礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的保障機(jī)制探微

蒲方合

（賀州學(xué)院教師發(fā)展中心，廣西 賀州 542899）

礦業(yè)是國(guó)家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，保障和支撐其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，由于礦產(chǎn)資源分布的不均衡性，我國(guó)礦產(chǎn)資源的探明儲(chǔ)量?jī)H占世界總探明儲(chǔ)量的12%，我國(guó)人均占有的礦產(chǎn)資源較少，人均探明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量為世界人均探明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的58%①，礦產(chǎn)資源凜賦較差。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口城市化的迅速推進(jìn)，對(duì)礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)出鋼性需求。而礦產(chǎn)資源又具有不可再生性、耗竭性。這樣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的無(wú)限需求與礦產(chǎn)資源的有限儲(chǔ)量、有限供給之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源供給不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。近幾年來(lái)，我國(guó)能源、礦產(chǎn)資源消費(fèi)需求持續(xù)攀升，石油、鐵、銅等大宗短缺礦產(chǎn)品進(jìn)口量持續(xù)增長(zhǎng)。包括礦產(chǎn)資源供給安全在內(nèi)的資源能源安全問(wèn)題已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的隱患。礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用事關(guān)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用方面取得的成就

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)能源、礦產(chǎn)資源的高效利用，維護(hù)國(guó)家能源資源安全。制定了《能源節(jié)約法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，為礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用提供了法治保障。大力推廣礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用新技術(shù)，截至2019 年，已發(fā)布了360 項(xiàng)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的先進(jìn)技術(shù)。近幾年來(lái)，通過(guò)礦山的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)和采礦企業(yè)的整合，礦山開(kāi)采回采率、選礦率較新中國(guó)成立初期大幅提升，我國(guó)在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用方面成效顯著。

二、礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的主要制約因素

礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用包括礦產(chǎn)的節(jié)約集約開(kāi)采、節(jié)約集約選礦、礦石的節(jié)約集約冶煉、礦產(chǎn)品及其制品的節(jié)約集約生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)、利用，延伸到整個(gè)采礦業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)，各環(huán)節(jié)相輔相成，構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)工程。

礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用受很多因素的制約。首先，礦產(chǎn)回采率、選礦回收率及其共伴生礦、“三廢”綜合利用水平受采礦技術(shù)、礦冶技術(shù)的制約。礦冶技術(shù)、礦產(chǎn)品及其制品的生產(chǎn)、深加工技術(shù)、新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)必然不斷推動(dòng)我國(guó)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷拓展礦產(chǎn)品及其制品的功能及其應(yīng)用領(lǐng)域，延伸采礦業(yè)及其制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高礦產(chǎn)品及其制品的附加值。其次，礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用受礦產(chǎn)品及其制品的價(jià)格制約。礦產(chǎn)品及其制品的價(jià)格決定了生產(chǎn)者在采礦、選礦及其他礦產(chǎn)品及其制品的生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)的生產(chǎn)成本及所能獲取的利潤(rùn)。礦產(chǎn)品及其制品價(jià)格上揚(yáng)，會(huì)激勵(lì)“理性經(jīng)濟(jì)人”節(jié)約集約采礦、選礦、生產(chǎn)，節(jié)約集約利用礦產(chǎn)品及其制品。反之亦然。再次，礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用受礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)制度的制約，礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)界定清晰，產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度完善，產(chǎn)權(quán)保護(hù)有力，會(huì)激勵(lì)礦業(yè)權(quán)人節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源。

三、我國(guó)在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用方面存在的主要問(wèn)題

1984 年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)頒布了《礦產(chǎn)資源法》《資源稅法》等一系列法律、法規(guī)、規(guī)章。礦產(chǎn)資源開(kāi)采和利用的制度體系初步建立。然而，由于我國(guó)礦產(chǎn)資源法律制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立及其不斷完善以及世界政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素條件也在發(fā)生深刻變化。雖然，礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革逐步深入，但是，礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的機(jī)制還不能適應(yīng)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的要求。

