裁定執(zhí)行行政決定，存在兩種情形：一種情形是人民法院裁定書明確基礎(chǔ)決定和執(zhí)行決定的具體金額；另一種情形是人民法院裁定是否準予執(zhí)行行政機關(guān)的決定，不明確當事人的具體權(quán)利義務(wù)，只對行政決定的合法性做出評判。(41)在“寶雞市生態(tài)環(huán)境局千陽分局與陜西錦泰陶瓷股份有限公司加處罰款或者滯納金非訴執(zhí)行”一案中，人民法院裁定“準予強制執(zhí)行寶雞市生態(tài)環(huán)境局千陽分局作出的陜C千陽環(huán)罰〔2020〕5號《寶雞市生態(tài)環(huán)境局千陽分局行政處罰決定書》”。參見陜西省千陽縣人民法院(2021)陜0328行審1號行政裁定書。在第二種情形中，行政機關(guān)并沒有就加處罰款或滯納金單獨作成行政決定，因而在申請人民法院執(zhí)行過程中，人民法院裁定也并未直接明確執(zhí)行罰義務(wù)。

絕對依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序與《行政強制法》的規(guī)定存在抵牾。絕對依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序中，基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為雜糅，喪失了執(zhí)行罰制度本身存在的價值。首先是行政強制執(zhí)行程序的缺失。行政機關(guān)作出基礎(chǔ)行政決定的同時附帶作出加處罰款或滯納金決定，在執(zhí)行過程中，行政機關(guān)根本不具備實施《行政強制法》第35條規(guī)定的“作出強制執(zhí)行決定前”的催告條件，當事人自然也無法就行政強制執(zhí)行決定作出陳述和申辯。其次是弱化了執(zhí)行罰制度的功能與作用。這種執(zhí)行程序?qū)⒒A(chǔ)行政決定確定的金錢給付義務(wù)與加處罰款或滯納金決定確定的金錢給付義務(wù)，簡單化為金錢給付義務(wù)，削弱了加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰功能。加處罰款或滯納金執(zhí)行方式與申請人民法院執(zhí)行是不同執(zhí)行方式的轉(zhuǎn)換，后者是前者無法實現(xiàn)義務(wù)的替代選擇。兩種執(zhí)行方式相互排斥，不可同時適用。最后是執(zhí)行名義的缺失。行政機關(guān)沒有就加處罰款或滯納金單獨作成行政決定，因而在申請人民法院執(zhí)行過程中，一些人民法院裁定也并未直接明確執(zhí)行罰義務(wù)，只是單純進行了行政決定的合法性評判。人民法院的非訴執(zhí)行裁定書，是后續(xù)執(zhí)行的“執(zhí)行名義”，明確當事人的具體權(quán)利義務(wù)，不僅有利于當事人及時救濟，而且便于實踐中的執(zhí)行操作。

2. 相對依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序

案例二：“濟南市市中區(qū)市場監(jiān)督管理局申請強制執(zhí)行(濟市中)食藥稽食罰催[2019]16號《履行行政處罰決定催告書》的行政處罰罰沒款175 995元及加處罰款173 280元非訴執(zhí)行”(42)“濟南市市中區(qū)市場監(jiān)督管理局申請非訴執(zhí)行罰款、加處罰款案”，山東省濟南市市中區(qū)人民法院(2020)魯0103行審7號行政裁定書。一案中，人民法院裁定，“關(guān)于加處罰金173 280元的處罰內(nèi)容，應(yīng)由申請執(zhí)行人另行制作處罰決定書后，再向本院申請強制執(zhí)行”。

案例評析：

相對依附模式的執(zhí)行程序，有兩個主要特點：其一是基礎(chǔ)行政決定與加處罰款或滯納金決定同時作出，相關(guān)權(quán)利義務(wù)在同一法律文書中載明。其二是行政機關(guān)就基礎(chǔ)行政決定與加處罰款或滯納金決定分別向人民法院申請執(zhí)行。絕對依附模式與相對依附模式的共同點在于，對于當事人來講，只存在一個成立生效的行政決定；行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行也以該行政決定為藍本。兩種模式的不同點在于，絕對依附模式中，行政機關(guān)申請法院執(zhí)行的是對于當事人生效的行政決定；相對依附模式中，行政機關(guān)以對于當事人生效的行政決定為基礎(chǔ)，分別就基礎(chǔ)決定、執(zhí)行決定向人民法院申請執(zhí)行。

加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定不具有對外效力，不屬于“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”理論框架中的基礎(chǔ)行為?；A(chǔ)行為，是指已經(jīng)成立且對當事人生效的行政決定。對于加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定，成立時間應(yīng)該從送達當事人之日起算；生效時間應(yīng)該從履行期限屆滿之日起算。相對依附模式中，加處罰款或滯納金的行政決定沒有送達當事人，這一執(zhí)行決定只是對執(zhí)行罰內(nèi)容的進一步明確，是行政執(zhí)行過程的內(nèi)部程序，不屬于《行政強制法》意義上的“行政決定”。從外部程序看，行政機關(guān)只作出了一個行政決定。

