成海燕

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

1998—2017年，中國受災(zāi)死亡失蹤人口年均1 000多人，2008年達(dá)峰值88 928人。直接經(jīng)濟(jì)損失最少的2004年也達(dá)1 602.3億元，最高峰值2008年達(dá)11 752.4億元。國家每年投入大量的人力物力財力進(jìn)行救災(zāi)，如2008年僅中央政府就投入609.8億元補(bǔ)助①中華人民共和國民政部官方網(wǎng)站. 1998—2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報。http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。。這些損失，既有不可抗拒的客觀因素，也有人為造成的主觀因素。在自然災(zāi)害應(yīng)急管理過程中對相關(guān)責(zé)任人實施問責(zé)是提升自然災(zāi)害應(yīng)急管理效率、最大限度減少自然災(zāi)害損失的重要治理工具之一。相比公共衛(wèi)生、事故安全等突發(fā)事件，有關(guān)自然災(zāi)害問責(zé)的實踐及理論研究較少，據(jù)統(tǒng)計，2003—2006年《人民日報》和《中國青年報》報道突發(fā)事件問責(zé)共56起，而自然災(zāi)害問責(zé)僅占1起[1]。究其原因，侯光輝等[2]認(rèn)為，政府對自然災(zāi)害與事故安全等突發(fā)事件的問責(zé)歸因存在較大差異，前者多歸因為外部、不可控風(fēng)險因素，后者多歸因為內(nèi)部、可控風(fēng)險因素。然而，自然災(zāi)害常年發(fā)生，每年損失巨大（據(jù)國務(wù)院新聞發(fā)布會介紹②新華網(wǎng). 今年洪澇災(zāi)害造成6 346萬人次受災(zāi)。http://www.xinhuanet.com/politics/2020-08/13/c_1126362718.htm。，截至2020年8月13日，2020年洪澇災(zāi)害已造成6 346萬人次受災(zāi)、直接經(jīng)濟(jì)損失1 789.6億元，比前五年均值偏多12.7%和15.5%），如果管理者首先歸因于自然原因而試圖逃避責(zé)任，不但不能有效地減少災(zāi)害損失，還可能造成次生災(zāi)害，因而政府需要“強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制。”[3]本文從一個較大的時空范圍內(nèi)，研究中國自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)的特點和內(nèi)在邏輯，知其得失以及如何優(yōu)化問責(zé)機(jī)制，對于如何運(yùn)用好問責(zé)這個治理工具[2]、提高治理能力、提升績效、最大限度減少災(zāi)害損失、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展，具有一定的理論與現(xiàn)實意義。

一、研究綜述

國外有研究從歷史制度和地理角度分析卡特里娜颶風(fēng)期間整個管理體系中行動的失敗是問責(zé)的失敗，發(fā)現(xiàn)根源在于過分依賴核算性問責(zé)而缺乏人文關(guān)懷[4]；從問責(zé)與信任關(guān)系視角對歐洲10個自然災(zāi)害案例檢驗發(fā)現(xiàn)，盡管民眾能讓政府對應(yīng)急管理行動問責(zé)，但對政府滿意度和政治信任度保持相對穩(wěn)定[5]；從災(zāi)難正義視角對尼泊爾2015年地震災(zāi)害后重建進(jìn)行案例分析發(fā)現(xiàn)，無效援助體系的根源在于缺乏政治負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的國家制度導(dǎo)致的問責(zé)失敗[6]；從委托代理理論視角對澳大利亞2009年“黑色星期六”森林大火災(zāi)后問責(zé)進(jìn)行文本分析和訪談發(fā)現(xiàn)，向下問責(zé)在面向利益相關(guān)者的問責(zé)類型框架中并不適用[7]等。

何振等[8]總結(jié)政府行政問責(zé)特點（問責(zé)人數(shù)上升、力度增強(qiáng)等）和不足（問責(zé)主體單一等）；張卓[9]通過訪談發(fā)現(xiàn)湖南地方政府自然災(zāi)害問責(zé)成效（如問責(zé)及時集中）與不足（偏重災(zāi)后問責(zé)等）；周玲等[10]根據(jù)國內(nèi)五份報紙對2008年汶川地震的報道進(jìn)行描述統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)了媒體問責(zé)主題差異特點。研究問責(zé)內(nèi)在邏輯較為深入的，如侯光輝等[2]通過對自然災(zāi)害與安全事故各兩個事件進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)兩者歸因與追責(zé)策略的差異導(dǎo)致前者比后者問責(zé)程度較輕。

總體而言，相比國外，中國自然災(zāi)害問責(zé)專題研究較少且案例時空范圍選擇較為有限，且多聚焦于局部時空的問責(zé)特點而對內(nèi)在邏輯探究不足。國際問責(zé)研究影響較大的理論主要有委托—代理、管理期望等[11-12]。本文借鑒近年較新的聲譽(yù)理論，結(jié)合中國情境，構(gòu)建問責(zé)模型，從較大的時空范圍——1998—2018年（在這21年里，1998年發(fā)生了1949年以來的最大洪澇災(zāi)害，經(jīng)歷了包括2008年汶川地震等多種類型自然災(zāi)害，其中，1998—2017年因災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失/政府救助資金和受災(zāi)死亡失蹤人口如圖1所示）搜集和選取中國主流媒體報道（包括紙質(zhì)和電子媒體）自然災(zāi)害問責(zé)的案例并進(jìn)行編碼，主要通過定量分析，探討其特點和內(nèi)在邏輯，提出問責(zé)優(yōu)化建議，以供借鑒。