（一）部分礦產(chǎn)、礦產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制不夠健全

由于我國(guó)以“采礦權(quán)”出讓的方式實(shí)行礦產(chǎn)的有償開(kāi)采，“采礦權(quán)”的招標(biāo)底價(jià)、拍賣底價(jià)、掛牌底價(jià)只是礦產(chǎn)用益物權(quán)的最低控制價(jià)，并非礦產(chǎn)所有權(quán)的最低控制價(jià)。招標(biāo)價(jià)、拍賣價(jià)、掛牌價(jià)只是礦產(chǎn)用益物權(quán)的市場(chǎng)價(jià)而非礦產(chǎn)所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)?！安傻V權(quán)”的招標(biāo)價(jià)、拍賣價(jià)、掛牌價(jià)未能將礦產(chǎn)的代際成本、替代成本、機(jī)會(huì)成本完全內(nèi)部化，不能充分體現(xiàn)出礦產(chǎn)的稀缺性、代際成本、機(jī)會(huì)成本、替代成本。采礦單位或個(gè)人取得礦產(chǎn)的成本較低。

在市場(chǎng)中，企業(yè)往往按邊際成本小于邊際收益的原則進(jìn)行生產(chǎn)決策。如果礦產(chǎn)的開(kāi)采周期與社會(huì)投資周期或消費(fèi)周期不一致，又會(huì)導(dǎo)致礦產(chǎn)品及其制品的產(chǎn)能間歇性擴(kuò)張。如果采礦單位或個(gè)人以及以礦產(chǎn)品及其制品為原料的生產(chǎn)企業(yè)在市場(chǎng)中過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，又會(huì)導(dǎo)致礦產(chǎn)品及其制品價(jià)格的暴跌或暴漲。一些資源類產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制扭曲，價(jià)格水平過(guò)低，比價(jià)關(guān)系不合理[1]。這樣，通過(guò)礦產(chǎn)品及其制品的價(jià)格形成機(jī)制、價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，導(dǎo)致了一些礦產(chǎn)品及其制品的低價(jià)取得和利用以及礦產(chǎn)品及其制品的價(jià)格扭曲，導(dǎo)致了一些礦產(chǎn)品及其制品的低效利用、粗放經(jīng)營(yíng)以及高物耗、高能耗、高排放、高污染。2019 年每萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值消耗0.4905 噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源[2]。我稀土出口價(jià)格在這方面最為典型。由于稀土出口的國(guó)際價(jià)格機(jī)制不合理，多年來(lái)，我國(guó)稀土以“白菜價(jià)”外賣。我國(guó)從稀土出口中獲得的收益極少，節(jié)能減排任務(wù)艱巨。

（二）重要礦產(chǎn)資源深度開(kāi)發(fā)利用的一些核心技術(shù)瓶頸還沒(méi)有突破

在這方面以稀土資源的開(kāi)發(fā)利用最為典型。稀土在航空航天、軍事工業(yè)等方面應(yīng)用廣泛，是關(guān)系到我國(guó)國(guó)家安全的重要戰(zhàn)略資源。稀土產(chǎn)業(yè)是技術(shù)密集、人才密集、資金密集的產(chǎn)業(yè)。美、日對(duì)稀土的深度開(kāi)發(fā)利用起步早，有近五十年的技術(shù)積累，美國(guó)擁有較多的深度開(kāi)發(fā)利用稀土的核心技術(shù)專利。美日企業(yè)控制了很多稀土深度開(kāi)發(fā)利用的核心技術(shù)專利。僅日立集團(tuán)的日立金屬，在銣鐵硼的生產(chǎn)制造流程布局了約1000 項(xiàng)專利技術(shù)，又與其他美、日企業(yè)組建了大量交叉許可的稀土專利技術(shù)體系[3]。國(guó)外某些國(guó)家對(duì)我國(guó)形成了稀土專利技術(shù)壁壘。在稀土深度開(kāi)發(fā)利用方面，我國(guó)與美、日存在差距。稀土深度開(kāi)發(fā)利用研發(fā)的高端人才缺乏，研發(fā)力量分散，稀土深度開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)研究滯后[4]。稀土元素在稀土深度開(kāi)發(fā)利用中的內(nèi)在作用機(jī)理等基礎(chǔ)理論研究還沒(méi)有攻克。沒(méi)有突破稀土深度開(kāi)發(fā)利用的一些核心技術(shù)瓶頸。通過(guò)稀土深度開(kāi)發(fā)利用獲得的高端產(chǎn)品少，還沒(méi)有占據(jù)稀土深度開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)鏈高端。