相對依附模式中，加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定具有內(nèi)部程序效力。根據(jù)《行政強制法》第53條的規(guī)定，行政機關(guān)在申請法院執(zhí)行的過程中，需要有一個權(quán)利義務(wù)具體化的行政決定。加處罰款或滯納金行為由于尚在持續(xù)不斷地發(fā)揮作用，權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚不穩(wěn)定，缺乏一個具體的行政決定，也給人民法院的合法性審查帶來了不確定性。譬如，加處罰款或滯納金的執(zhí)行行為缺乏一個行政決定，對于“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”的審查基準人民法院也就無從適用。

3.獨立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序

案例三：“重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會與重慶云廷置業(yè)有限責任公司城市建設(shè)配套費滯納金行政征收決定非訴執(zhí)行”(43)“重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會與重慶云廷置業(yè)有限責任公司城市建設(shè)配套費滯納金行政征收決定非訴執(zhí)行案”，重慶市潼南區(qū)人民法院(2020)渝0152行審1號行政裁定書。一案中，被申請執(zhí)行人重慶云廷置業(yè)有限責任公司未繳納2018年9月12日緩交到期的城市建設(shè)配套費 1 890 000 元，申請執(zhí)行人重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會依法申請人民法院強制執(zhí)行。同時，其應(yīng)繳未繳期間，按照《重慶市城市建設(shè)配套費征收管理辦法》第21條規(guī)定，應(yīng)加征城市建設(shè)配套費滯納金。申請執(zhí)行人于2019年4月26日作出《潼配滯征字[2019]第001號行政征收決定》，并于2019年5月6日將該決定書送達被申請執(zhí)行人。故申請執(zhí)行人向法院申請強制執(zhí)行滯納金征收決定。

案例評析：

與上述兩種依附模式不同，獨立模式的最大區(qū)別在于，行政機關(guān)作出兩個對外發(fā)生效力的行政決定并分別申請法院執(zhí)行。這里的加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定等同為《行政強制法》意義上的行政決定。本案中，重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作出兩個行政決定。第一個決定是責令限期繳納城市建設(shè)配套費的行政決定，對應(yīng)“基礎(chǔ)行為——執(zhí)行行為”中的基礎(chǔ)行為。第二個決定是加處滯納金的行政決定，屬于執(zhí)行行為中具有可執(zhí)行內(nèi)容的決定。由于兩個決定的作出具有時間差，申請執(zhí)行人分別申請人民法院執(zhí)行。

獨立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序存在加處罰款或滯納金行政決定如何理解的問題。如果將加處罰款或滯納金行政決定視為《行政強制法》意義的“行政決定”，那么根據(jù)《行政強制法》對加處罰款或滯納金屬于直接而普遍性的授權(quán)的理解，當事人拒絕履行行政機關(guān)加處罰款或滯納金的金錢給付義務(wù)時，從邏輯上講，當事人的行為再一次滿足了加處罰款或滯納金規(guī)定的適用條件。換言之，只要當事人拒絕履行金錢給付義務(wù)，加處罰款或滯納金的執(zhí)行方式將可以反復(fù)適用。因此，將加處罰款或滯納金決定被視為《行政強制法》規(guī)定的“行政決定”不符合國家權(quán)力節(jié)制的原則，在道理上也說不通。從行政強制執(zhí)行的立法目的出發(fā)，加處罰款或滯納金決定只是一種行政強制執(zhí)行手段。加處罰款或滯納金決定的實現(xiàn)，只能參照適用基礎(chǔ)行政決定執(zhí)行程序。

(二)加處罰款或滯納金執(zhí)行程序設(shè)計

評價法律程序有兩條標準，一是“結(jié)果有效性”(good result efficacy)，二是“過程價值有效性”(process value efficacy)。(44)Summers,Evaluating and Improving Legal Process - A Plea for Process Values,60 Cornell Law Review 1,3(1974).“結(jié)果有效性”的第一層含義為基礎(chǔ)決定的完整實現(xiàn)，第二層含義為加處罰款或滯納金的適用不能給當事人帶來顯著負擔；“過程價值有效性”表現(xiàn)為當事人在多階段執(zhí)行程序中享有充分的權(quán)利保障?；诩犹幜P款或滯納金審慎適用的理念，筆者傾向于在獨立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序基礎(chǔ)上，提出加處罰款或滯納金執(zhí)行程序的主張。

加處罰款或滯納金的適用，既需要執(zhí)行《行政強制法》第四章第二節(jié)對于金錢給付義務(wù)法具體規(guī)定，也需要遵循第四章第一節(jié)行政強制執(zhí)行的一般規(guī)定。與作為、不作為義務(wù)相比，當事人負擔的金錢給付義務(wù)往往不存在緊急性的特征，存在適用多階段執(zhí)行程序的基礎(chǔ)。下文主要以加處罰款執(zhí)行程序為例說明。

首先，罰款決定書附隨加處罰款或滯納金的執(zhí)行方式。罰款決定作出后，通常會給當事人規(guī)定一定的履行期間。罰款決定書載明執(zhí)行方式，聲明不履行的不利法律后果，有利于當事人及時履行義務(wù)。從依附于基礎(chǔ)決定的兩種執(zhí)行程序中，可以發(fā)現(xiàn)這一方式亦是我國罰款決定的常見方式。

