文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家的機構改革以來，有關安全生產工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回憶我國安全生產工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。

從事安全生產工作的人都知道，進入21 世紀以后，由于事故頻發(fā)多發(fā)，我國的安全生產工作成為相當一段時期社會關注的熱點。但要追問安全生產的概念究竟為何，卻是眾說紛紜，莫衷一是。

在安全生產實行的層層考核中，事故是核心指標，于是確定一個具體事故是否是生產安全事故，往往成為安全生產監(jiān)管部門錙銖必較的話題，從而引發(fā)對安全生產概念的爭議。可見，弄清其內涵和外延，是必要的。

實際上，官方對安全生產是有解釋的。在《〈中華人民共和國安全生產法〉讀本》（煤炭工業(yè)出版社2002 年版）中解釋：“所謂‘安全生產’，就是指在生產經營活動中，為避免發(fā)生造成人員傷害和財產損失的事故而采取相應的事故預防和控制措施，以保證從業(yè)人員的人身安全，保證生產經營活動得以順利進行的相關活動。”

從上述定義可以將其簡化為：“安全生產”是采取相應措施的“相關活動”，其活動主體是“生產經營單位”，活動的目標指向是保護“從業(yè)人員的安全”。

由此可見，這一定義類似于工業(yè)化國家的“職業(yè)安全”的含義。即安全生產就是由生產經營主體采取必要措施，確保為其提供勞動的職業(yè)人或勞動者的生命及其肢體不受傷害，履行法定義務的活動。如果這樣理解不錯的話，在實踐中判定何為生產安全事故就相對簡便容易了，只要把握住生產經營活動和從事職業(yè)活動勞動者這兩個關鍵要素即可。至于其外延邊界的把握，則可以確立明確的界限。譬如，一般把勞動者上下班往返途中受到非本人主要責任的交通事故，或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，和工作時間前后在工作場所內，從事與工作有關的預備性或者收尾性工作受到事故傷害的，都歸入職業(yè)傷害，即安全生產事故。

事實上，在日常的事故判定中，并未嚴格遵循這樣的界定，而是嚴重忽略了從業(yè)人員受到傷害這一核心要素，將大量的或主要是非職業(yè)人員受到傷害的事故視為生產安全事故。譬如，海陸空交通事故和人員密集場所事故，其中一般會有從業(yè)人員（交通工具的司售人員和商場酒店的服務人員等）受到傷害，但更多受到傷害的主體與生產經營單位并無勞動關系，也非從業(yè)人員。僅僅從“生產經營活動”這一單一要素出發(fā)，將其認定為生產安全事故，顯然失之偏頗，使上述“安全生產”的定義名存實亡。

筆者認為，在實踐中，造成“安全生產”定義的偏離，源自于《安全生產法》立法上的疏漏或不嚴謹。作為一部實體法，它應該規(guī)范生產經營活動中從業(yè)人員安全保障的相關權利義務，這一點從該法整體結構上體現(xiàn)得較為充分。其第二、三章的篇名分別為“生產經營單位的安全生產保障” “從業(yè)人員的安全生產權利義務”。這表明立法的本意正是由“安全生產”概念中的兩個核心要素出發(fā)來展開的，也表明上述立法解釋符合立法者的初衷和原意。但其在總則第二條卻作出了這樣的規(guī)定：“有關法律、行政法規(guī)對消防和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！北疽?guī)范看似適用排除規(guī)定，但在實踐中往往被解釋為涵蓋性規(guī)范，即相關法律沒有規(guī)定的，適用《安全生產法》的規(guī)定。

從理論上講，任何生產經營活動都必須有從業(yè)人員參與，保障他們的安全是《安全生產法》對生產經營單位義務的規(guī)定。該規(guī)定所涉及各領域的“安全”問題，當然包括從事這些活動的從業(yè)人員的安全，但其重點涉及參與生產經營活動的其他人員，如乘客、鄰居，甚至路人，這些人從安全生產法上講，屬于自外于生產經營單位和從業(yè)人員兩個關系主體的第三人，對他們安全的保障并不屬于安全生產法規(guī)范的事項，應由別的法予以調整。