（三）礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)加強(qiáng)

在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的微觀管理中，主管部門通過(guò)對(duì)采礦單位或個(gè)人執(zhí)行礦山設(shè)計(jì)方案或礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案的檢查，來(lái)監(jiān)督采礦單位或個(gè)人對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約開(kāi)采，采礦是否達(dá)到自然資源部發(fā)布的77個(gè)礦種開(kāi)發(fā)利用的“三率”最低指標(biāo)要求。礦種開(kāi)發(fā)利用的“三率”最低指標(biāo)是礦山設(shè)計(jì)的依據(jù)，對(duì)該77 種礦種中的同一種礦而言，由于每座礦山或每一個(gè)礦區(qū)的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、采礦條件、礦產(chǎn)資源的分布及其稟賦不同，礦種開(kāi)發(fā)利用的“三率”領(lǐng)跑指標(biāo)不具有強(qiáng)制性，僅僅依據(jù)礦種開(kāi)發(fā)利用的“三率”最低指標(biāo)要求來(lái)進(jìn)行礦山設(shè)計(jì)，對(duì)礦種的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行水平調(diào)查評(píng)估，只是堅(jiān)守了礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的底線，還達(dá)不到礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的宏觀管理中，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、能源局負(fù)責(zé)能耗考核，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)主要污染物減排考核，工業(yè)信息化部等部門負(fù)責(zé)金屬尾礦綜合利用考核。條塊分割的資源能源節(jié)約集約利用之績(jī)效考核管理體制[5]，在一定程度上不利于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用進(jìn)行整體上或宏觀上的管理。

在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的宏觀管理中，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、能源局負(fù)責(zé)能耗考核，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)主要污染物減排考核，工業(yè)信息化部等部門負(fù)責(zé)金屬尾礦綜合利用考核條塊分割的資源能源節(jié)約集約利用之績(jī)效考核管理體制[7]，在一定程度上不利于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用進(jìn)行整體上或宏觀上的管理。

（四）對(duì)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度未能充分保障礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約開(kāi)采

一些采礦者沒(méi)有采礦許可證采用秘密手段采礦，或者雖然持有采礦許可證，但是不按照采礦許可證的要求在指定的特定礦區(qū)采礦，超越指定的礦區(qū)界線采礦。為了在權(quán)益被侵害的采礦權(quán)人沒(méi)有察覺(jué)的情況下開(kāi)采更多礦石，一些采礦者往往采主棄副、采易棄難、采厚棄薄、采富棄貧。例如，青海省木里煤田被“開(kāi)膛破肚”式開(kāi)采，回采率不足15%，價(jià)值約360 億元的約0.60億噸煤炭被無(wú)情拋棄[6]。

面對(duì)資源約束趨緊的嚴(yán)峻形勢(shì)，這就需要通過(guò)完善礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的保障機(jī)制，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用，為礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提供機(jī)制保障。

（五）對(duì)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠

面對(duì)資源約束趨緊的嚴(yán)峻形勢(shì)應(yīng)加快調(diào)結(jié)構(gòu)促升級(jí)，推動(dòng)資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，推動(dòng)發(fā)展從主要依靠要素投入向更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變[9]。

這就需要通過(guò)完善礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的保障機(jī)制，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用，為礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提供機(jī)制保障。

四、礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用保障機(jī)制的改革路徑

粗放式的外延型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已難以為繼。為了在經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變中有效地促進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的保障機(jī)制改革。

