楊 寬

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

近年來(lái)，“非典”、禽流感、埃博拉、新冠肺炎等全球性公共衛(wèi)生事件接連暴發(fā)，對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界各國(guó)間的聯(lián)系與交往日益密切，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響往往迅速擴(kuò)散到周邊國(guó)家甚至全世界。保障和維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全需要各國(guó)加強(qiáng)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)方面的國(guó)際合作，已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。

世界衛(wèi)生組織《國(guó)際衛(wèi)生條例》明確了各國(guó)在公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、通報(bào)、磋商、評(píng)估和信息共享等方面進(jìn)行國(guó)際合作的義務(wù)。世界衛(wèi)生組織框架下的國(guó)際衛(wèi)生合作對(duì)提升國(guó)際社會(huì)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控能力發(fā)揮了重要作用[1]?？傮w而言，各國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力差距懸殊，發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家是應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生事件的國(guó)際合作鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)[2]。更重要的是，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，國(guó)家的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)將迅速面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，醫(yī)療資源在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，疫情發(fā)生國(guó)往往難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)，此時(shí)則需要更為直接的外部援助才能有效應(yīng)對(duì)疫情。在此次新冠疫情中，即使歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也需要國(guó)際社會(huì)的醫(yī)療援助以應(yīng)對(duì)疫情。因此，國(guó)際醫(yī)療援助對(duì)于應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共事件具有重要意義，也是國(guó)際衛(wèi)生合作與治理中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

國(guó)際醫(yī)療援助涉及諸多法律問(wèn)題，而現(xiàn)行世界衛(wèi)生組織法律框架下尚無(wú)系統(tǒng)性的國(guó)際醫(yī)療援助法律機(jī)制，也缺乏關(guān)于國(guó)際醫(yī)療援助的專門性規(guī)定。這導(dǎo)致實(shí)踐中國(guó)際醫(yī)療援助行動(dòng)缺乏明確的法律依據(jù)，且援助方自行其是，造成資源浪費(fèi)和效率低下，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)和有效應(yīng)對(duì)造成消極影響。近年來(lái)世界衛(wèi)生組織更為注重加強(qiáng)在公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、通報(bào)、信息共享等方面的國(guó)際合作，特別是明確了成員國(guó)在應(yīng)對(duì)“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern）方面的一系列合作義務(wù)，但在建立和完善對(duì)于應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要的國(guó)際醫(yī)療援助法律機(jī)制上，世界衛(wèi)生組織尚未取得較大進(jìn)展。

一、國(guó)際醫(yī)療援助的實(shí)踐發(fā)展

國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)的發(fā)展歷程與人類抗擊全球性疾病的努力緊密相關(guān)。自20世紀(jì)20年代起，出于防控霍亂、瘟疫、黃熱病、斑疹傷寒等流行性疾病的努力，國(guó)際人道援助的范圍逐漸擴(kuò)展到醫(yī)療領(lǐng)域[3]104。國(guó)際醫(yī)療援助肇始于國(guó)際人道主義援助，是其在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的延伸，具有豐富的國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在歷次全球性疫情中，國(guó)際社會(huì)的醫(yī)療援助對(duì)于疫情的防控和應(yīng)對(duì)起到了至關(guān)重要的作用。針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際醫(yī)療援助已成為全球衛(wèi)生合作的重要領(lǐng)域[4]。近年來(lái)，國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)有了進(jìn)一步的發(fā)展。

（一）國(guó)際醫(yī)療援助主體日益多樣化

國(guó)家是國(guó)際社會(huì)最基本的組成單元，也是國(guó)際醫(yī)療援助的主要主體，諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都有進(jìn)行國(guó)際醫(yī)療援助的傳統(tǒng)。如美國(guó)長(zhǎng)期對(duì)非洲國(guó)家提供援助以應(yīng)對(duì)艾滋病疫情，并提供專項(xiàng)資金以應(yīng)對(duì)結(jié)核病和瘧疾等流行性疾?。粴W盟是進(jìn)行全球?qū)ν忉t(yī)療援助最為積極的地區(qū)之一，在2014年全球共216億美元的政府人道主義援助中，歐盟國(guó)家所占出資比例超過(guò)1/3[5]。除此之外，日本、瑞典、加拿大等國(guó)均設(shè)立了專門的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)一直對(duì)外提供國(guó)際援助[6]。

隨著國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)的發(fā)展，相關(guān)國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)在國(guó)際醫(yī)療援助中扮演越來(lái)越重要的角色，如世界衛(wèi)生組織成為主導(dǎo)國(guó)際衛(wèi)生合作的專門性國(guó)際組織。此外，國(guó)際糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、世界銀行、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)也在各自職能范圍內(nèi)積極參與并推動(dòng)國(guó)際醫(yī)療援助的發(fā)展[7]。除國(guó)家和政府間國(guó)際組織外，非政府組織和私人機(jī)構(gòu)在國(guó)際醫(yī)療援助方面的作用和重要性也日益突顯，如比爾-梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)（Gates Foundation）、洛克菲勒基金會(huì)（Rockefeller Foundation）、國(guó)際救援委員會(huì)等，其在特定援助領(lǐng)域所發(fā)揮的作用甚至不亞于國(guó)家和政府間國(guó)際組織。如何協(xié)調(diào)各類主體的援助活動(dòng)及相互關(guān)系，也是國(guó)際醫(yī)療援助法律機(jī)制完善過(guò)程中的重要問(wèn)題。

（二）國(guó)際醫(yī)療援助專業(yè)化程度不斷提高

針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突和自然災(zāi)害的傳統(tǒng)國(guó)際人道援助也涉及醫(yī)療援助，但更多是提供食物、飲水、臨時(shí)住所等必需的生存資源。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中疫情的發(fā)生及發(fā)展具有較強(qiáng)的不確定性，援助人員面臨極高的感染風(fēng)險(xiǎn)，在應(yīng)對(duì)措施方面也有高度的專業(yè)性要求，這些都使得針對(duì)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際醫(yī)療援助復(fù)雜程度更高[8]。此外，除了協(xié)助疫情的直接防控和應(yīng)對(duì)之外，國(guó)際醫(yī)療援助的目的還在于提升受援助國(guó)自身的公共衛(wèi)生能力，這也需要更為專業(yè)的人員和措施。總體而言，在全球性公共衛(wèi)生事件相繼爆發(fā)的背景下，國(guó)際醫(yī)療援助的專業(yè)性要求不斷提高。

隨著國(guó)際醫(yī)療援助實(shí)踐的發(fā)展，其種類和形式亦更加豐富，除了為疫情發(fā)生國(guó)直接提供資金、藥品、物資、技術(shù)設(shè)備等傳統(tǒng)物質(zhì)援助之外，國(guó)際醫(yī)療援助還包括向受援助國(guó)派遣醫(yī)療隊(duì)和志愿者，協(xié)助援助國(guó)進(jìn)行疫情防控組織協(xié)調(diào)、制定應(yīng)對(duì)方案等非物質(zhì)援助和現(xiàn)場(chǎng)援助等。近年來(lái)，在世界衛(wèi)生組織的主導(dǎo)下，國(guó)際社會(huì)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作更加注重在疫情發(fā)生前的發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、監(jiān)測(cè)等方面，這就使得疫情防控和應(yīng)對(duì)的重心前移，以強(qiáng)化各國(guó)公共衛(wèi)生能力建設(shè)并提高前攝性的疫情風(fēng)險(xiǎn)管理水平[9]。這也對(duì)國(guó)際醫(yī)療援助的理念產(chǎn)生了重要影響，即援助不應(yīng)僅僅是在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后進(jìn)行，而應(yīng)輻射到疫情發(fā)生前，通過(guò)援助提升經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的公共醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)能力，增強(qiáng)其自身對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力。

