高校落實(shí)全面預(yù)算績效管理中的問題及對策探究

陳曲和

（東北師范大學(xué) 財務(wù)處，長春 130000）

0 引言

2018年9月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。2019年12月發(fā)布的《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出全面實(shí)施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、推動加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。高校落實(shí)全面預(yù)算績效管理工作的重要性不言而喻。

1 高校落實(shí)全面預(yù)算績效管理的必要性

首先，高校落實(shí)全面預(yù)算績效管理是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下高等教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、三大結(jié)構(gòu)性失衡等問題。新時代中國經(jīng)濟(jì)要從高速度增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，就必須通過進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革，提高供給質(zhì)量與資源使用效率。其次，落實(shí)高校全面預(yù)算績效管理是新冠肺炎疫情常態(tài)化背景下提高教育資源使用效率的必然需要。2020年，受疫情影響，國際經(jīng)濟(jì)整體下滑，中國成為全球唯一實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長的主要經(jīng)濟(jì)體，同時獲得脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利。在取得輝煌成就的同時，不能忽視疫情常態(tài)化是中國經(jīng)濟(jì)必須長期面臨的考驗(yàn)。面對疫情，提高資源使用效率是保持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有效手段，具體表現(xiàn)在高校全面預(yù)算上，就是要將績效管理貫穿預(yù)算管理始終，優(yōu)化教育資源配置，提高教育資金使用效率。

2 高校落實(shí)全面預(yù)算績效管理中存在的主要問題

2.1 落實(shí)全面預(yù)算績效的動力不足

一方面，傳統(tǒng)的財務(wù)管理理念根深蒂固，高校接受預(yù)算績效管理的新思想相對困難。高校屬于非營利性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)，對提高績效的需求相對較弱。長期以來，高校形成了“重核算、輕預(yù)算”“重合規(guī)、輕績效”的工作理念［1］。另一方面，全面預(yù)算績效管理政策缺乏配套監(jiān)督措施和獎懲措施。雖然國家發(fā)布了意見性文件，強(qiáng)調(diào)了審計、財政部門的審核和監(jiān)督職責(zé)，并提出要其主動接受社會監(jiān)督的要求，但配套的獎懲措施還不明確、不細(xì)致，監(jiān)督的有效性缺乏制度保障，高校推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的動力不足［2］。

2.2 預(yù)算績效管理的專業(yè)性不足

首先，高校決策層中缺少財務(wù)專業(yè)人員，全面預(yù)算績效管理缺乏高站位的支持與統(tǒng)籌。目前，各高校的預(yù)算管理工作仍然主要由財務(wù)部門的預(yù)算科承擔(dān)，缺少校級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，校級領(lǐng)導(dǎo)普遍缺乏財務(wù)專業(yè)知識，對全面預(yù)算績效管理工作了解程度不深，站在全局角度統(tǒng)籌預(yù)算績效管理工作的能力有限，給予的推動力不足［3］。其次，二級單位缺少負(fù)責(zé)預(yù)算的專業(yè)人員，對預(yù)算填制、上報等工作缺乏專業(yè)的財務(wù)知識。二級單位一般不會設(shè)立專門的預(yù)算管理崗位，也不會對預(yù)算上報等工作投入過多的關(guān)注，從事預(yù)算上報的工作人員也缺乏相關(guān)的財務(wù)知識，導(dǎo)致全面預(yù)算績效工作的開展缺乏專業(yè)性。

2.3 預(yù)算績效管理的目標(biāo)設(shè)立不夠準(zhǔn)確

高校的績效管理不僅包含經(jīng)濟(jì)效益，更承擔(dān)了科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等責(zé)任。因此，高校全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)具有綜合性、復(fù)雜性、難以量化等特征，這也導(dǎo)致管理目標(biāo)的確定難度較大，目標(biāo)設(shè)立還不夠準(zhǔn)確。首先，預(yù)算績效管理工作的開展與學(xué)校發(fā)展的總體目標(biāo)相脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算管理目標(biāo)沒有充分考慮學(xué)校當(dāng)前的客觀實(shí)際與發(fā)展方向，不能與學(xué)?？傮w發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其次，除財務(wù)以外的其他部門參與程度較低，對目標(biāo)設(shè)立的合理性、可行性論證不夠充分，對各階段、各部門管理目標(biāo)的細(xì)化缺乏全面、精準(zhǔn)的設(shè)計。