（一）健全礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的價(jià)格保障機(jī)制

為了促進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用，在礦產(chǎn)所有權(quán)出讓中建議通過(guò)以下程序確定采礦單位或個(gè)人取得特定礦區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)的合理成本：首先，由自然資源主管部門依據(jù)已審批的礦產(chǎn)資源勘查報(bào)告確定特定礦區(qū)礦產(chǎn)的凜賦（包括礦產(chǎn)的種類、物理化學(xué)特性、豐度、貧化率等）及其儲(chǔ)量；其次，根據(jù)審批的礦產(chǎn)資源勘查報(bào)告，確認(rèn)礦區(qū)的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、采礦條件，類比同類礦山或礦區(qū)，按照節(jié)約集約采礦的要求，自然資源主管部門確定特定技術(shù)條件下特定礦區(qū)礦產(chǎn)的合理回采率，確定礦產(chǎn)的開(kāi)采成本及其可采儲(chǔ)量；再次，完善礦產(chǎn)品出口的價(jià)格機(jī)制，尤其要形成合理的稀土出口國(guó)際價(jià)格機(jī)制，再根據(jù)規(guī)格相同或相近的礦產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)現(xiàn)貨價(jià)、期貨價(jià)，根據(jù)規(guī)格相同或相近的礦產(chǎn)品及其制品的效用，根據(jù)該礦產(chǎn)的稀缺性、耗竭性、替代成本、機(jī)會(huì)成本、代際成本，根據(jù)特定礦區(qū)礦產(chǎn)的開(kāi)采成本、采礦單位或個(gè)人應(yīng)取得的合理利潤(rùn)等因素，由自然資源主管部門協(xié)同國(guó)有資產(chǎn)管理部門，確定采礦單位或個(gè)人取得特定礦區(qū)礦產(chǎn)的合理成本（礦產(chǎn)所有權(quán)出金）。礦山企業(yè)則根據(jù)礦產(chǎn)的取得成本、開(kāi)采成本、稅費(fèi)成本、銷售成本、合理利潤(rùn)率等因素，確定礦產(chǎn)品的價(jià)格。這樣，通過(guò)礦產(chǎn)、礦產(chǎn)品及其制品的價(jià)格形成機(jī)制、價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，激勵(lì)采礦單位或個(gè)人節(jié)約集約采礦，制約以礦產(chǎn)品或其制品為原料的生產(chǎn)企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)品及其制品的粗放利用，激勵(lì)以礦產(chǎn)品或其制品為原料的生產(chǎn)企業(yè)降低能耗、物耗，激勵(lì)礦產(chǎn)品及其制品的生產(chǎn)者、消費(fèi)者形成資源節(jié)約、低碳環(huán)保的生產(chǎn)方式、生活方式、消費(fèi)方式，形成礦產(chǎn)資源高效利用的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，保障人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）突破重要礦產(chǎn)資源深度開(kāi)發(fā)利用的核心技術(shù)瓶頸

值此國(guó)際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜的世界百年未有之大變局、全球產(chǎn)業(yè)鏈重塑之際[7]，我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈必須內(nèi)涵發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)揮我國(guó)集中人力物力資源辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)重要礦產(chǎn)資源尤其是事關(guān)國(guó)家安全的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源深度開(kāi)發(fā)利用的高端人才培養(yǎng)，加大研發(fā)投入，組建重要礦產(chǎn)資源尤其是事關(guān)國(guó)家安全的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源深度開(kāi)發(fā)利用的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，大力建設(shè)這些礦產(chǎn)資源深度開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)平臺(tái)。通過(guò)多學(xué)科交叉融合，整合多學(xué)科人才資源，通過(guò)產(chǎn)、學(xué)、研、校、政、企深度合作，加強(qiáng)重要礦產(chǎn)資源深度開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)理論研究，掌握這些礦物元素在深度開(kāi)發(fā)利用中的內(nèi)在作用機(jī)理，加強(qiáng)原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技攻關(guān)，掌握關(guān)鍵核心技術(shù)的基礎(chǔ)理論和技術(shù)原理[7]。加強(qiáng)人工智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈的應(yīng)用，掌握突破重要礦產(chǎn)資源深度開(kāi)發(fā)利用的關(guān)鍵核心技術(shù)，不斷提高重要礦產(chǎn)尤其是事關(guān)國(guó)家安全的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的開(kāi)采工藝、礦產(chǎn)品冶煉工藝的技術(shù)水平及其制成品制造工藝的技術(shù)水平，提高重要礦產(chǎn)資源及其制成品循環(huán)利用、綜合利用、無(wú)害化利用的技術(shù)水平，不斷研發(fā)高端金屬材料、金屬材料產(chǎn)品、新型復(fù)合材料，改良其物理、化學(xué)性能、工藝性能，延長(zhǎng)其安全使用壽命，不斷拓展重要礦產(chǎn)品及其制品的用途和應(yīng)用領(lǐng)域，不斷提高重要礦產(chǎn)制成品的技術(shù)含量及其附加值，延申重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈，占領(lǐng)重要礦產(chǎn)資源高端產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)制高點(diǎn)，形成重要礦產(chǎn)深度開(kāi)發(fā)利用的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

