蔡聞一、韓芳 /中國運載火箭技術研究院

對于企業(yè)集團來說，集團總部對其成員單位的管理與控制，對提升運行效率和激發(fā)整體活力意義重大。中國航空工業(yè)集團有限公司作為由中央管理的國有特大型企業(yè)，自成立以來一直大力推進深化改革，切實調整對所屬子公司的管控模式，建立以戰(zhàn)略管控和財務管控為主的差異化管控模式，推動集團主業(yè)加快創(chuàng)新轉型、提質增效。研究中航工業(yè)集團差異化管控體系的建立過程及特點，可以為傳統(tǒng)航天企業(yè)集團進一步推進深化改革調整提供有益借鑒。

一、中航工業(yè)集團基本情況簡介

中航工業(yè)集團是由中央管理的國有特大型企業(yè)，是國家授權的投資機構。順應國企改革時代意志，為了做大做強整合產業(yè)鏈，2008 年11 月6 日，中航工業(yè)集團由原中國航空工業(yè)第一集團公司、第二集團公司重組整合而成立，此后積極推進市場化改革、專業(yè)化整合、資本化運作、國際化開拓、產業(yè)化發(fā)展，加快推動集團改革創(chuàng)新。目前，中航工業(yè)集團業(yè)務類型廣泛，包括航空武器裝備、軍用運輸類飛機、直升機、機載系統(tǒng)、通用航空、航空研究、飛行試驗、航空供應鏈與軍貿、專用裝備、汽車零部件、資產管理、金融、工程建設等產業(yè)，下轄100 余家成員單位、25家上市公司，員工逾45 萬人。

近年來，中航工業(yè)集團整體實力不斷增強，在《財富》500強排名穩(wěn)步向前，國資委考核連續(xù)A 級。2020年，中航工業(yè)集團的資產證券化率達到70%，在軍工央企集團中名列前茅。此外，中航工業(yè)集團貫徹落實國家國企改革相關要求，積極推進深化改革，2017年成為新一批國有資本投資公司試點企業(yè)，2020 年4 月入選國務院國資委“科改示范企業(yè)”名單。

二、中航工業(yè)集團差異化管控措施分析

作為制造業(yè)的老牌央企，中航工業(yè)集團自改制以來著力體制機制創(chuàng)新，積極打造精簡高效、管理順暢、管控有力的管理模式，采用母子公司架構，建立“集團總部（母公司）——直屬單位（子公司）——成員單位”的三級管控體系，基于業(yè)務類型實施差異化管控，理順管理關系，優(yōu)化職能、突出主業(yè)、加強協(xié)調。

其管控體系主要經歷了兩個發(fā)展階段，主要管控措施如下：

第一階段：板塊整合，導入三級管控，初步搭建管控體系

2008 年中航工業(yè)集團整合重組之初，由于缺乏集團層面的整體規(guī)劃，以及定位的不明，在“困惑”下集團總部只能以“就事論事”的管理方式應對各方需求，由此形成集團各部門在對下屬單位管理中存在錯綜復雜、相對分散的局面，導致內部產業(yè)布局混亂、內耗競爭不斷。為了順應“十一五”期間國企改革做大做強、整合產業(yè)鏈和資本杠桿撬動全價值鏈競爭的主旋律，中航工業(yè)集團在戰(zhàn)略管控方面進行了積極探索，按照“市場化改革、專業(yè)化整合、資本化運作、國際化開拓、產業(yè)化發(fā)展”（五化）的總體思路，初步完成了板塊整合與戰(zhàn)略管控體系的搭建。