（三）多邊國(guó)際醫(yī)療援助的重要性日益突顯

早期的國(guó)際醫(yī)療援助主要是援助國(guó)對(duì)疫情發(fā)生國(guó)提供的雙邊對(duì)外援助。在當(dāng)今全球化社會(huì)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍更廣、傳播速度更快，近年來(lái)多次國(guó)際性突發(fā)公共衛(wèi)生事件都在地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)造成了重大損失。由于資金、人員、醫(yī)療資源、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)等方面的限制，單純的雙邊援助往往難以充分滿足被援助國(guó)的需求。在國(guó)際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響和危害越來(lái)越嚴(yán)重的情況下，多邊合作的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)際醫(yī)療援助更具有效性，并已成為國(guó)際援助領(lǐng)域發(fā)展的新趨勢(shì)[10]。在這方面，《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定世界衛(wèi)生組織應(yīng)通過(guò)與其他有關(guān)政府間組織或國(guó)際機(jī)構(gòu)合作并協(xié)調(diào)其活動(dòng)，以便為締約國(guó)提供建議、支持或給予技術(shù)或其他援助①《國(guó)際衛(wèi)生條例》第14條。。這在一定程度上體現(xiàn)了多邊國(guó)際醫(yī)療援助對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要性。由此而產(chǎn)生的問(wèn)題是，如何對(duì)不同參與方的援助活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，缺乏對(duì)各方行動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制將導(dǎo)致重復(fù)援助、資源浪費(fèi)及效率低下等問(wèn)題，這是完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制所必須解決的問(wèn)題。

二、國(guó)際醫(yī)療援助的現(xiàn)行法律規(guī)制及其缺陷

（一）世界衛(wèi)生組織有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助的現(xiàn)行法律規(guī)制

國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)流行性疾病的努力已有150余年的歷史，國(guó)際衛(wèi)生法律制度也在此過(guò)程中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)。其最早起源于19世紀(jì)中期歐洲各國(guó)合作應(yīng)對(duì)霍亂時(shí)期，1851—1938年所召開的一系列國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議（International Sanitary Conferences）促進(jìn)了國(guó)際疾病管控機(jī)制的建立，為后續(xù)控制傳染病的國(guó)際立法奠定了基礎(chǔ)[3]104。國(guó)際衛(wèi)生法發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重要里程碑是1948年世界衛(wèi)生組織及其相關(guān)法律制度的建立，現(xiàn)行有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助的規(guī)定也主要集中于世界衛(wèi)生組織法律框架下。

1. 《世界衛(wèi)生組織法》對(duì)國(guó)際醫(yī)療援助作出了原則性規(guī)定

《世界衛(wèi)生組織法》是世界衛(wèi)生組織的組織章程，規(guī)定了世界衛(wèi)生組織的宗旨、職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等基本問(wèn)題。在國(guó)際醫(yī)療援助方面，該公約規(guī)定世界衛(wèi)生組織的職能包括：“遇有各政府請(qǐng)求，或愿接受援助時(shí)，予以適當(dāng)之技術(shù)協(xié)助，并于緊急狀況下，予以必需之援助”。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織還應(yīng)向會(huì)員國(guó)提供衛(wèi)生方面的知識(shí)、咨詢與協(xié)助①《世界衛(wèi)生組織法》第2條。。除此之外，《世界衛(wèi)生組織法》中還規(guī)定世界衛(wèi)生組織應(yīng)與聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)、各國(guó)政府衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、專業(yè)團(tuán)體及其他適當(dāng)?shù)慕M織進(jìn)行合作，以實(shí)現(xiàn)其宗旨，即使“各民族企達(dá)衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)”②《世界衛(wèi)生組織法》第1條。?！妒澜缧l(wèi)生組織法》僅對(duì)醫(yī)療援助進(jìn)行了較為簡(jiǎn)要和原則性的規(guī)定，缺乏關(guān)于國(guó)際醫(yī)療援助的具有可操作性的具體規(guī)則。

2. 《國(guó)際衛(wèi)生條例》細(xì)化了國(guó)際醫(yī)療援助的相關(guān)規(guī)則

《國(guó)際衛(wèi)生條例》是國(guó)際衛(wèi)生領(lǐng)域最為重要的國(guó)際公約之一，也是有關(guān)國(guó)際性突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的唯一具有法律拘束力的國(guó)際文件[11]。該條例最早于1951年第四屆世界衛(wèi)生大會(huì)上通過(guò)，之后在1973年、1981年兩次進(jìn)行修訂，當(dāng)前版本于2005年第58屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》確立了有關(guān)國(guó)際性突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和應(yīng)對(duì)的一系列法律規(guī)則，其目的是針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施③《國(guó)際衛(wèi)生條例》第2條。。為實(shí)現(xiàn)上述目的，條例圍繞“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的防控和應(yīng)對(duì)明確了締約國(guó)的相關(guān)義務(wù)，主要包括監(jiān)測(cè)、通報(bào)、信息共享、磋商、核實(shí)，以及“發(fā)展、加強(qiáng)和維持快速和有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危害和國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力”等④《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條。。

《國(guó)際衛(wèi)生條例》有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助的規(guī)定主要集中于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)措施方面。條例第13條“公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施”規(guī)定，在締約國(guó)的要求下，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)通過(guò)提供技術(shù)指導(dǎo)和援助以及通過(guò)評(píng)估控制措施的有效性進(jìn)行合作，包括在必要時(shí)可調(diào)動(dòng)國(guó)際專家組開展現(xiàn)場(chǎng)援助，以應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和其他事件⑤《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條第3款。。如果世界衛(wèi)生組織確定正發(fā)生國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，經(jīng)與有關(guān)締約國(guó)磋商后，其還可向締約國(guó)提供進(jìn)一步的援助，包括評(píng)估國(guó)際危害的嚴(yán)重性和控制措施是否適當(dāng)。這種合作可包括建議動(dòng)員國(guó)際援助以支持國(guó)家當(dāng)局開展和協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估⑥《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條第4款。。當(dāng)締約國(guó)提出援助要求時(shí)，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)提供支持此類建議的信息⑦《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條第4款。。在世界衛(wèi)生組織的要求下，各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)盡最大可能對(duì)世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)活動(dòng)提供支持⑧《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條第5款。。另外，如果國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)其他締約國(guó)造成影響或威脅，世界衛(wèi)生組織在該國(guó)的要求下也應(yīng)向其提供適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和援助⑨《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條第6款。。