圖1 中國1998—2017年自然災(zāi)害損失和政府補(bǔ)助統(tǒng)計

二、模型構(gòu)建

聲譽(yù)視角的問責(zé)理論認(rèn)為，聲譽(yù)是個人和組織生存發(fā)展的核心，決定了其注意力分配和問責(zé)方式；聲譽(yù)管理的核心是維護(hù)其聲譽(yù)，因而在其聲譽(yù)得到維持或提高的領(lǐng)域，問責(zé)意愿更高，投入強(qiáng)度更大；反之亦然。組織（主持問責(zé)的問責(zé)主體和接受問責(zé)的問責(zé)客體）的注意力是有限的，對聲譽(yù)的考慮（reputational consideration）驅(qū)動著他們關(guān)注的焦點以及對問責(zé)的興趣和強(qiáng)度的變化，問責(zé)主客體在聲譽(yù)管理方面不同程度的投入，導(dǎo)致產(chǎn)生不同的問責(zé)結(jié)果；受外部公眾（觀察問責(zé)主客體表現(xiàn)并對其作出評判的個人或群體）關(guān)注度影響[13]33，問責(zé)主客體的聲譽(yù)考慮會不同程度地集中在可見的、有爭議的或政治性的方面[12]。問責(zé)規(guī)則背后實質(zhì)上是問責(zé)主客體對自身聲譽(yù)、尊重和最終為生存的現(xiàn)實性考慮[14]。

1. 強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)。組織的聲譽(yù)是圍繞四個核心能力建立起來的，包括四個方面：有關(guān)學(xué)科專業(yè)知識科學(xué)性的技術(shù)能力聲譽(yù)；根據(jù)社會規(guī)范和傳統(tǒng)判定為正確的道德能力聲譽(yù)；遵循法律等程序規(guī)則方面的程序能力聲譽(yù)；實現(xiàn)既定的、受歡迎的政策產(chǎn)出和成果的績效能力聲譽(yù)[13]。一個完美的組織應(yīng)該在這四個方面聲譽(yù)都很好，但不容易出現(xiàn)（本文把同時呈現(xiàn)兩個或兩個以上核心能力聲譽(yù)的稱為多重能力聲譽(yù)）。聲譽(yù)關(guān)注決定了問責(zé)客體何種能力聲譽(yù)被問責(zé)主體強(qiáng)調(diào)并以此作為問責(zé)事由。在中國情境下，總體而言，將道德能力聲譽(yù)（保障人民生命安全和身體健康）和程序能力聲譽(yù)（遵循社會制度以保證社會穩(wěn)定發(fā)展）作為最重要的核心能力聲譽(yù)具有問責(zé)“優(yōu)先性”，自然災(zāi)害客觀因素可控難度大，績效能力聲譽(yù)和技術(shù)能力聲譽(yù)次之。

2. 問責(zé)主體的問責(zé)職能強(qiáng)度。問責(zé)是問責(zé)主體（account-holder）的主要或次要職能，是界定其問責(zé)職能強(qiáng)度的依據(jù)。如司法部門，問責(zé)是其主要職能，其聲譽(yù)建立在針對違法犯罪進(jìn)行問責(zé)上，因而是否稱職履行問責(zé)職能對其聲譽(yù)至關(guān)重要，否則會導(dǎo)致不良聲譽(yù)后果；而對立法機(jī)關(guān)、媒體來說，問責(zé)只是其次要職能，未能成功問責(zé)不會造成其組織的重大聲譽(yù)收益或損失[15]。在中國情境下，司法部門針對違法犯罪問責(zé)，處理結(jié)果重、問責(zé)職能強(qiáng)度最高；紀(jì)委監(jiān)委部門對違規(guī)、違紀(jì)甚至違法行為都可調(diào)查和處理，問責(zé)職能比較寬泛、問責(zé)職能強(qiáng)度受政治影響有波動，強(qiáng)度次于司法部門；審計部門主要職能為經(jīng)濟(jì)審計，問責(zé)職能比前兩者都弱，受監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政治行動者推進(jìn)才進(jìn)行下一步[16]。政治委托人安排何種問責(zé)主體主持問責(zé)反映了其聲譽(yù)管理的投入強(qiáng)度。

3. 問責(zé)客體職級/層級。問責(zé)客體（account-giver）接受問責(zé)能讓自身在問責(zé)主體和公眾面前樹立敢于承擔(dān)的聲譽(yù)形象以期重新獲得認(rèn)可；當(dāng)然，如果問責(zé)客體認(rèn)為接受問責(zé)有損聲譽(yù)形象，亦可能逃避問責(zé)，但未必能抗拒與日俱增的問責(zé)壓力而最終被動接受問責(zé)；此外，也有可能主動尋求問責(zé)以避免更大聲譽(yù)損失或更重懲罰[12]。這些不同回應(yīng)是問責(zé)主體和客體（以下簡稱“問責(zé)主客體”）權(quán)衡考慮問責(zé)對其核心能力聲譽(yù)/利益影響的結(jié)果。問責(zé)客體職級/層級高低（職級指個人問責(zé)中的職位高低，層級指集體問責(zé)中組織的層級高低）是問責(zé)客體聲譽(yù)管理上投入強(qiáng)度的表現(xiàn)。

4. 公眾關(guān)注度/爭議性。問責(zé)主客體從公眾（audience）網(wǎng)絡(luò)中尋求支持和認(rèn)可[17]，很大程度上是由其公眾認(rèn)可動機(jī)（擔(dān)憂他人尊重下降）驅(qū)動的[18]。聲譽(yù)是公眾對問責(zé)主客體外在形象的感知，公眾將從問責(zé)過程評估問責(zé)主客體行為。問責(zé)主客體會關(guān)注那些由于公眾關(guān)注度高以致事件顯著性上升的議題，因為即使是在非核心能力聲譽(yù)/利益領(lǐng)域，一旦關(guān)注度上升，也會給他們帶來聲譽(yù)風(fēng)險。這種公眾關(guān)注度/爭議性增大了問責(zé)主客體回應(yīng)的壓力和聲譽(yù)管理投入強(qiáng)度，問責(zé)主客體可能針對某些公眾而非其他公眾進(jìn)行調(diào)整[19]。公眾是特定空間的個人或群體，如當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>