2.4 預(yù)算績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建不健全

首先，高校的全面預(yù)算績效管理缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威性的指標(biāo)體系［4］，導(dǎo)致各高校的績效評價工作缺乏指導(dǎo)性，評價結(jié)果的客觀性難以保證，各高校之間難以形成有效的橫向?qū)Ρ?。其次，評價指標(biāo)無法兼顧評價成本與效果、成本與公平。如果強(qiáng)調(diào)學(xué)生、社會、用人單位的滿意度，那么評價的經(jīng)濟(jì)、時間成本必然升高；不同學(xué)科之間科研成果輸出的難度不同，如果單純用論文發(fā)表數(shù)、科研獎項(xiàng)數(shù)去評價高校的科研績效，對于專業(yè)性強(qiáng)的大學(xué)來說是不公平的。目前高校的指標(biāo)體系還不能平衡效果、公平與成本之間的矛盾。

2.5 預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)不充分

預(yù)算績效管理人員需要了解和監(jiān)督學(xué)校各部門運(yùn)行情況、資金使用情況，高校預(yù)算績效管理的全過程都需要大數(shù)據(jù)的支撐。當(dāng)前高校的預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)相對滯后。首先，預(yù)算績效管理部門和其他部門之間的數(shù)據(jù)對接不充分，數(shù)據(jù)獲取、加工、統(tǒng)計的成本和準(zhǔn)確性難以保障，同時無法獲取各部門定期上報的動態(tài)有效數(shù)據(jù)。其次，兼具財務(wù)專業(yè)與計算機(jī)專業(yè)的人才缺失。各高校財務(wù)部門的從業(yè)人員對計算機(jī)技術(shù)的掌握大多僅限于軟件操作層面，在系統(tǒng)管理、軟件開發(fā)等方面能力不足。

3 推動落實(shí)高校全面預(yù)算績效管理的策略

3.1 強(qiáng)化高校預(yù)算績效管理理念，多角度推動政策落實(shí)

首先，逐級加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的學(xué)習(xí)和重視。明確各級崗位職責(zé)，并強(qiáng)化監(jiān)督，從思想上強(qiáng)化預(yù)算績效管理的理念。其次，國家可以選擇一批具有代表性和具備條件的高校做試點(diǎn)，為全國其他高校的推廣落實(shí)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時起到表率、帶動作用。最后，完善配套的獎懲措施。獎懲措施不應(yīng)局限于對下一周期劃撥預(yù)算的額度調(diào)整，以免加重弱勢學(xué)校的負(fù)擔(dān)，拉大各高校間的發(fā)展差距?？梢詥为?dú)設(shè)立預(yù)算績效獎勵性基金，獎勵對績效提高有突出貢獻(xiàn)的教職工，而不是讓各高校在基礎(chǔ)建設(shè)、發(fā)展資金和運(yùn)行管理上形成財政投入差距。

3.2 成立預(yù)算績效管理工作組，多層級開展預(yù)算管理工作

各高校應(yīng)組織成立預(yù)算績效管理工作組［5］，由校長擔(dān)任組長，負(fù)責(zé)指揮全面預(yù)算績效管理全局工作；由副校長擔(dān)任副組長，負(fù)責(zé)協(xié)助組長，并協(xié)調(diào)各部門間預(yù)算績效管理工作；財務(wù)部門預(yù)算管理科擔(dān)任組員，負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理的具體工作，包括編制全校預(yù)算、監(jiān)督執(zhí)行進(jìn)度、編寫學(xué)校預(yù)算績效評價報告等；各學(xué)院、部門設(shè)立預(yù)算信息填報員，負(fù)責(zé)本部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)填報；同時設(shè)立監(jiān)督小組，由校審計、紀(jì)檢部門相關(guān)工作人員擔(dān)任，對預(yù)算績效管理的全過程進(jìn)行監(jiān)督。預(yù)算管理科應(yīng)定期組織組員和預(yù)算信息填報員的專業(yè)培訓(xùn)，提高工作人員專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德。