除上述關(guān)于國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的援助規(guī)定外，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第44條關(guān)于一般情況下“合作與援助”的規(guī)定也涉及國(guó)際醫(yī)療援助。根據(jù)條例，一方面，締約國(guó)之間應(yīng)保證盡可能在以下方面相互合作：（1）發(fā)現(xiàn)、評(píng)估以及應(yīng)對(duì)本條例中所規(guī)定的事件；（2）提供技術(shù)合作和后勤支持或給予方便，特別是在發(fā)展、加強(qiáng)和維持本條例所要求的公共衛(wèi)生能力方面；（3）籌集財(cái)政資源以促進(jìn)履行根據(jù)本條例所承擔(dān)的義務(wù)；（4）為執(zhí)行本條例制訂法律草案以及其他法律或行政管理規(guī)定①《國(guó)際衛(wèi)生條例》第44條第1款。。另一方面，在世界衛(wèi)生組織和締約國(guó)之間，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)應(yīng)要求盡可能在以下方面與締約國(guó)合作：（1）評(píng)價(jià)和評(píng)估其公共衛(wèi)生能力，以便促進(jìn)本條例的有效執(zhí)行；（2）向締約國(guó)提供技術(shù)合作和后勤支持或給予方便；并（3）籌集財(cái)政資源以支持發(fā)展中國(guó)家建設(shè)、加強(qiáng)和維持其公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)的核心能力②《國(guó)際衛(wèi)生條例》第44條第2款。。關(guān)于上述合作的具體實(shí)施，條例規(guī)定可通過(guò)多渠道（包括雙邊渠道）進(jìn)行，也可通過(guò)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)和世界衛(wèi)生組織區(qū)域辦事處及政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)實(shí)施③《國(guó)際衛(wèi)生條例》第44條第3款。。

3. 世界衛(wèi)生組織“軟法”補(bǔ)充了現(xiàn)行國(guó)際醫(yī)療援助的規(guī)則體系

除《世界衛(wèi)生組織法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例》等具有法律拘束力的國(guó)際公約外，世界衛(wèi)生組織的相關(guān)“軟法”規(guī)則也涉及國(guó)際醫(yī)療援助。如世界衛(wèi)生組織于2016年發(fā)布的《傳染病爆發(fā)時(shí)的倫理問(wèn)題應(yīng)對(duì)指南》（Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks）規(guī)定了傳染病爆發(fā)時(shí)國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府需采取的一系列建議措施，包括確保國(guó)家公共衛(wèi)生資源充足、參與全球監(jiān)測(cè)和備災(zāi)工作，以及提供財(cái)政、技術(shù)和科學(xué)援助等④Guideline 1, “Obligations of governments and the international community”, WHO Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks, 2016。。根據(jù)該指南，有資源提供外國(guó)援助的國(guó)家應(yīng)支持全球流行病的應(yīng)對(duì)工作，包括對(duì)病原體進(jìn)行診斷、開展治療和疫苗的研究和開發(fā)，以及協(xié)助提高其他國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)能力等。

此外，世界衛(wèi)生組織在2016年世界人道主義首腦會(huì)議上提交的立場(chǎng)文件中提出，應(yīng)將健康和衛(wèi)生問(wèn)題置于人道主義行動(dòng)的核心地位。在該立場(chǎng)文件中，世界衛(wèi)生組織將大范圍疾病爆發(fā)（包括“非典”、埃博拉等）、自然災(zāi)害、武裝沖突共同列為造成嚴(yán)重健康風(fēng)險(xiǎn)的“人道主義緊急情況”，并強(qiáng)調(diào)“疾病暴發(fā)所導(dǎo)致的危機(jī)需要衛(wèi)生界與人道主義救援界共同應(yīng)對(duì)”⑤WHO, Health: At the Heart of Humanitarian Action, WHO Position Paper for the WHS, 29 July 2015。。世界衛(wèi)生組織通過(guò)指南、建議措施等“軟法”對(duì)國(guó)際醫(yī)療援助的諸多問(wèn)題加以規(guī)定，填補(bǔ)了自身規(guī)則體系的空白，也對(duì)各國(guó)相關(guān)實(shí)踐產(chǎn)生積極引導(dǎo)作用[12]。由于不具有法律拘束力，世界衛(wèi)生組織的相關(guān)“軟法”規(guī)則對(duì)于締約國(guó)而言主要是提供行動(dòng)指引，而非法律上的義務(wù)要求。

（二）現(xiàn)行國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制的缺陷

第一，現(xiàn)行世衛(wèi)組織國(guó)際衛(wèi)生法律體系中缺乏對(duì)于國(guó)際醫(yī)療援助的系統(tǒng)性制度安排與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。《世界衛(wèi)生組織法》《國(guó)際衛(wèi)生條例》等國(guó)際衛(wèi)生公約中有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助的規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)。《國(guó)際衛(wèi)生條例》中的條文雖然相對(duì)較為具體，但對(duì)于國(guó)際醫(yī)療援助所涉及的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，如援助的啟動(dòng)條件和程序、援助人員的特權(quán)與豁免、國(guó)際責(zé)任問(wèn)題等，仍然缺乏直接規(guī)定甚至未有提及[9]114。此外，條例有關(guān)國(guó)際療援助的條款中大多使用“可”（may）“提議”（offer）“盡最大可能”（to the extent possible）等模糊性用語(yǔ)，難以對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際醫(yī)療援助提供明確法律規(guī)制。

更重要的是，雖然《國(guó)際衛(wèi)生條例》第44條規(guī)定締約國(guó)相互間以及世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)締約國(guó)提供援助，但條例中卻未針對(duì)締約國(guó)相互間的援助進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以建立頂層的國(guó)際醫(yī)療援助統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)的情況下，條例也僅規(guī)定“建議動(dòng)員締約國(guó)進(jìn)行國(guó)際援助”，而未作出更為明確的制度安排。造成上述問(wèn)題的主要原因之一在于是否提供國(guó)際醫(yī)療援助屬于一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，且各國(guó)情況存在差異而難以作出統(tǒng)一要求。但是，在出現(xiàn)全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況下，如果沒(méi)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的國(guó)際醫(yī)療援助機(jī)制，各國(guó)自行其是，分散行動(dòng)，必然不利于疫情應(yīng)對(duì)。

第二，現(xiàn)行國(guó)際衛(wèi)生法律制度更注重“合作性”，而其“援助性”體現(xiàn)不足?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》中有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助的規(guī)定主要是在國(guó)際衛(wèi)生合作的話語(yǔ)背景下展開。條例關(guān)于締約國(guó)在監(jiān)測(cè)、通報(bào)、評(píng)估、磋商、信息共享等方面進(jìn)行國(guó)際合作的規(guī)定較為具體和明確，這在一定程度上體現(xiàn)了其更加注重加強(qiáng)各國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作。如前所述，條例中雖然有關(guān)于國(guó)際醫(yī)療援助的規(guī)定，但相關(guān)內(nèi)容較為籠統(tǒng)，并未涉及援助的啟動(dòng)、條件、法律責(zé)任等關(guān)鍵問(wèn)題。援助的方式也主要強(qiáng)調(diào)技術(shù)合作、后勤支持以及對(duì)受援助國(guó)應(yīng)對(duì)措施的有效性評(píng)估，而非其他實(shí)質(zhì)性援助手段。條例第44條雖然名為“合作與援助”，但從其內(nèi)容可看出其更多是側(cè)重合作方面的規(guī)定，而非援助。盡管條例規(guī)定締約國(guó)應(yīng)動(dòng)員財(cái)政資源促進(jìn)條例義務(wù)的履行，但由于僅要求締約國(guó)“盡可能地”采取上述措施，其實(shí)際效力難免受到影響。從廣義上看，雖然國(guó)際醫(yī)療援助也屬于國(guó)際衛(wèi)生合作的范疇，但其更關(guān)注在公共衛(wèi)生事件后對(duì)疫情發(fā)生國(guó)的直接支持和援助，條例在“援助性”方面的不足在一定程度上不利于促進(jìn)國(guó)際醫(yī)療援助的積極發(fā)展。