其次，當事人期滿不履行的，行政機關(guān)作出加處罰款的執(zhí)行程序前的正式催告。這一根據(jù)是《行政強制法》第35條的規(guī)定：“行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當事先催告當事人履行義務(wù)?！背苯哟吒娈斒氯寺男谢A(chǔ)義務(wù)這種方式外，行政機關(guān)加處罰款或滯納金催告，同樣也是“催告當事人履行義務(wù)”的一種方式。行政機關(guān)催告書中應(yīng)載明加處罰款決定的“期限、給付方式、當事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)”等基本內(nèi)容。當事人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯，不僅可以針對加處罰款決定，同時可以針對罰款決定。

加處罰款或者滯納金期限應(yīng)該統(tǒng)一為30日。根據(jù)《行政強制法》第46條規(guī)定，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)催告期限不超過30日?！缎姓娭品ā凡⑽疵鞔_規(guī)定沒有行政強制權(quán)的行政機關(guān)加處罰款或滯納金的實施期限。實踐中，一些人民法院甚至裁定這一期限截止到“實際繳納日止”。(45)“溫州市甌海區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局申請強制執(zhí)行溫某計生征字第4號征收社會撫養(yǎng)費加處滯納金案”，浙江省溫州市甌海區(qū)人民法院(2016)浙0304行審字第167號行政裁定書。兩種不同執(zhí)行體制下的期限統(tǒng)一，既便于執(zhí)法實踐中的操作，也可以防止加處罰款或滯納金時限過長，異化為對當事人的一種處罰。

再者，催告期滿的，行政機關(guān)作出加處罰款決定。這一根據(jù)是《行政強制法》第37條的規(guī)定：“經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定。”這里的“行政決定”實際上已經(jīng)不再是罰款決定，而是加處罰款決定。

最后，行政機關(guān)根據(jù)《行政強制法》第53條的規(guī)定，分別就罰款決定、加處罰款決定申請人民法院執(zhí)行。與罰款決定的執(zhí)行名義功能不同，加處罰款決定還承載著執(zhí)行方式的具體化功能和解釋、穩(wěn)定功能。(46)鮑爾：《行政行為作為行政執(zhí)行的中心概念》，載全國人大常委會法制工作委員會、德國技術(shù)合作公司編：《行政強制的理論與實踐》，法律出版社2001年版，第17頁。由于行政機關(guān)罰款決定和加處罰款決定的作出具有時間差，行政機關(guān)只能首先申請人民法院執(zhí)行罰款決定。在執(zhí)行過程中，當事人如果主動履行基礎(chǔ)義務(wù)，則行政機關(guān)沒必要再就加處罰款決定申請人民法院執(zhí)行。則行政機關(guān)可以根據(jù)《行政強制法》第40條第5項“行政機關(guān)認為需要終結(jié)執(zhí)行的其他情形”終結(jié)加處罰款決定的執(zhí)行。如果當事人在罰款的執(zhí)行過程中主動配合行政機關(guān)的執(zhí)行工作，主觀上不存在逃避履行基礎(chǔ)義務(wù)的，行政機關(guān)亦可以根據(jù)《行政強制法》第42條“當事人采取補救措施”的規(guī)定，減免加處的罰款或者滯納金，并就減少后的加處罰款決定向人民法院申請執(zhí)行。

結(jié)語

本文主要討論了《行政強制法》語境下加處罰款或滯納金的理解與適用。當下理論界和實務(wù)部門對加處罰款或滯納金的理解，一方面不符合《行政強制法》有關(guān)行政強制設(shè)定的原則性規(guī)定，缺乏形式合法性；另一方面背離了憲法人權(quán)保障理念和平等原則的要求，缺乏實質(zhì)合法性。這其中既存在《行政強制法》立法不科學的弊病，也存在學界長期對執(zhí)行罰的誤讀。文章從加處罰款或滯納金的概念界定，執(zhí)行程序機制重構(gòu)等方面，嘗試建構(gòu)我國的執(zhí)行罰制度。

討論我國加處罰款或滯納金的一個重要啟示是，比較法的研究需要有整體主義和歷史背景的關(guān)懷?？疾煳覈鴪?zhí)行罰的學術(shù)研究歷程，其間不免存在對比較法相關(guān)制度的誤讀。觀察和引介域外執(zhí)行罰制度，不能脫離該國行政強制執(zhí)行的整體制度和歷史發(fā)展背景，否則有可能斷章取義。德國行政強制執(zhí)行制度中各種方式錯落有致，層次分明，每一種方式都具有牽一發(fā)動全身的特點。我國行政強制執(zhí)行制度，實用主義的色彩較重，整體制度建構(gòu)的科學性不足，導(dǎo)致一些行政執(zhí)行領(lǐng)域出現(xiàn)權(quán)力的真空或者交叉，亟待加以立法完善。對于如何進行行政強制執(zhí)行的制度建構(gòu)，本文即是一次初步的嘗試。