5. 事件案發(fā)所處應(yīng)急階段。從時空維度看，事件顯著性是由案發(fā)時間段（指違規(guī)、違紀(jì)、違法事件發(fā)生時間而非問責(zé)時間，兩者不一定同步）與特定空間內(nèi)的公眾關(guān)注度/爭議性共同體現(xiàn)的。其發(fā)生在災(zāi)情緊急時段如應(yīng)急處置與救援階段，群眾極為無助、焦慮、恐慌、憤怒等，會使事件顯著性大為提高，及時有效問責(zé)能緩和群眾情緒、化解危機(jī)、穩(wěn)定民心以最大限度地動員各級力量抗災(zāi)；后危機(jī)問責(zé)則通常具有象征性和宣泄功能[20]，恢復(fù)與重建階段的問責(zé)功能則在于此。本文在以往研究“事前、事中、事后”的基礎(chǔ)上細(xì)分，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《應(yīng)對法》）的分類，將事件案發(fā)時間分為四階段：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個階段。

綜上分析，如圖2所示，可將前三者歸為組織內(nèi)部因素（問責(zé)主客體聲譽(yù)管理的投入強(qiáng)度），將后兩者歸為組織外部因素（事件顯著性），這五個因素（自變量）共同影響了問責(zé)結(jié)果的輕重程度（因變量），以此筆者構(gòu)建了以下問責(zé)模型。本文基于案例文本數(shù)據(jù)編碼，進(jìn)行描述性分析和逐步多元回歸分析，檢驗五個因素對問責(zé)結(jié)果的影響程度。

圖2 聲譽(yù)視角下的自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)模型

三、數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

因媒體報道的自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)案例較其他突發(fā)事件少，故本文選取自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)的案例來源較廣，包括權(quán)威主流的紙質(zhì)和電子媒體，如《人民日報》《中國青年報》、中華人民共和國民政部、中共中央紀(jì)律檢查委員會中華人民共和國國家監(jiān)察委員會、中華人民共和國審計署等中央政府網(wǎng)站、各級地方政府網(wǎng)站、中央電視臺等媒體報道的問責(zé)事件。本文共搜集到1998—2018年自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)的相關(guān)事件（問責(zé)客體僅限于政府或事業(yè)單位的組織或個人）總共154起、308個案例（洪澇、雪災(zāi)、地震、地質(zhì)災(zāi)害、臺風(fēng)、其他災(zāi)害分別為167例、65例、60例、1例、7例、8例）。

（二）研究變量及編碼

問責(zé)強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)。如：領(lǐng)導(dǎo)不力/監(jiān)督失察/審查不嚴(yán)、工作疲沓/慢作為/履職不力、災(zāi)情統(tǒng)計不準(zhǔn)確等。涉及績效或技術(shù)能力聲譽(yù)的，編碼為1；災(zāi)情報道違反社會公德、救災(zāi)言行失范等涉及道德能力聲譽(yù)的，值守缺崗或離崗、挪用救災(zāi)款為其他公共支出、未按程序處理救災(zāi)物資、申發(fā)救災(zāi)款程序不當(dāng)、干擾督察/調(diào)查程序等涉及程序能力聲譽(yù)的，編碼為2；值崗期間賭博等玩忽職守行為、拒不執(zhí)行抗災(zāi)命令、暴力扣押賑災(zāi)車隊、報災(zāi)不實獲取救災(zāi)款及貪污救災(zāi)款、哄抬物價/公物謀私利、采購救災(zāi)物資受賄、冒領(lǐng)/套取/截留/哄搶救災(zāi)款物等同時涉及程序與道德能力聲譽(yù)的，嚴(yán)重失職釀成重大險情、平時未檢修設(shè)備致救災(zāi)失效等同時涉及程序與績效能力聲譽(yù)的，均屬于多重能力問責(zé)，編碼為3。

問責(zé)主體的問責(zé)職能強(qiáng)度。如前文所述，將審計部門、紀(jì)委監(jiān)委部門、司法部門問責(zé)職能強(qiáng)度分別編碼為 1、2、3。

問責(zé)客體職級/層級。結(jié)合中國公務(wù)員行政級別劃分及借鑒高恩新[21]和邢振江[22]等觀點，問責(zé)客體為個人的，將辦事員、科員、副科級、正科級劃為基層工作人員，編碼為1；將副處級、正處級、副廳級、正廳級劃為中層工作人員，編碼為2；將省部級正副職及以上劃為高層工作人員，編碼為3。問責(zé)客體為集體/組織的，將市縣及以下政府或事業(yè)單位劃為基層，編碼為1；將省級政府或事業(yè)單位劃為中層，編碼為2；將中央政府劃為高層，編碼為3。

事件案發(fā)所處應(yīng)急階段。根據(jù)《應(yīng)對法》，按時間先后，將預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后重建與恢復(fù)四個階段分別編碼為1、2、3、4。