第三，在援助對(duì)象方面缺乏對(duì)于公共衛(wèi)生能力較弱的發(fā)展中國(guó)家的特別關(guān)注。發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)水平、衛(wèi)生條件、管理方式較為落后，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、評(píng)估及報(bào)告等方面的能力不足，往往成為全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)能力上的短板，因而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后更需要國(guó)際援助。國(guó)際醫(yī)療援助的重要功能就是彌補(bǔ)原本應(yīng)由各國(guó)政府自身提供的公共衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)，而經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平有限，難以實(shí)現(xiàn)上述職能[13]。在這方面，雖然《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定世界衛(wèi)生組織應(yīng)支持發(fā)展中國(guó)家建設(shè)、加強(qiáng)和維持公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力①《國(guó)際衛(wèi)生條例》第44條第2款。，但相關(guān)規(guī)定更側(cè)重于在公共衛(wèi)生事件發(fā)生前的國(guó)際合作，對(duì)于疫情后的援助則沒(méi)有作出具體制度安排。實(shí)踐中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的國(guó)際醫(yī)療援助基本由進(jìn)行援助國(guó)自行決定，缺乏全局性統(tǒng)籌，美國(guó)等締約國(guó)也未將《國(guó)際衛(wèi)生條例》的實(shí)施納入其對(duì)外醫(yī)療援助的考量范圍[13]171?？傮w而言，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的醫(yī)療援助的數(shù)額和程度仍然遠(yuǎn)低于要實(shí)現(xiàn)條例目的所需的水平[13]172。

最后，現(xiàn)行國(guó)際衛(wèi)生法律框架下世界衛(wèi)生組織的職能（mission）過(guò)于分散，未能聚焦于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)和全球公共衛(wèi)生安全。有學(xué)者認(rèn)為，《國(guó)際衛(wèi)生條例》體現(xiàn)了世界衛(wèi)生組織的職能涵蓋實(shí)現(xiàn)全球醫(yī)保、非傳染病應(yīng)對(duì)、千年發(fā)展目標(biāo)，以及應(yīng)對(duì)影響健康的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境因素以降低健康不公平現(xiàn)象等[13]173。過(guò)于分散的職能導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織難以持續(xù)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控作為其優(yōu)先事項(xiàng)，其用于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件與疾病國(guó)際傳播的預(yù)算也有所降低[14]。此外，由于《國(guó)際衛(wèi)生條例》中缺乏相關(guān)執(zhí)行機(jī)制，如果締約國(guó)違反其在條例下的義務(wù)，世界衛(wèi)生組織也難以采取強(qiáng)制性的懲罰措施[11]35。

目前世界衛(wèi)生組織框架下尚未建立系統(tǒng)性的國(guó)際醫(yī)療援助法律機(jī)制。《國(guó)際衛(wèi)生條例》中有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助的規(guī)定較為薄弱，落后于國(guó)際醫(yī)療援助的實(shí)踐發(fā)展。這就導(dǎo)致在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，世界衛(wèi)生組織難以高效地對(duì)各國(guó)的醫(yī)療援助進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以致疫情發(fā)生國(guó)不能得到必需的、充分的國(guó)際醫(yī)療援助，影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)。國(guó)際組織是基于特定目的而設(shè)立的，為實(shí)現(xiàn)其目的必須在其“職能范圍”內(nèi)積極開展活動(dòng)[15]。有學(xué)者認(rèn)為，世界衛(wèi)生組織在組織和領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際醫(yī)療援助方面的全球性職能（global function）未充分實(shí)現(xiàn)[16]。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制的完善

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制的關(guān)鍵問(wèn)題

全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控和應(yīng)對(duì)是當(dāng)前國(guó)際公共衛(wèi)生安全和公共衛(wèi)生治理最為關(guān)注的問(wèn)題，《國(guó)際衛(wèi)生條例》所規(guī)定的締約國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的義務(wù)也主要圍繞“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”展開。目前，在世界衛(wèi)生組織的相關(guān)改革方案中，也提出將其核心任務(wù)重新聚焦于全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)[17]。完善全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制主要面臨以下關(guān)鍵問(wèn)題。

1. 國(guó)際醫(yī)療援助的啟動(dòng)

國(guó)際醫(yī)療援助如何啟動(dòng)的重要性在于，突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的醫(yī)療援助具有很高的時(shí)效性要求。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，疫情發(fā)生國(guó)的醫(yī)療資源往往迅速耗盡，醫(yī)療衛(wèi)生體系也很可能面臨崩潰。在其無(wú)力應(yīng)對(duì)的情況下，國(guó)際醫(yī)療援助能否及時(shí)啟動(dòng)將在很大程度上關(guān)系到疫情能否得到有效控制和應(yīng)對(duì)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家而言更是如此?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》未對(duì)國(guó)際醫(yī)療援助的啟動(dòng)程序作出明確規(guī)定。條例僅規(guī)定在確定國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)“在締約國(guó)的要求下”，或“經(jīng)與締約國(guó)磋商后”才能提供援助①《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條。。一般而言，國(guó)際醫(yī)療援助都是在疫情發(fā)生國(guó)請(qǐng)求后才能進(jìn)行[18]。然而，實(shí)踐中國(guó)家出于主權(quán)可能受到侵犯、維護(hù)國(guó)家聲譽(yù)等原因，可能拒絕接受國(guó)際醫(yī)療援助，或是由于疫情監(jiān)測(cè)和評(píng)估能力不足未能及時(shí)提出援助請(qǐng)求[7]6。此外，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，受災(zāi)國(guó)往往在防控協(xié)調(diào)、組織安排上出現(xiàn)一定程度的混亂局面，導(dǎo)致援助請(qǐng)求難以及時(shí)發(fā)出，從而錯(cuò)過(guò)防控疫情的最佳時(shí)機(jī)。因此，如果國(guó)際醫(yī)療援助純粹以被動(dòng)方式進(jìn)行，可能導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件不能得到及時(shí)控制和應(yīng)對(duì)。但另一方面，是否接受國(guó)際醫(yī)療援助又屬于一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，基于此，在考慮醫(yī)療援助的啟動(dòng)程序和條件時(shí)，必須合理平衡尊重國(guó)家主權(quán)原則與保護(hù)國(guó)際公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系。

2. 國(guó)際醫(yī)療援助中的資源分配

醫(yī)療資源的公平分配問(wèn)題是國(guó)際醫(yī)療援助中最重要的倫理和法律問(wèn)題之一[19]。由于在研發(fā)技術(shù)、藥物獲取、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的優(yōu)勢(shì)，全球醫(yī)療衛(wèi)生資源明顯向發(fā)達(dá)國(guó)家傾斜，而世界衛(wèi)生組織的相關(guān)干預(yù)措施未能顧及發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的特殊性②例如，中低收入國(guó)家的作者在全球衛(wèi)生出版物中所占的份額不到五分之一。[20]。這就導(dǎo)致在全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，由于醫(yī)療資源分配不均，發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家難以有效應(yīng)對(duì)疫情，并將對(duì)全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)帶來(lái)嚴(yán)重打擊。此外，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往造成醫(yī)療資源在短時(shí)間內(nèi)急劇消耗，世界各國(guó)都有可能出現(xiàn)醫(yī)用口罩、呼吸機(jī)等資源的短缺，由此而引起的醫(yī)療資源“擠兌”可能造成社會(huì)矛盾激化甚至政治局勢(shì)動(dòng)蕩[21]。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中如何實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源的分配正義至關(guān)重要。疫情傳播模型證明，在疫情發(fā)生后越早進(jìn)行資源分配，其所產(chǎn)生的惠益越大，但其效果可能要在疫情全面爆發(fā)后才能顯現(xiàn)[22]?；卺t(yī)療需求（Medical Need）原則，世界衛(wèi)生組織在統(tǒng)籌國(guó)際醫(yī)療援助時(shí)，應(yīng)盡早將醫(yī)療資源向公共衛(wèi)生體系脆弱、醫(yī)療資源匱乏的國(guó)家加以傾斜，以最大化地降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的災(zāi)難[19]138。在這方面，有學(xué)者認(rèn)為，考慮到資源的稀缺性，發(fā)展中國(guó)家通常受疫情影響最為嚴(yán)重，發(fā)達(dá)國(guó)家有義務(wù)在可行的范圍內(nèi)對(duì)其提供最大限度的援助[19]153。