一是成立專業(yè)公司，推進板塊經營，優(yōu)化資源配置。中航工業(yè)集團總部充分發(fā)揮全盤協(xié)調管控作用，對下屬單位進行了“專業(yè)化整合+板塊化經營”的調整，合并同類業(yè)務并形成板塊管理公司——專業(yè)化子公司（直屬單位），形成“集團總部（母公司）——直屬單位（子公司）——成員單位”的三級管控體系，總部直管直屬單位，并授權直屬單位對下屬成員單位進行管控。直屬單位即子公司的改革目標是“做實”，具體定位是利潤中心、成本中心、專業(yè)化中心、產業(yè)中心。經過改革調整，中航工業(yè)集團逐步消除內耗式競爭，推進資源優(yōu)化配置。

作為制造業(yè)的老牌央企，中航工業(yè)集團自改制以來著力體制機制創(chuàng)新，積極打造精簡高效、管理順暢、管控有力的管理模式，采用母子公司架構，建立“集團總部（母公司）——直屬單位（子公司）——成員單位”的三級管控體系，基于業(yè)務類型實施差異化管控，理順管理關系，優(yōu)化職能、突出主業(yè)、加強協(xié)調。

二是開展產業(yè)分類，實施差異管控，提高管控效率。中航工業(yè)集團針對子公司業(yè)務類型的不同，實施差異化管控模式。對于以航空主業(yè)為主的子公司，采用戰(zhàn)略管控型：子公司在集團總部的戰(zhàn)略管控下，制定自身發(fā)展目標。集團總部的管控目標是對標行業(yè)先進企業(yè)，鞏固并提升中航工業(yè)集團的整體競爭力。對于此類子公司，管控的范圍包括子公司的戰(zhàn)略目標、技術發(fā)展指標、經營發(fā)展指標等，推動子公司發(fā)展以促進整個集團戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)；對于以非航空為主業(yè)的子公司，強調財務管控型：集團總部的管控目標是促使子公司提升自身市場營利能力。對于此類子公司，管控的范圍以各類財務指標為主，以考察子公司的財務表現(xiàn)，促進其提升市場盈利能力。

三是明確管控事項，界定權責分工，建立管控體系。新成立專業(yè)化子公司（直屬單位）后，極易出現(xiàn)與集團總部權責界面模糊不清的問題。為了解決這一問題，中航工業(yè)集團對具體管控事項進行差異化分類，包括權限類和指引類，并對各類事項的權責進行劃分，形成集團總部各職能部門、直屬單位、成員單位各司其職、各負其責。其中，權限類是按照中航工業(yè)集團管理層級逐級行使的，從高到低分別為決策權、審核權、建議權和知情權；指引類是由集團公司出臺制度、制定標準、規(guī)定程序、進行監(jiān)督考核，采取評估、認證、達標、升級等方式來指導、促進、推動各級單位工作。在兩類管理權責體系下，中航工業(yè)集團的管控權責界面清晰，三級管控體系的作用發(fā)揮到位。

第二階段：”瘦身健體”，精簡管理層級，優(yōu)化管控整體結構

經過第一階段的組織重構和管控規(guī)范，中航工業(yè)集團基本形成了集團公司業(yè)務多元化、子公司（直屬單位）業(yè)務專業(yè)化的格局，初步達到了產業(yè)協(xié)同、有序發(fā)展的效果。但是，從集團層面整體上看，仍然存在業(yè)務過雜、層級過多、管控鏈條過長等問題，集團資源投入分散，經濟質量效益有待提升。為了進一步落實國家層面對國有企業(yè)深化改革、“瘦身健體、提質增效”等部署要求，中航工業(yè)集團開始壓縮管理層級和法人層級、優(yōu)化管控結構，通過“壓減塑身”以達到提質增效的目標。