公眾關(guān)注度/爭議性。綜合考慮事件對公眾造成的影響、情節(jié)輕重如貪腐額度大小、后果嚴(yán)重程度、災(zāi)情嚴(yán)重度、案發(fā)前不久是否有相應(yīng)問責(zé)政策出臺、有無上級領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場督查及督查領(lǐng)導(dǎo)職級高低、直接/間接責(zé)任等因素。案例中出現(xiàn)“在群眾中造成惡劣/極壞/嚴(yán)重不良影響”、貪腐額度高、適逢上級現(xiàn)場督查等的，劃為高度關(guān)注，編碼為3；文中出現(xiàn)“不良影響/較壞影響”等的，劃為中度關(guān)注，編碼為2；其余為低度關(guān)注，編碼為1。

問責(zé)結(jié)果。本文參照高恩新[21]和邢振江[22]觀點并咨詢有關(guān)專家意見，編碼如下：誡勉/約談/批評、警告、深刻檢討/反省、書面檢查/檢討、記過、通報批評、扣除工資/獎金/績效獎勵、罰金、接受調(diào)查、預(yù)備期延長一年、其他輕紀(jì)律處分、通報批評/深刻檢查（組織）、自糾后批評教育-組織、整改（組織）、責(zé)令限期改正（組織），劃為輕度問責(zé)，編碼為1；嚴(yán)重警告、記大過、留黨察看、追繳違紀(jì)所得、立案調(diào)查/立案審查、停刊整頓（組織），劃為中度問責(zé)，編碼為2；沒收財產(chǎn)、停職/停職檢查/待崗、開除留用一年、開除黨籍、降級、撤銷黨內(nèi)職務(wù)/行政撤職、就地免職、開除公職，劃為重度問責(zé)，編碼為3；立案偵查（有犯罪事實、須承擔(dān)刑事責(zé)任）、有期徒刑，劃為極重問責(zé)，編碼為4。問責(zé)結(jié)果有多種處置的，以最嚴(yán)厲的為準(zhǔn)。

在編碼過程中，為保證質(zhì)量，對案例中定義不明的部分，請教有關(guān)專家后才確定結(jié)果，所有編碼反復(fù)檢查核對六次，以提高編碼質(zhì)量。運(yùn)用IBM SPSS Stastic21.0進(jìn)行統(tǒng)計分析結(jié)果如下：

四、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析結(jié)果

（一）問責(zé)各要素的描述性統(tǒng)計結(jié)果——問責(zé)特點

根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果可知：低、高度公眾關(guān)注度事件問責(zé)占比最多；首先道德/程序能力問責(zé)占比最多，其次為多重能力問責(zé)（多為經(jīng)濟(jì)問題問責(zé)），再次為績效能力問責(zé)，無技術(shù)能力問責(zé)，即“重道德/程序問責(zé)，輕績效問責(zé)、無技術(shù)能力問責(zé)”；應(yīng)急處置與救援階段占比最多，其次為事后重建與恢復(fù)階段、監(jiān)測與預(yù)警階段，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段最少（僅1例），即“重應(yīng)急處置和重建，輕預(yù)警、忽略預(yù)防”；個人問責(zé)為主、集體問責(zé)為輔，問責(zé)客體職級/層級從基層到中層遞減，呈“金字塔”分布，基層占91.2%、中層僅占8.8%，即“局限于基、中層，無高層問責(zé)”，個人問責(zé)最高職級為副廳級，僅1例——案例C76-1新疆某民政局原副局長王某某采購物資收受回扣；集體問責(zé)最高層級為省級政府（僅1例）——案例C15云南省政府遲滯撥發(fā)救災(zāi)款物；這兩例均為中層、經(jīng)濟(jì)問題問責(zé)，自然災(zāi)害事件個人問責(zé)最高職級（副廳級）明顯低于公共衛(wèi)生、事故安全問責(zé)（正部級），如2008年的三鹿奶粉事件國家質(zhì)檢總局局長李某某、襄汾縣尾礦潰壩事件山西省省長孟某某引咎辭職。自然災(zāi)害事件個人問責(zé)為主、集體問責(zé)為輔，而特大安全事故等極大的人為事故采取集體問責(zé)策略[21]，這是自然災(zāi)害事件問責(zé)區(qū)別于其他突發(fā)事件的幾個特點；中等問責(zé)職能強(qiáng)度的紀(jì)委監(jiān)委部門主持問責(zé)最多，司法部門次之、審計部門最少；問責(zé)結(jié)果輕度問責(zé)最多，其次為重度、中度、極重問責(zé)（經(jīng)濟(jì)問題為程序能力聲譽(yù)問責(zé)或同時涉及程序與道德能力問責(zé)、問責(zé)結(jié)果嚴(yán)厲），即“輕度問責(zé)廣泛、經(jīng)濟(jì)問題從重問責(zé)”，輕、中、重、極重問責(zé)分別以通報批評、嚴(yán)重警告、撤職/免職、有期徒刑占比最多，即：輕中問責(zé)“小懲大誡”、重度問責(zé)“清出管理隊伍”、極重問責(zé)“繩之以法”。詳細(xì)情況如表1～表4所示。

表1 問責(zé)要素的整體性描述

表2 案例中問責(zé)客體職級/層級的描述性統(tǒng)計

表3 問責(zé)強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)與問責(zé)事由

表4 問責(zé)結(jié)果與輕重程度的描述性統(tǒng)計

（二）逐步多元回歸統(tǒng)計分析結(jié)果

將問責(zé)結(jié)果作為因變量，公眾關(guān)注度/爭議性、事件案發(fā)所處應(yīng)急階段、問責(zé)主體的問責(zé)職能強(qiáng)度、問責(zé)強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)、問責(zé)客體職級/層級作為自變量，逐步多元回歸分析結(jié)果如下：

公眾關(guān)注度/爭議性、強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)、問責(zé)客體職級/層級、事件案發(fā)所處應(yīng)急階段、問責(zé)主體的問責(zé)職能強(qiáng)度與問責(zé)結(jié)果相關(guān)性顯著（p≤0.001）。