3. 國(guó)際醫(yī)療援助人員的特權(quán)與豁免

基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，國(guó)際醫(yī)療援助人員的特權(quán)與豁免也成為國(guó)際醫(yī)療援助法律制度完善過(guò)程中所面臨的重要問(wèn)題。國(guó)際醫(yī)療援助中特權(quán)與豁免的主要理論依據(jù)在于履行醫(yī)療援助的職務(wù)需要。一方面，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療援助具有很高的時(shí)效性和緊迫性，援助人員和物資能否快速入境決定了疫情能否得到及時(shí)應(yīng)對(duì)。實(shí)踐中，如果援助人員和物資不能在入境簽證、海關(guān)程序、關(guān)稅等方面得到一定的優(yōu)惠待遇或法律便利，就有可能導(dǎo)致人員和物資滯留等問(wèn)題，從而影響醫(yī)療援助的及時(shí)性和有效性。另一方面，由于醫(yī)療援助活動(dòng)的特殊性，援助人員在醫(yī)療救助過(guò)程中也可能導(dǎo)致患者傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或環(huán)境破壞等結(jié)果，且突發(fā)公共衛(wèi)生事件的援助人員本身就面臨極高的感染風(fēng)險(xiǎn)。如果援助人員在開展醫(yī)療援助過(guò)程中不能得到必要的安全保障、及時(shí)救助，以及履行援助職務(wù)活動(dòng)的相應(yīng)管轄豁免與責(zé)任豁免等，則難以確保援助人員及設(shè)施安全，難以保證國(guó)際醫(yī)療援助的良好法律環(huán)境及援助人員順利履行職能[10]106。因此，合理的特權(quán)與豁免與法律便利，能夠有效促進(jìn)援助人員履行職務(wù)，對(duì)國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)的發(fā)展具有重要意義。另外，從權(quán)利義務(wù)的相對(duì)性角度而言，由于國(guó)際醫(yī)療援助是基于人道主義，一般是在無(wú)償和公益原則下進(jìn)行[18]12，受援助國(guó)獲得了國(guó)際醫(yī)療援助中的相應(yīng)權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，為國(guó)際醫(yī)療援助人員提供必要的法律便利及相應(yīng)豁免。

4. 國(guó)際醫(yī)療援助中的國(guó)際責(zé)任

根據(jù)國(guó)際責(zé)任法，國(guó)家責(zé)任的構(gòu)成要素包括兩個(gè)方面，一是國(guó)家行為違反該國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)；二是該行為依國(guó)際法可歸于該國(guó)[23]。如果援助國(guó)在進(jìn)行國(guó)際醫(yī)療援助的過(guò)程中違背相關(guān)國(guó)際義務(wù)，構(gòu)成國(guó)際不法行為，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際醫(yī)療援助中可能產(chǎn)生的國(guó)家責(zé)任主要是由于援助國(guó)對(duì)其醫(yī)療物資質(zhì)量、人員資質(zhì)等未盡到合理的審慎義務(wù)而導(dǎo)致的國(guó)際法律責(zé)任。援助國(guó)如故意提供質(zhì)量存在缺陷的藥品、設(shè)備等，還涉及違反國(guó)際法上的誠(chéng)實(shí)信用原則和國(guó)際合作原則。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，醫(yī)療援助物資質(zhì)量與援助人員水平直接關(guān)系到疫情發(fā)生國(guó)公民的生命和健康，提供不合格的醫(yī)療援助物資無(wú)疑違背了國(guó)際人道主義的基本精神和準(zhǔn)則。如果援助國(guó)提供的藥品、設(shè)備等物資存在質(zhì)量缺陷，或者派遣的醫(yī)療人員不具備相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)，并因此影響受援助國(guó)的防控效果，則可能導(dǎo)致援助國(guó)的國(guó)際責(zé)任。然而，由于目前關(guān)于藥物標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)護(hù)人員資質(zhì)尚無(wú)完全統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)都制定了相應(yīng)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)且可能存在較大差異。因此，在此方面判斷援助國(guó)是否違反相關(guān)國(guó)際義務(wù)以及是否應(yīng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任可能存在一定的不確定性。

（二）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制的具體路徑

首先，加強(qiáng)國(guó)際醫(yī)療援助中的國(guó)際統(tǒng)籌和協(xié)作，以世界衛(wèi)生組織為中心建立系統(tǒng)性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際醫(yī)療援助機(jī)制。全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可能有多個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織和私人機(jī)構(gòu)參與醫(yī)療援助，如果缺乏頂層的統(tǒng)一協(xié)作安排，會(huì)導(dǎo)致重復(fù)援助、資源浪費(fèi)和效率低下等問(wèn)題[19]154。作為當(dāng)前世界上最重要的國(guó)際衛(wèi)生領(lǐng)域的專門性國(guó)際組織，世界衛(wèi)生組織也應(yīng)當(dāng)是國(guó)際醫(yī)療援助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和行動(dòng)中心[24]。由于現(xiàn)行國(guó)際衛(wèi)生法律制度下缺乏系統(tǒng)性的國(guó)際醫(yī)療援助統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制，世界衛(wèi)生組織的職能未能充分發(fā)揮。因此，一方面，應(yīng)以世界衛(wèi)生組織為中心，建立多邊國(guó)際醫(yī)療援助機(jī)制，充分發(fā)揮其在技術(shù)、資源等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[25]，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下各援助國(guó)、國(guó)際組織及私人機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，特別是在物資分配、人員派遣、信息共享等方面加強(qiáng)協(xié)作，以提高醫(yī)療援助實(shí)效。

另一方面，除加強(qiáng)各援助方之間的協(xié)作外，還應(yīng)當(dāng)完善援助方與受援助國(guó)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、醫(yī)療體系乃至文化背景的差異，援助方在援助過(guò)程中應(yīng)充分了解受援助國(guó)的實(shí)際需求，采取適當(dāng)合理的援助措施，才能為其提供有價(jià)值的醫(yī)療援助。世界衛(wèi)生組織《傳染病爆發(fā)時(shí)的倫理問(wèn)題應(yīng)對(duì)指南》規(guī)定，在部署傳染病爆發(fā)時(shí)的人道主義援助人員時(shí)，進(jìn)行援助的外國(guó)政府或組織應(yīng)當(dāng)首先與援助當(dāng)?shù)匦l(wèi)生當(dāng)局討論并協(xié)商其作用和職責(zé)，如果不能，則應(yīng)與世界衛(wèi)生組織溝通并達(dá)成協(xié)議進(jìn)而部署工作人員①Guideline 14, “Ethical issues in deploying foreign humanitarian aid workers”, WHO Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks, 2016。。反之，受援助國(guó)也應(yīng)及時(shí)反饋援助中存在的問(wèn)題，為援助方提供決策參考，優(yōu)化援助效果。