3.3 科學(xué)設(shè)立預(yù)算績效管理目標(biāo)，多部門共同參與討論

在成立高校預(yù)算績效管理工作組的基礎(chǔ)上，高校校長、副校長分別組織討論全校和各部門當(dāng)年的預(yù)算績效管理目標(biāo)，充分做好事前論證。在討論過程中要注意兩方面問題。一是要充分結(jié)合學(xué)校當(dāng)前發(fā)展的總目標(biāo)，全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)要服務(wù)于學(xué)校發(fā)展全局，要充分體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展特色，對具體財務(wù)實(shí)務(wù)起到指引方向的作用。二是學(xué)校全面預(yù)算績效目標(biāo)的討論組成員不僅要包含預(yù)算績效管理工作組成員，還要包含組外專家、服務(wù)對象代表等其他相關(guān)人員，提高多部門的參與度，提升目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性、可行性。

3.4 完善高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，分步驟完成指標(biāo)體系的構(gòu)建

第一步，應(yīng)加快出臺具有權(quán)威性的高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的試行版?？稍诓糠指咝Ｂ氏日归_實(shí)踐，也為其他高校預(yù)算績效評價工作的開展提供依據(jù)或參考。權(quán)威評價指標(biāo)體系的推出，可以大大推進(jìn)高校預(yù)算績效管理的工作進(jìn)程。第二步，基于前期的實(shí)踐結(jié)果，查找指標(biāo)體系存在的缺失或偏差，在原版指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化、完善高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。第三步，對評價指標(biāo)在評價效果、結(jié)論公平和評價成本之間做權(quán)衡和調(diào)整。為維護(hù)專業(yè)間的公平性，指標(biāo)體系的建立應(yīng)當(dāng)充分考慮專業(yè)排名。在評價指標(biāo)提出后，要對參數(shù)獲取困難的指標(biāo)，可采取等效替代、指標(biāo)分解等方式進(jìn)行調(diào)整，必要時也可以舍棄部分獲取成本高、指標(biāo)權(quán)重低的指標(biāo)，以此降低指標(biāo)值獲取的時間、經(jīng)濟(jì)成本。通過多次補(bǔ)充和修正，逐步完善評價指標(biāo)體系。

3.5 加快推進(jìn)預(yù)算績效信息化建設(shè)，多方位提高預(yù)算數(shù)據(jù)支持

首先，推進(jìn)預(yù)算績效管理系統(tǒng)的開發(fā)，加強(qiáng)與其他部門的數(shù)據(jù)對接。打破預(yù)算“信息孤島”，與財務(wù)核算、科研、資產(chǎn)、人事等部門進(jìn)行數(shù)據(jù)互通［5］，全面動態(tài)地掌握預(yù)算績效執(zhí)行情況，及時根據(jù)評價結(jié)果的反饋，調(diào)整預(yù)算管理和各部門業(yè)務(wù)活動。其次，要加強(qiáng)兼具財務(wù)專業(yè)與計算機(jī)專業(yè)的人才培養(yǎng)。高校應(yīng)當(dāng)在財務(wù)專業(yè)下增加計算機(jī)課程，課程內(nèi)容要緊跟當(dāng)前應(yīng)用實(shí)際并及時更新，提高畢業(yè)生專業(yè)實(shí)操能力。對高校財務(wù)部門的工作人員，要有針對性地開展計算機(jī)知識培訓(xùn)。

4 結(jié)語

高校提高資金使用效率是我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新時代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。文章提出從強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念、成立預(yù)算績效管理小組、科學(xué)設(shè)立管理目標(biāo)、完善評價指標(biāo)體系和提高信息化水平等方面，積極推動高校落實(shí)全面預(yù)算績效管理，從而不斷優(yōu)化高校資源配置，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)更好、更快地發(fā)展。