模型1～模型5整體檢驗都達(dá)到了顯著性水平（p<0.05）（如表6所示），各自變量回歸系數(shù)均達(dá)到了顯著性水平（p<0.05）且容差（容忍度）>0.01、方差膨脹系數(shù)（VIF）<10（表7為模型5的結(jié)果，略去其他模型檢驗結(jié)果），表明多重共線性問題不明顯。根據(jù)表6所示，模型5的調(diào)整R2為0.770，解釋力為77.0%，是所有模型中預(yù)測力最大的；按自變量對因變量的貢獻(xiàn)大小排序為公眾關(guān)注度/爭議性、問責(zé)主體的問責(zé)職能強(qiáng)度、事件案發(fā)所處應(yīng)急階段、強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)、問責(zé)客體職級/層級，其標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)分別為0.643、0.202、0.180、0.135、0.069（反映了自變量對因變量的貢獻(xiàn)大?。礃?biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為?2.357（常數(shù)項）、0.735、0.622、0.303、0.192、0.264，p值均<0.05，如表7所示，回歸方程為：0.735×公眾關(guān)注度/爭議性+0.622×問責(zé)主體的問責(zé)職能強(qiáng)度+0.303×事件案發(fā)所處應(yīng)急階段+0.192×強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)+0.264×問責(zé)客體職級/層級?2.357。

表5 相關(guān)性分析

表6 模型匯總

五、自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)的內(nèi)在邏輯分析

綜合1998—2017年實證數(shù)據(jù)分析檢驗結(jié)果（如表1～表7所示）可知，中國自然災(zāi)害問責(zé)的內(nèi)在邏輯為：

表7 回歸系數(shù)

其一，公眾關(guān)注度/爭議性、事件案發(fā)所處應(yīng)急階段分別為影響問責(zé)結(jié)果最大、第三大因素，二者結(jié)合形成事件顯著性。表明中國自然災(zāi)害問責(zé)中極為重視回應(yīng)民聲與時效。公眾關(guān)注度/爭議性高，有效問責(zé)能平息負(fù)面情緒避免事態(tài)擴(kuò)大；事件處于應(yīng)急處置與救援階段時，緊迫性高，及時問責(zé)能穩(wěn)定民心有利于救災(zāi)，而恢復(fù)與重建階段大多為經(jīng)濟(jì)問題（涉及救災(zāi)款物、易量化且與災(zāi)民生活息息相關(guān)、事件顯著性高），問責(zé)有利于災(zāi)后重建。問責(zé)及時回應(yīng)民聲很重要，因為一旦貽誤戰(zhàn)機(jī)有可能導(dǎo)致局面失控甚至發(fā)生次生災(zāi)害；但若過分注重事件顯著性甚至被輿情所左右而倉促問責(zé)或問責(zé)不當(dāng)，將適得其反；因預(yù)防和預(yù)警階段事件顯著性低，故重視預(yù)防預(yù)警不足尤其是忽略預(yù)防，為問責(zé)盲點之一。

其二，問責(zé)主體的問責(zé)職能強(qiáng)度與問責(zé)結(jié)果呈顯著正向影響。在中國情境下，針對違規(guī)、違紀(jì)、違法事件履行問責(zé)一般能提高問責(zé)主體聲譽(yù)地位，故問責(zé)意愿較強(qiáng)、處于強(qiáng)勢地位而問責(zé)客體被動服從（如案例C82四川某副鄉(xiāng)長楊某某被免職即使屬于未查明真相的問責(zé)不當(dāng)，亦表示“服從決定，大難當(dāng)前官位不要緊”）。在問責(zé)機(jī)制不健全、問責(zé)客體眾多——“很多只手”的問題（眾多問責(zé)客體在事件過程中有不同程度的責(zé)任，如果對其逐一進(jìn)行問責(zé)、責(zé)任分解極為困難[23]）且層級較高的情況下，從重問責(zé)可能對委托人聲譽(yù)也產(chǎn)生損害，因為行為不當(dāng)?shù)拇砣耸且环N暗示：委托人作為管理者確實做錯了事[24]，此時委托人可能選擇問責(zé)職能強(qiáng)度較弱的問責(zé)主體主持問責(zé)，并有可能采取集體問責(zé)以擴(kuò)散稀釋責(zé)任。以“挪用救災(zāi)款為其他公共支出”做案例對比：案例C149-1、C149-2——河北某村原黨支部書記李某、村委會主任李某某2014年將60 800元救災(zāi)款用于村內(nèi)集體開支，2018年遵化市人民法院查處、以挪用特定款物罪判處其有期徒刑二年、緩刑三年——極重問責(zé)；而案例C19至C24——2004年審計署對2003年云南大姚地震資金進(jìn)行審計，云南省某指揮部、云南省某縣民政局分別挪用救災(zāi)資金1 748萬元、150萬元等），問責(zé)結(jié)果為要求追回資金——中度問責(zé)，此次地震類似集體問責(zé)共12例，問責(zé)結(jié)果僅為輕度或中度問責(zé)，原因就在于此。