其次，理順國(guó)際醫(yī)療援助法律機(jī)制中的關(guān)鍵問(wèn)題。第一，完善國(guó)際醫(yī)療援助的發(fā)起程序?；凇秶?guó)際衛(wèi)生條例》的現(xiàn)有規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，如果疫情發(fā)生國(guó)不提出援助請(qǐng)求或不同意援助，國(guó)際社會(huì)往往難以開展援助活動(dòng)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)的相關(guān)決議，人道主義援助應(yīng)當(dāng)經(jīng)受災(zāi)國(guó)同意，原則上是基于受災(zāi)國(guó)的請(qǐng)求②UN General Assembly Res.46/182, Strengthening of the Coordination of Humanitarian Emergency Assistance of the United Nations, Annex para.2。。出于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和國(guó)際聲譽(yù)等原因，相關(guān)國(guó)家有可能拒絕援助甚至隱瞞疫情?；诖?，有學(xué)者提出，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，如果疫情發(fā)生國(guó)無(wú)力應(yīng)對(duì)而又拒絕國(guó)際援助時(shí)，國(guó)際社會(huì)可以“保護(hù)的責(zé)任”為依據(jù)采取措施以應(yīng)對(duì)疫情③“保護(hù)的責(zé)任”是指在一國(guó)境內(nèi)出現(xiàn)了大規(guī)模侵犯人權(quán)的情況下，國(guó)際社會(huì)有責(zé)任采取行動(dòng)進(jìn)行干涉，以保護(hù)該國(guó)受侵害的人權(quán)。[7]6-11。但由于與國(guó)家主權(quán)原則存在沖突，“保護(hù)的責(zé)任”一直是國(guó)際法上具有重大爭(zhēng)議的問(wèn)題，也未形成統(tǒng)一的規(guī)則[26]。在現(xiàn)行國(guó)際法體系下，“保護(hù)的責(zé)任”適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏明確的法律基礎(chǔ)和依據(jù)④國(guó)際社會(huì)較為公認(rèn)的可采取“保護(hù)的責(zé)任”的情形僅限于滅絕種族、戰(zhàn)爭(zhēng)罪、種族清洗和危害人類罪四種情形，未包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件。[27]。

是否接受國(guó)際醫(yī)療援助屬于一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，國(guó)際社會(huì)不能強(qiáng)行進(jìn)行援助?？紤]到純粹“被動(dòng)式”的醫(yī)療援助啟動(dòng)程序可能導(dǎo)致的弊端，在啟動(dòng)國(guó)際醫(yī)療援助行動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理平衡尊重國(guó)家主權(quán)原則與保護(hù)國(guó)際公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系?；诖?，在世界衛(wèi)生組織的主導(dǎo)下，國(guó)際醫(yī)療援助應(yīng)可在一定條件下適用“主動(dòng)”啟動(dòng)程序。如根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》確定一國(guó)發(fā)生的公共衛(wèi)生事件已構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，則世界衛(wèi)生組織可以對(duì)疫情發(fā)生國(guó)的國(guó)際醫(yī)療援助需求進(jìn)行主動(dòng)評(píng)估，并預(yù)先統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可采取的援助措施，以避免其未及時(shí)提出援助請(qǐng)求而錯(cuò)過(guò)最佳應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。

第二，明確國(guó)際醫(yī)療援助人員的特權(quán)與豁免。如前所述，必要的法律便利是國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)能夠順利進(jìn)行的必要保障，但《國(guó)際衛(wèi)生條例》第13條“公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)”和第44條“合作與援助”中均未提及援助方及援助人員應(yīng)享有的法律便利。在這方面，可借鑒國(guó)際人道援助領(lǐng)域的相關(guān)條約和法律文件中的規(guī)定，如1986年《核事故或輻射緊急情況援助公約》、國(guó)際紅十字和紅新月聯(lián)合會(huì)2017年通過(guò)的《國(guó)際災(zāi)難救援和初期重建援助的國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)及管理指南》都規(guī)定援助國(guó)應(yīng)給予援助方及其援助人員和物資在簽證、關(guān)稅、海關(guān)程序等方面以相應(yīng)特權(quán)、豁免與便利①1986年《核事故或輻射緊急情況援助公約》第8條第1款規(guī)定：“請(qǐng)求國(guó)應(yīng)給予援助方的人員和代表其行事的人員必要的特權(quán)、豁免和便利，以便履行其援助職務(wù)?！钡?款進(jìn)一步明確了上述特權(quán)與豁免，包括：“（a）對(duì)這類人員履行其職務(wù)時(shí)的作為或不作為豁免請(qǐng)求國(guó)的逮捕、拘留和法律程序，包括刑事、民事和行政管轄；以及（b）對(duì)這類人員履行其援助職務(wù)免除征稅、關(guān)稅或其他課征，但通常計(jì)入商品或勞務(wù)價(jià)格內(nèi)之稅捐除外。”此外，該條第3款規(guī)定：“請(qǐng)求國(guó)應(yīng)：（a）對(duì)援助方為援助目的而運(yùn)入請(qǐng)求國(guó)境內(nèi)的設(shè)備和財(cái)物免除征稅、關(guān)稅或其他課征；（b）對(duì)此類設(shè)備和財(cái)物免予沒(méi)收、扣押或征用?！钡?款規(guī)定：“請(qǐng)求國(guó)應(yīng)對(duì)按第2款所通知的人員以及援助所用設(shè)備和財(cái)物在進(jìn)入、停留和離開其國(guó)家領(lǐng)土方面提供便利。”國(guó)際紅十字和紅新月聯(lián)合會(huì)2007年通過(guò)的《國(guó)際災(zāi)難救援和初期重建援助的國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)及管理指南》第13條規(guī)定，過(guò)境國(guó)和受災(zāi)國(guó)應(yīng)向援助國(guó)提供最低限度的法律便利，包括免除或加速辦理援助人員簽證、免除關(guān)稅、確保救援人員及設(shè)施安全等。?；谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際援助的特殊性，應(yīng)對(duì)援助人員及其物資所應(yīng)享有的特權(quán)與豁免之內(nèi)容和范圍加以明確，如可在《國(guó)際衛(wèi)生條例》“合作與援助”條款中增加相關(guān)內(nèi)容并明確受援助國(guó)的相應(yīng)義務(wù)，包括不得對(duì)援助方及其醫(yī)療援助人員的援助活動(dòng)所造成的損失提出法律訴訟和索賠，對(duì)援助人員在援助過(guò)程中的人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)萚28]。當(dāng)然，上述特權(quán)與豁免并非絕對(duì)，而應(yīng)限于援助人員執(zhí)行醫(yī)療援助的職務(wù)范圍內(nèi)，并應(yīng)遵守受援助國(guó)的國(guó)內(nèi)法規(guī)且不得危害其國(guó)家安全、公共秩序和其他公共利益等②如1986年《核事故或輻射緊急情況援助公約》第8條第7款規(guī)定：“在不妨礙特權(quán)和豁免的情況下，凡享有本條所列特權(quán)和豁免的受益人，均有義務(wù)遵守請(qǐng)求國(guó)的法律和規(guī)章。他們還應(yīng)有義務(wù)不干涉請(qǐng)求國(guó)的內(nèi)政?！?。