一是優(yōu)化管控鏈條，強化主業(yè)管理。中航工業(yè)集團為了進一步優(yōu)化產業(yè)布局，對直屬單位主業(yè)重新進行核定，推動資源整合與業(yè)務重組，通過破產清算和兼并重組，實現(xiàn)多家僵尸特困企業(yè)清理退出，將二級直屬公司數(shù)量由19 家裁并為12 家，收窄管理幅度，提高管控效率，下放一定的管理權限，但不是放任不管、放任自流，而是厘清職責權限和管理流程，加強監(jiān)督指導。與此同時，逐步退出地產、煤炭、鉀肥、林業(yè)、糧貿、一般性貿易等不符合國家發(fā)展戰(zhàn)略、不符合集團發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)協(xié)同效應低、競爭力較弱、處于產業(yè)鏈低端、附加值低的非主營業(yè)務，在主業(yè)上聚集優(yōu)勢資源，進行專業(yè)化整合，合并“同類項”，把分散的個體轉化為有機整體，使得各類資源在產業(yè)價值鏈條上實現(xiàn)合理有效配置，提高運營效率，產生規(guī)模經濟，實現(xiàn)1+1>2，達到最佳效果，形成專業(yè)化競爭優(yōu)勢，全面提升核心競爭力、價值創(chuàng)造力。

二是壓減管理層級，提升管控效率。中航工業(yè)集團在建立母子公司管理體制和運行機制的基礎上，為了進一步提升整體管控效率，徹底解決“老、大”企業(yè)管理層級多、法人鏈條長的通病，針對核心主業(yè)軍品，撤減中間管理層級，實現(xiàn)管理架構扁平化，提升效率，更好地把控風險。通過對關鍵管理要素進行再分配，集團層面大力推進航空裝備全價值鏈、全壽命集成管理以縮短決策程序，實現(xiàn)思想、技術、人員、管理等諸多要素的協(xié)調、配合和有機統(tǒng)一，真正達到“抱團取暖”的效果，對外形成合力，徹底消除內部無謂消耗。與此同時，對集團總部各職能部門也進行相應調整，精減機關職能部門數(shù)量，變交叉管理為垂直管理、變條塊分割為條塊統(tǒng)籌，優(yōu)化總部機構職能，理順內部管理關系，提高集團總部整體管理效能。

三是探索試點先行，助推管控優(yōu)化。2018 年底，中航工業(yè)集團獲批國有資本投資公司試點，是首家也是唯一一家入選的軍工企業(yè)，這意味著集團總部由“管企業(yè)”向“管資本”轉型。國有資本投資公司以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主，旨在建立以戰(zhàn)略目標和財務效益為主的管控模式，重點關注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。中航工業(yè)集團不斷完善母子公司管理體制，加速重組整合專業(yè)化公司，逐步形成以核心單位為龍頭的若干個航空制造產業(yè)集群。部分成員單位實現(xiàn)由中航工業(yè)集團直接持有，強化集團總部的關鍵職能。集團層面進一步壓減管理層級、法人層級，提升管理效能，按照“小總部、大平臺、大產業(yè)”的改革發(fā)展理念，不斷完善“集團總部——產業(yè)集群——專業(yè)公司”的三級管理架構，最終實現(xiàn)集團層面以“管資本”為主的管控模式轉型。

三、航天企業(yè)集團建立差異化管控體系的初步思考

通過深化改革，中航工業(yè)集團“去包袱”、減負擔，逐步建立和完善三級管控體系，精簡管理層級，縮短管理鏈條，提升管控效率，不斷優(yōu)化產業(yè)布局，提高核心競爭力。航空工業(yè)雖然屬于由中央管理的國有特大型企業(yè)，但是鑒于其兼具國有企業(yè)、軍工企業(yè)的業(yè)務屬性，以及航空航天全領域大型企業(yè)集團的企業(yè)性質，對于航天企業(yè)集團進一步強化集團管控模式，建立健全差異化管控體系仍有非常高的對標借鑒意義。