其三，強(qiáng)調(diào)的核心能力聲譽(yù)對問責(zé)結(jié)果也呈顯著正向影響。事件越是與政權(quán)合法性（程序/道德能力聲譽(yù)或多重能力聲譽(yù)）相關(guān)，問責(zé)結(jié)果越嚴(yán)厲。聲譽(yù)是組織生存的核心，總體而言，道德能力聲譽(yù)（保護(hù)人民生命安全和健康）和程序能力聲譽(yù)（遵循社會制度法規(guī)以維護(hù)社會長治久安）是國家政權(quán)合法性的“軟硬”核心，具有優(yōu)先性。牢牢把握這“軟硬”底線，在應(yīng)對數(shù)次自然災(zāi)害和其他突發(fā)事件中都起到了力挽狂瀾的作用。然而，輕視甚至忽略技術(shù)能力，在技術(shù)能力上疏于問責(zé)或問責(zé)不當(dāng)，亦會損失重大。人類在事故災(zāi)難或公共衛(wèi)生事件上就有前車之鑒：前者因技術(shù)問責(zé)轉(zhuǎn)向政治問責(zé)導(dǎo)致美國挑戰(zhàn)號——航天飛機(jī)空中爆炸、宇航員全部罹難[11]；后者例如新冠疫情前期武漢某些部門對技術(shù)能力預(yù)警問責(zé)不當(dāng) 如對李文亮醫(yī)生處以訓(xùn)誡問責(zé)，其實，假如當(dāng)時處理得當(dāng)，或許能挽救包括李文亮醫(yī)生在內(nèi)的更多生命[25]，所幸2020年3月中華人民共和國國家監(jiān)察委員會調(diào)查組對此進(jìn)行了調(diào)查與糾正處理：“已建議湖北省武漢市監(jiān)察機(jī)關(guān)對此事進(jìn)行監(jiān)督糾正，督促公安機(jī)關(guān)撤銷訓(xùn)誡書并追究有關(guān)人員責(zé)任，及時向社會公布處理結(jié)果”，國家衛(wèi)健委等部門對李文亮等也進(jìn)行了表彰①李文亮事件評判與處理詳見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：《關(guān)于群眾反映的涉及李文亮醫(yī)生有關(guān)情況調(diào)查的通報》。http://www.gov.cn/xinwen/2020-03/19/content_5493305.htm。。這些案例的啟示是：如果局限于自身利益考慮，對何種核心能力問責(zé)產(chǎn)生誤判、忽略技術(shù)能力問責(zé)或問責(zé)不當(dāng)，可能會導(dǎo)致組織聲譽(yù)下降和更大的集體利益損失。

其四，問責(zé)客體職級/層級為影響問責(zé)結(jié)果最小的顯著因素?；鶎又袑訂栘?zé)廣泛且往上遞減、無高層問責(zé)，表明其與特大安全事故等問責(zé)相似，中央政府采取“上下分治”的策略[21]，中央政府與中層政府（省級）共享決策權(quán)和控制權(quán)，而具體承擔(dān)應(yīng)急管理任務(wù)的基層政府及執(zhí)行個體只能被動等待問責(zé)結(jié)果、基本無申訴環(huán)節(jié)，其最大優(yōu)點是能夠充分激發(fā)中層——政府動員力和基層政府執(zhí)行力以誘發(fā)一個遍及基層各個角落的高度救災(zāi)執(zhí)行狀態(tài)，這是舉國體制的優(yōu)勢 應(yīng)對汶川地震和新冠疫情取得舉世矚目成就也證明了這一點，但其前提是高層職級/層級的領(lǐng)導(dǎo)力、決策力和組織力極高，對中層要求亦是如此。

綜合以上，中國自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)內(nèi)在邏輯為：高度關(guān)注事件顯著性（民聲與輿情所向），優(yōu)先考慮道德能力（捍衛(wèi)人民生命安全）和程序能力（遵從社會制度與規(guī)則）聲譽(yù)進(jìn)行問責(zé)，通過不同問責(zé)職能強(qiáng)度的主體，對不同職級/層級的問責(zé)客體采取“上下分治”的策略，以最大激發(fā)中層動員力和基層執(zhí)行力而以高度合力抗災(zāi)；這也正是中國自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制優(yōu)勢與某些短板的主要邏輯根源所在。

六、優(yōu)化建議

綜合以上分析，提出以下優(yōu)化建議：

（一）以公共利益為準(zhǔn)繩，判斷問責(zé)正當(dāng)性和合理性

問責(zé)過程中，問責(zé)主客體（無論是個人還是組織）為維護(hù)其聲譽(yù)，站在不同利益角度上進(jìn)行聲譽(yù)考慮（問責(zé)是否有助于提高自身聲譽(yù)地位、問責(zé)該強(qiáng)調(diào)何種核心能力聲譽(yù)）而決定聲譽(yù)投入的強(qiáng)度。當(dāng)組織（無論是問責(zé)主體還是問責(zé)客體）角度的“什么最重要”因而“什么應(yīng)該優(yōu)先”與公共利益角度的“什么最重要”不一致時，可能會損害公共利益[12]。兩者利益沖突時，應(yīng)以公共利益——國家利益、人民利益優(yōu)先。以公共利益為準(zhǔn)繩地問責(zé)，才能判斷問責(zé)是否正當(dāng)，特別是在多重問責(zé)壓力下正確判斷該對何種能力問責(zé)，才能真正使得問責(zé)取得激勵抗災(zāi)的實效，贏得民心。以災(zāi)情信息公開為例，這在任何突發(fā)事件中都是個難題，因為其涉及到突發(fā)事件嚴(yán)重程度的定性以及對問責(zé)客體的責(zé)任分割與問責(zé)處置的嚴(yán)厲程度。問責(zé)主客體可能通過選擇性強(qiáng)調(diào)“好消息”或“好成績”，或竭力否認(rèn)或故意不披露“損害性信息”或“壞成績”，以逃避批評或減輕問責(zé)嚴(yán)厲程度[12]。隱瞞不報或少報災(zāi)情就是一種保護(hù)自身聲譽(yù)和利益的策略，但掩蓋災(zāi)情真實嚴(yán)重情況可能會錯失救災(zāi)最佳戰(zhàn)機(jī)而對公共利益造成更大的損失。本文案例C35——2008年汶川地震中四川省某市民政局黨組成員、副局長肖某與此類似，其因如實上報死亡失蹤人數(shù)為3 109人（比前一天陡增1 083人，后來真實數(shù)據(jù)證實基本吻合），被當(dāng)?shù)卣块T以“不科學(xué)統(tǒng)計導(dǎo)致統(tǒng)計錯誤”為由對其就地免職。這兩者都是當(dāng)?shù)卣鲇谧陨砝娼嵌榷枪怖媪龅牟划?dāng)問責(zé)，或造成了更多的人員傷亡，或嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