第三，理清國(guó)際醫(yī)療援助中的國(guó)際責(zé)任。一方面，應(yīng)明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件下國(guó)際醫(yī)療援助可能產(chǎn)生的責(zé)任范圍。由于國(guó)際醫(yī)療援助多由援助國(guó)無(wú)償或以優(yōu)惠方式提供③根據(jù)最新版《中國(guó)的對(duì)外援助（2014）》白皮書，僅2010年至2012年期間，我國(guó)就通過(guò)無(wú)償援助、無(wú)息貸款和優(yōu)惠貸款等方式向121個(gè)國(guó)家及非洲聯(lián)盟等區(qū)域組織提供了893.4億元人民幣的對(duì)外援助資金。，因此，不應(yīng)對(duì)援助國(guó)施以過(guò)重的法律義務(wù)和責(zé)任。如前所述，援助國(guó)的國(guó)際責(zé)任主要是由于其提供的醫(yī)療物資質(zhì)量或援助人員資質(zhì)問(wèn)題而導(dǎo)致的法律責(zé)任。在此方面，應(yīng)當(dāng)明確援助國(guó)須承擔(dān)合理的審慎義務(wù)，如因醫(yī)療物資質(zhì)量缺陷和人員資質(zhì)問(wèn)題而導(dǎo)致受援助國(guó)的損失，則需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任④本文所討論的國(guó)際責(zé)任問(wèn)題主要是以國(guó)家為主體所進(jìn)行的國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)，不包括公司、企業(yè)等私人主體的援助活動(dòng)。國(guó)家責(zé)任產(chǎn)生的要素之一是相關(guān)行為可歸于國(guó)家，如果醫(yī)療援助活動(dòng)純粹是私人主體開展的民間援助，除非是在相關(guān)國(guó)家或政府的統(tǒng)一組織或指導(dǎo)下進(jìn)行，否則國(guó)家一般不應(yīng)對(duì)其承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。。例如，援助國(guó)應(yīng)立即停止提供不合格的醫(yī)療物資或召回不具有相關(guān)資質(zhì)的援助人員，并對(duì)受援助國(guó)由此遭受的損失進(jìn)行充分賠償。另一方面，由于國(guó)際社會(huì)尚無(wú)統(tǒng)一的藥物和醫(yī)護(hù)人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，世界衛(wèi)生組織應(yīng)及時(shí)制訂國(guó)際醫(yī)療援助藥品或醫(yī)療物資相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及醫(yī)療援助人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或指南等，以避免由于各國(guó)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)存在差異而導(dǎo)致法律責(zé)任問(wèn)題。在這方面，世界衛(wèi)生組織2019年6月發(fā)布了最新版本的《世衛(wèi)組織基本藥物標(biāo)準(zhǔn)清單》⑤WHO Model Lists of Essential Medicines, , last visited 18 May 2021。，并正在考慮在其基礎(chǔ)上建立國(guó)際醫(yī)療援助的藥物安全標(biāo)準(zhǔn)。

最后，探索建立國(guó)際醫(yī)療援助的長(zhǎng)期實(shí)施機(jī)制，建立針對(duì)發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的長(zhǎng)期醫(yī)療援助機(jī)制。從目前的實(shí)踐情況看，國(guó)際醫(yī)療援助一般是在較為嚴(yán)重的疫情或突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后才會(huì)啟動(dòng)。疫情爆發(fā)后，國(guó)際社會(huì)的援助或相關(guān)危機(jī)應(yīng)對(duì)投資也相應(yīng)迅速增加，但此類援助或投資往往在疫情結(jié)束后亦快速停止或大幅減少。這種短期性或臨時(shí)性的緊急援助雖然可解燃眉之急，但難以為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)提供穩(wěn)定、長(zhǎng)期持續(xù)的投入或資源，也難以真正提升疫情發(fā)生國(guó)自身的實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)能力。目前國(guó)際社會(huì)尚未建立應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件或危機(jī)的長(zhǎng)期可持續(xù)援助機(jī)制[13]171。在這方面，可考慮設(shè)立全球公共衛(wèi)生援助基金，對(duì)公共衛(wèi)生系統(tǒng)能力較弱的發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家提供長(zhǎng)期、持續(xù)的支持，以實(shí)質(zhì)性地提升其自身防控和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力[11]36。

四、中國(guó)有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制的立場(chǎng)和對(duì)策

中國(guó)開展對(duì)外醫(yī)療援助已有較為悠久的歷史，最早可以追溯到1963年向阿爾及利亞派出醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)起[4]20。除了作為國(guó)際醫(yī)療合作的重要方式之一，中國(guó)歷來(lái)重視對(duì)外醫(yī)療援助所具有的戰(zhàn)略和政治意義，并將其作為在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域貫徹中國(guó)外交路線的重要方式，即開展“衛(wèi)生外交”[29]?？梢哉f(shuō)，中國(guó)對(duì)外援助的歷史、廣度和經(jīng)驗(yàn)不亞于任何西方援助[30]。作為國(guó)際醫(yī)療援助大國(guó)，理順國(guó)際醫(yī)療援助中的法律問(wèn)題和法律關(guān)系，對(duì)中國(guó)而言具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。特別是在當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際醫(yī)療援助面臨新發(fā)展和新挑戰(zhàn)，且其國(guó)際法律規(guī)制尚不完善的背景下，中國(guó)可考慮以下觀點(diǎn)，以期提升援助效果，并最大化地維護(hù)在國(guó)際醫(yī)療援助中的自身利益。

首先，中國(guó)應(yīng)積極支持建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的全球醫(yī)療援助體系，并推動(dòng)國(guó)際公共衛(wèi)生法律機(jī)制的發(fā)展和完善。在當(dāng)今世界，面對(duì)全球性疫情，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)善其身。全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為人類面臨的新型的、嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全威脅，需要各國(guó)深入合作才能有效應(yīng)對(duì)。在此次新冠肺炎疫情中，國(guó)際社會(huì)在疫情初期為中國(guó)提供了大量援助。在疫情緩解后，中國(guó)亦向其他國(guó)家施以援手。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后積極開展國(guó)際醫(yī)療援助，也是中國(guó)提出的人類命運(yùn)共同體理念在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)[31]。因此，一方面，作為負(fù)責(zé)任的對(duì)外醫(yī)療援助大國(guó)，中國(guó)應(yīng)積極支持世界衛(wèi)生組織，建立以其為中心的全球醫(yī)療援助體系，在全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后及時(shí)響應(yīng)、統(tǒng)籌協(xié)作，加強(qiáng)國(guó)際衛(wèi)生安全合作，完善全球衛(wèi)生治理，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體[32]。

另一方面，中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)世界衛(wèi)生組織框架下國(guó)際醫(yī)療援助法律制度的進(jìn)一步完善。當(dāng)前世界衛(wèi)生組織框架下尚無(wú)關(guān)于國(guó)際醫(yī)療援助的系統(tǒng)性法律規(guī)制，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應(yīng)對(duì)造成消極影響。作為對(duì)外援助大國(guó)，完善的國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制對(duì)中國(guó)的重要意義不言而喻[33]。中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)在世界衛(wèi)生組織法律框架下完善國(guó)際醫(yī)療援助的啟動(dòng)、特權(quán)與豁免、國(guó)際責(zé)任等相關(guān)規(guī)則，以及對(duì)發(fā)展中國(guó)家的長(zhǎng)期援助機(jī)制等，以建立系統(tǒng)性的國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制，為國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)提供更為明確的法律依據(jù)和指引。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)以完善國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制為契機(jī)，提升中國(guó)在國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的影響力和國(guó)際規(guī)則話語(yǔ)權(quán)。特別是在美國(guó)試圖退出世界衛(wèi)生組織的情況下，中國(guó)更應(yīng)充分發(fā)揮在世界衛(wèi)生組織中的核心作用，體現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，引領(lǐng)國(guó)際醫(yī)療援助法律制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