由于混淆了不同社會關系的性質，致使安全生產在“生產經營活動”的名義下不斷泛化，無限擴張。在現(xiàn)實操作中，安全生產幾乎包括了除自殺和謀殺所涉及的所有“安全”問題。

我國“安全生產”概念存在更嚴重的問題，還在于1998 年體制的變革，2002 年同年實施的《安全生產法》和《職業(yè)病防治法》，奠定了該領域“兩法并立、分割監(jiān)管”格局，使原本嚴格準確的安全生產概念完全喪失了原本的意義。

1952 年，毛澤東同志在時任勞動部部長李立三同志有關“安全生產”問題的報告上作出批示：“在實施增產節(jié)約的同時，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)，如果只注意前一方面，忘記或稍加忽視后一方面，都是錯誤的。”

毛澤東這一批示給中國的“安全生產”下了一個指示性而非學術性的定義——職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)。對此，可以如此解讀：第一，有關“安全生產”最早的中國概念；第二，最權威的定義；第三，外延內涵界定十分準確。

說其最早，是因為安全生產是工業(yè)化生產方式所帶來的特有社會經濟問題，中國的工業(yè)化啟蒙于19世紀中葉。20 世紀初，民國政府頒布施行《工廠法》，對勞動者的安全健康保護進行了規(guī)范。同時，中國工業(yè)化一波三折，1949 年后才獲得了實質性的推進，“安全生產”便作為勞動者安全健康保護的代名詞而被提煉概括出來，成為一個特有的中國式概念。

說其權威性，不僅由于毛澤東個人的地位，更在于它將安全生產與國家性質緊密相連，并賦予了極強的政治意義?！奥毠ぁ本褪俏覈握Z匯中的“廣大勞動人民群眾”。毛澤東同志以當時黨和國家最高領導人的身份，告誡人們必須重視安全生產，忘記或稍加忽視職工的安全健康是要犯錯誤的。

“安全生產”就是“職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)”。這一概括，準確地界定了“安全生產”這一概念的內涵和外延。即安全、健康和必要的福利是其內涵?！鞍踩本褪侨说纳蜕眢w的完整性不受傷害；“健康”是1981 年國際勞工組織頒布的155 號公約所稱的“身心健康”不受侵害；“必要的福利”則是對于從事危險作業(yè)的一種對價，可以直接提供降低或減少相關危害的物質性福利，也可以是間接性的金錢補償。外延則是安全生產所確定的這些權利，只給予處于勞動關系中的勞動者，而不是別的個人或群體。

回想自19 世紀初至20 世紀后半期，西方社會經過了對特殊勞動者群體提供保護的《工廠法》的嘗試、對工傷工亡補償制度的創(chuàng)立、工傷強制保險制度的確立和完善、職業(yè)病賠償與工傷一致化，到完整規(guī)范勞動者安全健康權利的法律制度的完成，歷時近兩百年。

1970 年，美國頒行聯(lián)邦《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，在一般責任條款中明確：“所有雇主都應為每一雇員提供安全保障，確保其在工作場所免于遭受可確知的、致命或可能致命或嚴重傷害身體的危險因素的傷害”，確立了現(xiàn)代國際社會廣泛認可的“職業(yè)安全衛(wèi)生” 概念和相應的工作領域。1974 年，英國議會頒布了《勞動安全衛(wèi)生法》，將其調整范圍界定為：“人們在勞動中的健康、安全和相應的福利”?？梢?，我國早期的“安全生產”概念是多么科學，多么準確。

一直有學者建議，用國際通用的“職業(yè)安全衛(wèi)生”取代“安全生產”，這似無必要。1973 年，德國有關勞動者安全健康權利的法律命名為《勞動安全法》，法國同年相關立法也以勞動災害防治作為主題詞。只要有完整準確的含義，用什么詞句表述并沒有那么關鍵和重要。可惜的是，早期對“安全生產”的科學界定在實踐中沒有得到遵循和維護。

古人云，“名不正，則言不順；言不順，則事不成?！笔率露家v概念，事事都要講邏輯。筆者認為，造成我國安全生產工作當前局面的主要原因甚至最初始的原因，在于概念上的不清晰甚至混亂。因而，亟需從澄清概念、厘清內涵和外延入手，弄清安全生產究竟該干什么、能干什么。（未完待續(xù)）