（二）加強(qiáng)輿情跟蹤研判，重視輿情但不被輿情綁架

政府注重回應(yīng)民聲是好事，但若過分被公眾關(guān)注度所左右，在查清事件真?zhèn)吻凹庇谡页觥疤孀镅颉苯o公眾一個交代，不當(dāng)問責(zé)即使暫時緩解了輿情，長遠(yuǎn)看來卻會損害政府聲譽(yù)。如案例C82——2013年4月23日四川蘆山地震時縣委至共星組暗訪時發(fā)現(xiàn)該村出現(xiàn)突發(fā)矛盾而副鄉(xiāng)長楊某某不在，予以就地免職。案例C85——2013年10月浙江余姚臺風(fēng)菲特發(fā)生時有網(wǎng)民曬出圖片稱余姚三七市鎮(zhèn)干部王某某下鄉(xiāng)視察水災(zāi)因怕弄濕所穿高檔皮鞋由村支書背進(jìn)災(zāi)民家，一時輿論嘩然，隨即鎮(zhèn)政府宣布對其免職和黨內(nèi)警告處分。但事實真相是：楊某某事發(fā)前已在共星組連續(xù)工作三晝夜，23日凌晨4點已冒雨趕至災(zāi)情更嚴(yán)重的永林組發(fā)放救災(zāi)物資；王某某當(dāng)時穿的是布鞋、準(zhǔn)備脫鞋趟水時，好友村支書為節(jié)約時間主動背其趟過積水。后來真相澄清輿論反轉(zhuǎn)，政府再次面臨輿情危機(jī)。因而，重視公眾關(guān)注度但須冷靜客觀，加強(qiáng)輿情跟蹤研判，做好調(diào)查工作、辨清事實真?zhèn)?，才能有效把控好輿情走向?/p>

（三）防患于未然，加強(qiáng)預(yù)防預(yù)警問責(zé)

應(yīng)急處置與重建固然重要，但未雨綢繆、將災(zāi)難扼殺于萌芽中才是上策?！稇?yīng)對法》已明確“實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，但實際執(zhí)行相差甚遠(yuǎn)。1998—2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)里僅發(fā)現(xiàn)1例涉及預(yù)防問責(zé)——案例C114：2016年湖南某鎮(zhèn)水管站副站長余某某“平時未按要求及時對機(jī)埠設(shè)備進(jìn)行有效整修維護(hù)，導(dǎo)致抗災(zāi)處險期間兩臺電排不能正常運(yùn)行，且本人未按要求在崗值守”，予以免職。由于政府資金用于災(zāi)后救濟(jì)而非用于防災(zāi)措施政治得分會高得多[26]，救災(zāi)處置中的政績遠(yuǎn)比預(yù)防災(zāi)難發(fā)生對官員聲譽(yù)提升和升遷激勵要大得多，因而官員對預(yù)防災(zāi)難缺乏根本動力，這也是中國包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等所有突發(fā)事件忽略預(yù)防的痼疾根源所在。若能對預(yù)防災(zāi)難的成功/失職做法給予制度上的正負(fù)向激勵（獎勵或問責(zé)），長遠(yuǎn)看來，收益大于損失。對預(yù)防工作的失職，可以從軟硬件方面設(shè)立問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，前者如預(yù)防決策正確與否、防災(zāi)和避災(zāi)知識的普及和逃生演練等，后者如建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計、建筑材料質(zhì)量與施工優(yōu)劣、平時對應(yīng)急設(shè)施器材的維護(hù)保養(yǎng)等。有關(guān)預(yù)防決策方面的，可以參考周慧[27]的觀點：事故發(fā)生前，要盡早堵塞各種防范工作的漏洞，事后如發(fā)覺這些可事先防范好而沒有完成的，官員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；事故發(fā)生前已有人（包括屬下員工、傳媒和公眾）提出過意見，官員對此未予重視、考慮或回應(yīng)失當(dāng)，要負(fù)事前責(zé)任；有關(guān)預(yù)防逃生演練的成功做法，如汶川地震中“史上最牛校長”，四川安縣桑棗中學(xué)校長葉志平，從1997年開始，連續(xù)多年對質(zhì)量不過關(guān)的教學(xué)樓進(jìn)行改造加固，從2005年開始，其每學(xué)期都要在全校組織一次緊急疏散的演習(xí)，汶川地震發(fā)生時，教學(xué)樓無垮塌，全校2 300多名師生，在1分36秒內(nèi)全部轉(zhuǎn)移、無一傷亡①鳳凰網(wǎng). 汶川地震中被稱為“史上最牛校長”的葉志平，如今他帶來了什么改變。https://ishare.ifeng.com/c/s/7me9c7Rlds4。。這種預(yù)防的成功做法應(yīng)給予大力提倡和正向激勵。