（三）創(chuàng)新保障礦產(chǎn)資源節(jié)約集約開(kāi)采利用的監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)本來(lái)富礦、高品位礦少，貧礦、低品位礦多。由于礦山的工程地質(zhì)、水文地質(zhì)條件復(fù)雜，擬訂并實(shí)施合理的礦山設(shè)計(jì)方案、開(kāi)采利用方案，以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)的節(jié)約集約開(kāi)采，應(yīng)具備相應(yīng)的資金和生產(chǎn)技術(shù)條件，需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)做支撐。

因此，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新采礦權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入的資質(zhì)管理。首先，應(yīng)根據(jù)采礦企業(yè)的資本總額、生產(chǎn)技術(shù)水平、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)對(duì)采礦企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)等級(jí)的劃分（例如，將采礦企業(yè)劃分為一級(jí)采礦企業(yè)、二級(jí)采礦企業(yè)……十級(jí)采礦企業(yè)），并根據(jù)各種資質(zhì)等級(jí)的采礦企業(yè)應(yīng)具備的條件對(duì)采礦企業(yè)進(jìn)行年檢；其次，根據(jù)礦區(qū)的水文地質(zhì)條件、礦區(qū)礦產(chǎn)的種類、凜賦（豐度、品位、貧化率等）、儲(chǔ)量、空間分布，根據(jù)采礦的深度、難度、節(jié)約集約采礦的難度，劃分出礦區(qū)或礦山的等級(jí)（例如，可將礦區(qū)劃分為一級(jí)礦區(qū)、二級(jí)礦區(qū)……十級(jí)礦區(qū)）；再次，規(guī)定采礦企業(yè)申請(qǐng)某一級(jí)別礦區(qū)“采礦權(quán)”應(yīng)具備的資質(zhì)等級(jí)條件（例如，規(guī)定只有三級(jí)以上的采礦企業(yè)才能申請(qǐng)三級(jí)礦區(qū)及其以下級(jí)別礦區(qū)的采礦權(quán)），將礦山企業(yè)的資質(zhì)等級(jí)作為礦山企業(yè)參加某一級(jí)別礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌之必要條件。在評(píng)標(biāo)中，將采礦企業(yè)節(jié)約集約采礦的技術(shù)水平以及投標(biāo)企業(yè)擬定的礦產(chǎn)節(jié)約集約開(kāi)采技術(shù)方案作為確定采礦企業(yè)是否中標(biāo)的重要因素。

要加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的監(jiān)管，首先，建議在微觀上創(chuàng)新礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的監(jiān)管機(jī)制?？煞诸愔朴喐鱾€(gè)礦種的礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用、高效利用、綜合利用、循環(huán)利用、合理利用的國(guó)家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、技術(shù)規(guī)范、礦山設(shè)計(jì)規(guī)范。對(duì)同一種礦種而言，可根據(jù)水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、采礦條件、礦產(chǎn)資源的稟賦，對(duì)礦山或礦區(qū)進(jìn)行分級(jí)，制定每一級(jí)礦山或礦區(qū)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用、高效利用、綜合利用、循環(huán)利用、合理利用的國(guó)家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、技術(shù)規(guī)范、礦山設(shè)計(jì)規(guī)范。主管部門則依據(jù)這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、技術(shù)規(guī)范、礦山設(shè)計(jì)規(guī)范，監(jiān)督、管理、考核采礦企業(yè)以及利用礦產(chǎn)品及其制品做原料的企業(yè)在采礦、選治利用等多個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約開(kāi)采利用。其次，建議從宏觀上創(chuàng)新礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)條塊分割的資源考核管理體制進(jìn)行改革[5]。可由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、自然資源部等部門聯(lián)合組成專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理考核國(guó)家級(jí)企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約開(kāi)采利用。地方各級(jí)政府的發(fā)改委、自然資源主管部門等有關(guān)部門聯(lián)合組成專門機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理、考核省屬、市屬、縣屬企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約開(kāi)采利用。