其次，在國(guó)際醫(yī)療援助中合理規(guī)避可能產(chǎn)生的國(guó)際責(zé)任。國(guó)際醫(yī)療援助中援助國(guó)的國(guó)家責(zé)任主要是由于醫(yī)療物資質(zhì)量、人員資質(zhì)等問(wèn)題而導(dǎo)致的法律責(zé)任。因此，一方面，中國(guó)應(yīng)完善對(duì)外援助的醫(yī)藥物資標(biāo)準(zhǔn)和人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)際援助的醫(yī)療物資質(zhì)量和人員資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在國(guó)際社會(huì)并無(wú)統(tǒng)一的醫(yī)藥和醫(yī)護(hù)人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，確保援助物資特別是藥品、醫(yī)療器械等符合中國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，援助人員擁有相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)[34]。另一方面，在開展國(guó)際醫(yī)療援助前，中國(guó)應(yīng)與被援助國(guó)進(jìn)行充分協(xié)商并簽署免責(zé)協(xié)議，使其認(rèn)可中國(guó)醫(yī)藥物資標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)護(hù)人員資質(zhì)，避免由于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不一致而產(chǎn)生法律責(zé)任。此外，在協(xié)議中也應(yīng)要求被援助國(guó)明確給予中國(guó)醫(yī)療人員以適當(dāng)特權(quán)和豁免，為其履行職務(wù)活動(dòng)提供法律便利，規(guī)避在職務(wù)活動(dòng)過(guò)程中可能導(dǎo)致的法律責(zé)任。

最后，完善中國(guó)有關(guān)對(duì)外醫(yī)療援助的國(guó)內(nèi)法規(guī)。中國(guó)對(duì)外援助的歷史悠久，總體而言，當(dāng)前中國(guó)的對(duì)外援助體系仍然存在諸多不足之處，包括缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的對(duì)外援助頂層戰(zhàn)略和統(tǒng)一的對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)，對(duì)外援助法律體系分散、立法層級(jí)低，并缺乏與有關(guān)國(guó)際法的統(tǒng)籌對(duì)接等①我國(guó)關(guān)于對(duì)外援助的相關(guān)法規(guī)多為部門規(guī)章，其中的“基礎(chǔ)性規(guī)范”為商務(wù)部2014年頒布的《對(duì)外援助管理辦法（試行）》。[35]。中國(guó)發(fā)布的首個(gè)《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書中明確提出，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域是中國(guó)對(duì)外援助的重要領(lǐng)域，但中國(guó)目前尚無(wú)關(guān)于國(guó)際醫(yī)療援助的專門性法規(guī)②國(guó)務(wù)院新聞辦公室，《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書，2011年4月。。上述問(wèn)題導(dǎo)致中國(guó)的對(duì)外醫(yī)療援助行動(dòng)缺乏明確的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性法律規(guī)制[36]。近年來(lái)，全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，且對(duì)國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境造成的影響更加深遠(yuǎn)和復(fù)雜。在此次新冠肺炎疫情中，中國(guó)在自身疫情緩解后即為其他國(guó)家提供了醫(yī)療援助，但卻有觀點(diǎn)認(rèn)為這是中國(guó)政府對(duì)未能及時(shí)防控疫情而采取的補(bǔ)救措施，并以此為由要求中國(guó)為疫情擴(kuò)散承擔(dān)法律責(zé)任。因此，中國(guó)在進(jìn)行國(guó)際醫(yī)療援助時(shí)應(yīng)作出更為慎重的制度考慮和安排[37]。一方面，加強(qiáng)對(duì)外醫(yī)療援助的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的考量，確立對(duì)外醫(yī)療援助的宗旨和基本原則等重要問(wèn)題。中國(guó)于2018年4月建立了國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)中國(guó)的對(duì)外援助工作，這標(biāo)志著中國(guó)已著手變革和完善對(duì)外援助體系③國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的主要職能包括：“擬訂對(duì)外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問(wèn)題并提出建議，推進(jìn)援外方式改革，編制對(duì)外援助方案和計(jì)劃，確定對(duì)外援助項(xiàng)目并監(jiān)督評(píng)估實(shí)施情況等?！眹?guó)家國(guó)際發(fā)展合作署網(wǎng)站: http://www.cidca.gov.cn/zyzz.htm，2021年1月16日最后訪問(wèn)。。另一方面，在國(guó)內(nèi)法層面制定對(duì)外醫(yī)療援助的專門性法律，建立統(tǒng)一的對(duì)外醫(yī)療援助管理機(jī)制，明確對(duì)外醫(yī)療援助的啟動(dòng)程序以及實(shí)施對(duì)外醫(yī)療援助的一般行為規(guī)范等，為中國(guó)對(duì)外醫(yī)療援助的開展提供明確的、系統(tǒng)性的法律指引和保障[38]。

五、結(jié)語(yǔ)

全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生安全造成了嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)。國(guó)際醫(yī)療援助是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和保障全球公共衛(wèi)生安全的重要手段，其法律規(guī)制也是國(guó)際衛(wèi)生治理的重要方面。國(guó)際醫(yī)療援助涉及諸多復(fù)雜的法律問(wèn)題，世界衛(wèi)生組織框架下尚未建立系統(tǒng)性的國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制，有關(guān)國(guó)際醫(yī)療援助的法律規(guī)定較為松散，各國(guó)在進(jìn)行醫(yī)療援助時(shí)往往是各行其是，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和效率低下等問(wèn)題?；诖?，應(yīng)加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織在國(guó)際醫(yī)療援助方面的職能，以其為中心構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際醫(yī)療援助體系，優(yōu)化國(guó)際醫(yī)療援助中各援助方的資源分配與統(tǒng)籌協(xié)作。同時(shí)，應(yīng)理順國(guó)際醫(yī)療援助的啟動(dòng)程序，明確國(guó)際醫(yī)療援助活動(dòng)中的特權(quán)和豁免，理清國(guó)際醫(yī)療援助中的國(guó)際責(zé)任，并建立針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的長(zhǎng)期援助機(jī)制，補(bǔ)齊國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力短板，推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

作為對(duì)外醫(yī)療援助大國(guó)，國(guó)際醫(yī)療援助法律規(guī)制的完善對(duì)中國(guó)而言具有重要意義。中國(guó)應(yīng)積極支持建立以世界衛(wèi)生組織為中心的全球醫(yī)療援助體系，并推動(dòng)相關(guān)國(guó)際法律機(jī)制的發(fā)展和完善，在此過(guò)程中提升中國(guó)在國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的影響力和國(guó)際規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，中國(guó)在開展國(guó)際醫(yī)療援助過(guò)程中應(yīng)對(duì)醫(yī)療物資質(zhì)量和人員資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并通過(guò)與被援助國(guó)簽訂免責(zé)協(xié)議，合理規(guī)避援助中可能產(chǎn)生的法律責(zé)任。在國(guó)內(nèi)層面，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)關(guān)于對(duì)外醫(yī)療援助的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，積極完善現(xiàn)行相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)，建立統(tǒng)一的對(duì)外醫(yī)療援助管理機(jī)制，為中國(guó)對(duì)外醫(yī)療援助活動(dòng)提供明確的、系統(tǒng)性的法律指引和保障。