（四）重視技術(shù)能力問責(zé)，提高應(yīng)急管理科學(xué)性

國家早在“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃要求加快提升自然災(zāi)害應(yīng)對、監(jiān)測等技術(shù)能力，但在1998—2018年暫未發(fā)現(xiàn)技術(shù)問責(zé)的相關(guān)案例。雖然地震等自然災(zāi)害預(yù)測技術(shù)難度較高，但加強(qiáng)防震抗震設(shè)計、提升建筑材料和施工質(zhì)量等技術(shù)是可行的。地震破壞是地震作用與結(jié)構(gòu)抗震能力較量的結(jié)果，對于同等強(qiáng)度的地震，設(shè)防水平越高，震害越輕；如汶川地震中，龍門山斷裂帶上的映秀等縣鎮(zhèn)均按7度設(shè)防，沿線村莊根本沒設(shè)防，而實際地震強(qiáng)度達(dá)到10～11度，災(zāi)害損失可想而知[28]，這種設(shè)防評估與專業(yè)人員技術(shù)能力有一定關(guān)系，可斟酌納入問責(zé)范圍；另外，地震中房屋倒塌和山體滑坡是造成人員傷亡的最主要兩個因素，因而合理的抗震設(shè)計、優(yōu)良的建筑材料、良好的施工質(zhì)量可以顯著提高結(jié)構(gòu)抗震能力，但震區(qū)很多建筑顯然未達(dá)要求[29]。技術(shù)問責(zé)缺乏，急需補(bǔ)短。此外，鑒于某些自然災(zāi)害如地震極大的破壞性，對預(yù)測或預(yù)警機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力方面的失職行為，問責(zé)也應(yīng)該有一定程度的考慮：曾有專家指出，汶川地震前，顯現(xiàn)出地下流、地電阻、地傾斜等多項異常，有些異常還持續(xù)了多年且較顯著，但有關(guān)地震預(yù)測部門及人員未重視，未進(jìn)行科學(xué)有效、必要的調(diào)查與研究（同時涉及到技術(shù)能力和預(yù)防預(yù)警階段問責(zé)），對這些“異?！甭鋵嵅坏轿弧⒄鹎啊昂翢o察覺”而釀成慘痛教訓(xùn)[30]。而在1976年唐山地震前，有專家提出唐山地質(zhì)異常，國家地震局特別重視，召開了群測群防經(jīng)驗交流會，河北省地震局上半年多次派領(lǐng)導(dǎo)與專家到唐山進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查工作，其中五位專家落實工作一直到地震發(fā)生時全部犧牲[31]。兩相對比，孰失職和孰稱職，一目了然。

（五）健全問責(zé)及監(jiān)督與糾錯機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法公平和落實

問責(zé)主體處于完全強(qiáng)勢地位而問責(zé)客體只能被動服從，即使問責(zé)不當(dāng)也無法申訴，這在一定程度上損害了問責(zé)公平。Mark Bovens[32]認(rèn)為，問責(zé)程序應(yīng)包括問責(zé)客體提供信息、申訴，問責(zé)主體判斷并給出結(jié)果。因而，明晰問責(zé)主客體的權(quán)限和責(zé)任范圍，健全問責(zé)內(nèi)容、責(zé)罰尺度和申訴程序，加強(qiáng)執(zhí)法公平，也是政府建立公信力和提升聲譽(yù)的基礎(chǔ)。問責(zé)主體處于不同程度的強(qiáng)勢地位，問責(zé)客體無申辯環(huán)節(jié)，如果問責(zé)主體出于自身利益和聲譽(yù)考慮而對問責(zé)客體進(jìn)行不當(dāng)問責(zé)，若無糾錯機(jī)制，勢必會損害政府公信力、挫傷問責(zé)客體合力抗災(zāi)的積極性。如上文提到的案例C35對上報災(zāi)情真實數(shù)據(jù)的肖某某進(jìn)行就地免職，就是如此。因而健全對問責(zé)本身的監(jiān)督和糾錯機(jī)制也是必不可少的。這方面在制度方面已有了進(jìn)步：如2019年9月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第20、21條規(guī)定：問責(zé)對象對問責(zé)決定不服的，可以提出書面申訴，其黨組織需在1個月內(nèi)作出申訴處理決定；“問責(zé)決定作出后，發(fā)現(xiàn)問責(zé)事實認(rèn)定不清楚、證據(jù)不確鑿、依據(jù)不充分、責(zé)任不清晰、程序不合規(guī)、處理不恰當(dāng)，或者存在其他不應(yīng)當(dāng)問責(zé)、不精準(zhǔn)問責(zé)情況的，應(yīng)當(dāng)及時予以糾正；必要時，上級黨組織可以直接糾正或者責(zé)令作出問責(zé)決定的黨組織予以糾正”；2019年6月1日起施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》第63條規(guī)定：公務(wù)員有權(quán)對不當(dāng)處分進(jìn)行陳述和申辯。機(jī)制建立起來了，執(zhí)行是否到位就成關(guān)鍵了。公共衛(wèi)生事件中對李文亮醫(yī)生的不當(dāng)問責(zé)在其死后得到了糾正，但其本人和疫情前期控制卻付出了極大代價。斯人已逝，唯有痛定思痛、吸取教訓(xùn)，才能避免在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中悲劇重演。

總之，就組織生活而言，發(fā)起問責(zé)和接受問責(zé)歸根結(jié)底是為了提高組織聲譽(yù)。問責(zé)作為善政的治理工具，危機(jī)時刻的自然災(zāi)害應(yīng)急管理問責(zé)，更應(yīng)以公共利益為準(zhǔn)繩，審慎考慮對問責(zé)主客體的潛在聲譽(yù)影響，在問責(zé)制度設(shè)計上附加有效的正負(fù)向聲譽(yù)激勵，以達(dá)到最佳的防災(zāi)減災(zāi)效果。