（四）完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的保護(hù)機(jī)制充分保障礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約開(kāi)采利用

盜采礦產(chǎn)資源的單位或個(gè)人一般情況下沒(méi)有作為礦山建設(shè)設(shè)計(jì)依據(jù)的經(jīng)儲(chǔ)量審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的勘探報(bào)告，缺乏有合法資質(zhì)的礦山設(shè)計(jì)單位所作的采礦可行性研究報(bào)告，缺乏有合法資質(zhì)的礦山設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)且得到國(guó)家審批的礦山設(shè)計(jì)，難以采用合理的采礦方法、采礦順序和選礦工藝采礦，盜采礦產(chǎn)資源只能導(dǎo)致礦產(chǎn)資源的粗放開(kāi)采和驚人的浪費(fèi)。

為了保障礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約開(kāi)采利用，必須采取切實(shí)有效的措施保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)，尤其要嚴(yán)厲打擊對(duì)礦產(chǎn)資源的盜采。首先，可采用衛(wèi)星對(duì)大中型礦區(qū)或重要礦區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)控，采用高科技手段加強(qiáng)對(duì)大中型礦區(qū)的巡查、執(zhí)法檢查、保護(hù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止打擊各種盜采行為；其次，可以考慮對(duì)重要礦產(chǎn)品實(shí)行運(yùn)輸許可、銷售許可，只有合法開(kāi)采的礦產(chǎn)品才能獲得運(yùn)輸許可證、銷售許可證，可按各礦區(qū)的礦產(chǎn)品產(chǎn)量發(fā)放運(yùn)輸許可證、銷售許可證，使市場(chǎng)上的各種重要礦產(chǎn)品交易來(lái)源可追溯，銷售可全程追蹤。取締、打擊重要礦產(chǎn)品的地下交易、黑市交易，使盜采的礦產(chǎn)品無(wú)法運(yùn)輸、銷售；再次，嚴(yán)厲打擊盜采礦產(chǎn)資源的黑惡勢(shì)力及其保護(hù)傘，打財(cái)斷血，釜底抽薪。

五、完善礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用保障機(jī)制的立法進(jìn)路

為了充分發(fā)揮法律制度對(duì)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的法治保障作用，可根據(jù)我國(guó)法律體系的層次結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的機(jī)制創(chuàng)新。

（一）在憲法中規(guī)定資源的節(jié)約集約利用

隨著資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸作用越發(fā)凸顯，依靠消耗能源資源來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的模式已不可持續(xù)。資源節(jié)約集約利用和環(huán)境保護(hù)已成為我國(guó)的基本國(guó)策。憲法作為國(guó)家的根本大法，應(yīng)該順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源節(jié)約集約利用的立法要求，規(guī)定資源節(jié)約集約利用的內(nèi)容。

（二）制定《資源節(jié)約法》

為了適應(yīng)科學(xué)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源資源節(jié)約集約利用的立法要求，使資源節(jié)約集約利用的制度具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性，我國(guó)還應(yīng)制定《資源節(jié)約法》。《資源節(jié)約法》應(yīng)包括以下內(nèi)容：資源節(jié)約法的基本原則；國(guó)家、地方政府、企事業(yè)單位、公民在資源節(jié)約中的權(quán)利義務(wù)；資源節(jié)約的監(jiān)督管理；違反該法的法律責(zé)任等。

（三）根據(jù)資源節(jié)約集約利用的要求修訂《礦產(chǎn)資源法》

在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用方面，《礦產(chǎn)資源法》第七條、第二十九條還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的要求，建議按照資源節(jié)約集約利用的要求修訂《礦產(chǎn)資源法》。

（四）對(duì)其他有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的修訂

依據(jù)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的要求，修訂其他法律法規(guī)、部門規(guī)章。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家發(fā)展:“工業(yè)糧食”不能荒 [N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2011-04-21.