1.完善治理結構，健全制衡機制

管控的落地實施需要以完善公司治理、優(yōu)化組織結構為基礎，并對管控方式進行動態(tài)調整。中航工業(yè)集團自搭建三級管控體系的第一階段開始，就不斷探索建立協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)了企業(yè)決策權與經營權分離、市場化運營與堅持黨的領導深度融合。法人治理結構是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，完善國企法人治理結構是深化國企改革的關鍵。航天企業(yè)集團應積極學習和應用新市場經濟模式下的管理理念，持續(xù)加強中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設，合理規(guī)劃集團和所屬單位的產權結構，建立健全內部權利制衡機制，優(yōu)化完善公司法人治理結構，有效發(fā)揮各治理主體職權，形成穩(wěn)定高效的運行體系，為建立和實施差異化管控模式奠定基礎。

2.明確管控導向，適度授權放權

與中航工業(yè)集團業(yè)務多元化、子公司業(yè)務專業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略類似，傳統(tǒng)航天企業(yè)集團以航天強國、保軍強軍作為戰(zhàn)略方向，在深化國企改革和推動市場化轉型的過程中，充分發(fā)揮國防建設的“溢出效應”，面向國民經濟領域，大力發(fā)展多元化產業(yè)。為了進一步促進產業(yè)協(xié)同、優(yōu)化資源配置、激發(fā)經營活力，傳統(tǒng)航天企業(yè)集團應積極貫徹落實黨的十九大以及十九屆二中、三中、四中、五中全會精神要求，響應國資改革規(guī)范管理、簡政放權、科學管控的政策導向，結合自身實際，進一步明確管理層級和管控導向，集團總部管方向、定戰(zhàn)略、配資源、監(jiān)效益，依托完善的治理結構，統(tǒng)籌核心業(yè)務，對所屬公司適度授權放權，充分激發(fā)公司作為市場主體的經營活力，實現(xiàn)授權與監(jiān)管相結合、放活與管好相統(tǒng)一，確保國有資產保值增值，全面提升整體競爭力。

3.推進差異管控，制定精準策略

中航工業(yè)集團根據(jù)子公司是否符合航空主業(yè)為主的特點，采取分類管控模式。對于以航空主業(yè)為主的子公司，采用戰(zhàn)略管控型，投入更多精力，使航空主業(yè)沿航空產業(yè)鏈、價值鏈進行更加系統(tǒng)的分工合作，更加合理的配置資源；對于非航空為主業(yè)的子公司，強調財務管控型，既給予下屬單位一定的自主權，又不失去對戰(zhàn)略方向的掌控，確保非航空業(yè)務協(xié)同有序發(fā)展。航天企業(yè)集團同樣面臨產業(yè)領域多、所屬公司多的情況，如果采用“一刀切”的管控模式，容易出現(xiàn)總部資源分配不合理，忽視所屬公司的發(fā)展階段和經營實際等問題。因此，可以參考中航工業(yè)集團管控方式，對所屬公司的戰(zhàn)略地位、發(fā)展階段、業(yè)務相關度等影響因素進行綜合評估，建立以戰(zhàn)略管控為主的差異化管控模式，明確管控重點，動態(tài)調整管控策略，縮短決策鏈條，不斷提升管控效率。

4.建立事項清單，推動管控落地

在管控體系搭建的初級階段，極易出現(xiàn)管控主體之間的權責界面模糊不清、管控力度參差不齊等情況，為此中航工業(yè)集團針對具體管控事項進行差異化分類，區(qū)分權限類和指引類事項的不同責任。其中，權限類根據(jù)權限的高低，劃分為決策權、審核權、建議權和知情權。指引類采取評估、認證、達標、升級等方式來指導、促進、推動各級單位工作。對于航天企業(yè)集團來說，一方面應進一步建立和完善配套的規(guī)章制度和流程，構建統(tǒng)一規(guī)范的管控流程制度體系，進一步夯實基礎管理，保障運行質量，確保管控取得實效。另一方面應探索建立差異化管控事項清單?；趩栴}導向，通過實施差異化管控，明確差異化管控事項清單，科學界定各治理主體的權責邊界，實現(xiàn)有效授權放權，使差異化管控模式落實到日常經營管理中，推動科學決策，實現(xiàn)集團健康可持續(xù)發(fā)展。